法律的经济分析-第48部分

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　　　　社会保险在解决困扰私人贫困保险的逆向选择问题上极为有效。人们贫困化的可能性差异极大。那些可能贫困化的人就可能大量购买贫困保险，从而使保险费率上升而对不太可能贫困化的人不具吸引力，这又将使保险费率上升，而且很有可能最需要这种保险的人无力支付费率。如果被保险人的总人数下降到了只包括那些在近期非常有可能贫困化的人，那么这种结果就是肯定的了。社会保险解决了这一问题，因为它不允许任何人退出保险。　
　　　　私人贫困保险或社会贫困保险的一种替代选择是私人慈善业。但它不可能提供足够的保险。捐赠人无法保障在其成为穷人时从私人慈善业处得到任何使其效用最大化所必需的资助。我们必须记住的是，向私人慈善业捐款的人对穷人福利的估价比穷人对其自己福利的估价要低得多（在效用意义上，而不是在效率意义上）。　
　　　　使私人慈善业变得不够充分的经济问题也许能被与慈善业相匹的政府资助计划所克服。对此，我们已从所得税的慈善扣减（这一问题将在下一章讨论）中初步得到了了解。　
16．5非限制性现金转让与实物救济　
　　　　贫困的起因和解决方法并没有被人们完全所理解。最简单的观点认为，贫困源于收入不足，而向穷人提供非限制性现金支付（unrestricted　cash　payment）是解决这一问题的最有效方法。这种方法（负所得税，negative　income　tax）虽然在学者中得到了越来越强烈的支持，但却仍有三种经济观点反对这种方法，而这些观点也许能部分地解释负所得税政策仍未被采纳的原因。　
　　　　1．与我们早先的假设完全相反，富人所关心的不可能是穷人的主观效用而只能是穷人的消费方式。即使穷人自己会偏好类似于优美的服饰、豪华的汽车和购买彩票这样的事，富人也可能会要求穷人享有像样的住房、足够的营养和充分的受教育机会。富人可能希望的是，如果可以强制穷人购买某些东西而不允许购买其他东西，那么在长期内就可以减少贫困——即，如果一个贫困家庭拥有像样的住房、足够的食品并受到良好的教育，那么其下一代成为穷人的可能性就小得多。如果以这种态度观察问题，尤其是如果富人比穷人拥有更为充分的信息，那么富裕的捐赠人就可以通过要求接受其捐赠的穷人将款项用于特定途径而使自己具有更大的热情从事这项工作——如果把将来和现在的因素都考虑进去，那么这就能在更大程度上缓解贫困。　
　　　　2．有些人是由于其理财无能而变成穷人的；如果是这样的话，那么非限制性现金资助非但缓解不了贫困问题，反而可能会被挥霍殆尽。　
　　　　3．非限制性现金转让潜在着一个严重的激励问题。例如，如果每一个四口之家都能保证得到5，000美元的最低收入，那么即使工作的收入高于这个数字，这种家庭的家长也不会有积极性去参加这样的工作。一份每周支付110美元的工作可能会给他每周增加10美元的毛收入，但其净收入却实际下降了，因为工作需要很高的成本。即使工作本身并不产生负效用（而负效用当然是可能存在的，特别是当工作脏、累、险时），工人也必须支付交通费、服装费、联邦和州的所得税等，以至于放弃无业状况的闲暇就会产生机会成本。　
　　　　现金转让的累进制可能会对某些工作积极性有保持作用。例如，假设家庭每赚1美元政府就减少补助50美分，即使结果是家庭总收入（工作收入加补助）超过了5，000美元的最低收入保障，也仍按这一比率进行。但即使50％的边际所得税率比100％的边际所得税率要较为适宜，它仍过于严厉而将会产生消极影响。一个年收入为5，000美元的人只能留有2，500美元，而再扣除其工作成本之后，他就所剩无几了。这样，那些不靠社会福利生活但工资很低的人们也可能会离开劳动大军而充任无业人员。这既造成了社会福利计划成本的上升，又引起了低薪工作劳动力供给量的下降。虽然这类工作的需求下降会使对此所支付的薪金上升，而且这部分地使工作报酬提高而抵消了人们的消极心理，但它也增加了生产成本，从而使依赖于这种劳动的物品和劳务的价格上升，就像征收了货物税一样。但货物税所普遍采用的是递减税率。　
　　　　为了减轻上面讨论的消极影响，我们可以随意调整边际所得税率，但边际所得税率的大幅度下降会极大地增加社会福利计划的成本。如果边际所得税率是25％，那么一个家长年收入为1．2万美元的四口之家将仍然可以每年从政府处取得2000美元的追加收入；只有他的收入到达2万美元时，他才无资格取得政府的任何追加收入。　
　　　　但是，要注意的是，在我们因“负所得税”方法对工作的消极影响而宣告其为不适用之前，指定用途的资助（earmarkedsubsidies）也会产生同样的影响。例如，如果取得房租补助的条件是收入不超过某一特定水平，那么高于那一水平的那一部分收入实际上就将被课征，其数量相当于房租补助的税收。　
　　　　如果我们暂且不论对工作的消极影响问题，我们现存制度中最严重的问题就是信息问题。而我们现行的制度是一种指定用途资助和实物救济（benefit　in　kind）相结合的制度——公共住房、房租补助、食物票、免费的法律和医疗服务、职业培训等。消费者（包括穷人）为某一物品而非另一物品支付市场价格的愿望取决于那种物品对他的相对价值的大小。这与他如何取得用于表达其偏好的金钱没有任何关系。但如果一种物品的价格为零时，我们就很难估计那一种物品对“购买者”的价值了。即使贫困计划官员对穷人如何评价各种不同的物品和服务有一个比较清晰的总体概念，这也只能形成一个一般的判断。但如果各贫困家庭的需求不同，那么这种判断就会在许多情况下造成供给过剩，而在另一些情况下却又会导致供给不足。一项范围较小的现金转让计划可能会使穷人取得更大的净福利，而同时又减少了纳税人的成本。当然，信息问题不仅仅是通过一种方法就能解决的。我们提到过，许多穷人肯定缺乏使自己摆脱贫困的适当信息。非限制性现金转让计划可能在静态上比指定用途的转让计划更能缓解贫困，但在动态上却恰恰相反。　
　　　　指定用途转让这种制度的实际实施还有许多值得改进的地方。法学家们特别感兴趣的一个例子是，最近政府实施了一个计划：政府通过法律服务公司为穷人在民事诉讼事务方面提供免费法律援助。这种帮助穷人的方法实际上阻碍了许多穷人取得其最有效率的消费形式。由于划归穷人法律服务的政府基金不能通用于其他贫困救济计划，所以有权取得100美元法律服务资本的穷人所要承担的成本就可能是失去他本应得到的价值100美元的其他物品和服务或现金。由于许多穷人很幸运而不会遇到法律问题，或由于他们机灵而能在无律师帮助的情况下处理所遇到的法律问题，总之，他们由此可以在没有律师的情况下生活得很好。但在律师不收费的情况下，他们就会使用律师，除非律师服务的价值超过了（通常也是很微弱地）穷人与他进行协商的时间价值。面对其服务时间的过量需求，律师就会努力将其服务仅给予那些最迫切地需要者们；而由于要进行判断是很困难的，所以就会产生许多这样的情况：一个穷人取得成本为100美元的法律服务，但对他却只有50美元的价值，或另一个穷人没能取得对他而言价值要高出成本许多的法律服务。这种浪费的产生是由于在社会成本超过社会收益时仍使用律师，而避免这种浪费的方法就是：给穷人100美元的现金而不是允许他使用价值100美元的律师免费服务。如果我们暂且不论及信息和消费者权能问题，那么只要他需要的法律服务的价值至少有100美元，而且他确实需要律师来为他提供这种法律服务，他就会用100美元去雇佣一名律师而不会将之用于食品、医疗、教育或住房。（法律保险的可行性是一个相关考虑因素吗？）　
　　　　而且，法律服务主要（虽然不是一律地）被用于穷人与房主、配偶、商人、福利机构和金融公司等当事人的案件争论之中。一方当事人为了自己的利益所进行的法律争辩的努力会增加另一方当事人的成本，他要么进一步地尽其努力进行争辩，要么放弃争讼中的利益而让与对方。这些成本是典型的边际成本，是产量的一个函数，所以，依据我们前面提及的分析，他就会将这些成本（至少是部分地）转嫁到企业产品的消费者身上。如果这些顾客的主要成员还是穷人，这就意味着，由一个贫穷的房客、消费者或债权人使用律师所引起的成本将主要由其他穷人来承担。如果诉讼发生在穷人和政府机构之间，那么政府机构的附加法律费用（或更高的资助水平）就不会主要由穷人来承担，除非政府机构要依高额递减税的手段来维持。但如果这样的话，穷人也可能会间接地承担这种费用。福利计划成本的增长可能会导致由之提供的福利总量或保障范围的缩小。由此，大量穷人所承担的这种成本可能超过了他们在与政府机构的诉讼中雇佣律师给他们带来的收益。　
　　　　但这忽略了另一类收益：威胁收益。如果房主、商人或贷款人知道穷人能取得收费低廉的法律服务，他们就不太可能去诈欺或开发低收入消费者了。两种相关的因素否定了这一观点。第一，如果穷人取得的是现金救济而非对穷人不如现金有价值的实物救济，那么当他们需要律师时就会有更多的钱去从私人部门雇佣律师。第二，私人部门的法律专业人员可能比政府付费的律师更有能力筛除不良诉讼，这不仅因为当事人…代理人激励在私人部门能更好地结合起来，而且因为如果潜在诉讼当事人必须自己掏钱给律师的话他就不太可能提起毫无胜诉把握的诉讼。　
16．6通过责任规则的财富重新重新分配：房屋法实施例证　
　　　　住房是政府资助穷人的传统服务项目。其资助的方法是多种多样的。一种是雇佣承包商建造为政府所有和经营的公寓住房，然而以不收租金或收取很低的名义租金的形式向穷人出租。另一种方法是向穷人提供只能用于住房的货币补助。对经济学家来说，这种补助方法是很有吸引力的，它维持了住房的私人市场——只是使穷人对私人市场供应的住房拥有更有效的需求。确实，这种方法的短期效应可能仅仅是提高了房屋租价，从而使其他房客贫困化，而房主倒变得更富有。这就是资助的结果。这是一种标准的对需求膨胀的短期反应，它反映了这样一个事实：短期内的生产能力是固定的（对这一观点更为全面的解释，请参见21．12）。但在长期内，住房数量将会上升，而价格也就会因此而回落到资助前的水平（自始至终是这样吗？）。公共住房比以上这些具有更差的短期效应：在短期内——住房建成和出租之前——穷人不可能从此取得任何福利。房租补助制度或住房凭单制度不仅更为灵活而且也能很快地帮助预期受益人。　
　　　　公共住房和房租补助都与政府的税收和财政部门有关，而与法院无关。但也有一种（旨在）帮助穷人满足其住房需求的方法主要是与法院有关的：即，住房法的实施。这些法律详细规定了住房的最低标准——不论其目的是为了保证安全和卫生的最低标准还是为了资助住房建筑行业，尽管这个问题还在争论之中。法学家们建议，违反住房法的人应受到制裁，这样就可以极大地降低违法行为的发生率。通过法律制裁来处理住房建筑不合标准的问题，可以（或好像可能）使贫困的主要现象在没有任何公开支出的情况下得以消除。　
　　　　实施住房法的作用在图16。3中得到了描述。D1是住房法实施前对低收入住房的市场需求曲线。由于不是所有的房客都会在房东边际成本增加而价格上升时停止租房，所以它的斜率为负。MC1是住房法实施前房东的边际成本曲线，它的斜率为正，这反映了这样一个事实：低收入住房建造所用的是一些专门资源，待别是那些在其他用途看来价值不大的土地。　
　　　　住房法实施对市场的两种主要作用在图中得到表明。它通过改善住房单元的质量而增加了人们对住房的需求。同时，它增加了房东的保养成本（由于它们随着所提供住房单元数量的变化而变化，所以是边际成本），从而使边际成本曲线上抬。在图16．3中，边际成本曲线的变化与需求曲线的变化有着很大的关系，其原理在于这一合理的假设：如果需求量在很大程度上反映了所供住房的质量上升，那么房东就会自愿地提高住房质量，这样就没有必要实施住房法了。在图16．3中，需求和供给都是有弹性的，而作为基础的（又是合理的）假设是：贫民窟的居住者没有足够的资源去支付非常昂贵的房租，而且贫民窟的房租与其成本相比已是过低的了，以至于这种房租的进一步降低会使许多房东从低收入住房市场中退出来（例如，放弃他们在那地方的财产）。　
　　　　假使这些假设成立，那么住房法的实施就可能导致低收入住房供给的严重下降（从q1到q2），同时，剩余的低收入住房的租价会有很大的上升（从P1到P2）。这种数量效应实际上在图16．3中并没有得到充分陈述（虽然价格效应陈述过多）：有些由于住房法实施而产生的较高质量的住房供给可能会为非穷人所租住。这些影响可以通过房租补助而予以抵消，但那可能会使这一计划失去其不承担公共开支的政治吸引力。　　　
　　　　为大家公认的是，图16．3中所表明的各种效应的重大程度取决于其（任意的）各曲线的定位。有人认为，由于最小的需求增长都可能使房客的住房变得拥挤，所以需求在相关区域内是完全呈弹性的（这表明住房法的实施并没有价格效应）。但由于拥挤是带有成本的（它涉及放弃了更大空间和单一家庭占房隐私的价值），所以房客肯定愿意支付较高的房租以避免拥挤。这表明弹性需求还不是完全的。经验证据表明，图16。3比假设完全需求弹性的模型提供了更为切合贫民窟住房市场实际条件的近似情况。　
　　　　另一个建议是，如果执法官员将其努力集中于“榨取”房主的建筑，住房法的实施就会增加给穷人的住房供应。榨取（milking）是指这样一种行为：使建筑保持低于房主想让其永久使用条件下的适当标准。他可能已经计算出，例如由于邻居搬迁或增加燃料的成本他可能会不得不在5年后放弃该建筑（不管他愿意不愿意），那时他的可变成本就将超出其租金收入。一旦做出这种计算，立即降低维护成本对他而言是有道理的，因为保护建筑的这些费用对他产生的长期效应将是价值很小或没有价值的（在此之前，我们在哪里看到了榨取呢？）。由于降低这些成本，他就降低了住房质量，他的租金也会下降，但也许租金下降的幅度会低于维护费用下降的幅度。一个非主要的效应可能是他会更早地放弃该建筑（虽然其收入流也会更早地结束），其原因是这些费用会使建筑保存得更长一些。如果地方住房法的实施阻止了他这种方式的节约，他也许会延迟放弃该建筑，因为强迫他支付维护费用会对保护住房有相当的（非故意的）作用。　
　　　　所有这些都是非常“可疑的”。即使当所有成本和收益都计算在内时榨取也（无疑）有时在房地产市场中是理性的，试图通过住房法的实施来阻止它，最多也只能加速或延迟其放弃该建筑。守法成本是可变成本，这就至少最近似地意味着，房租收入的下降和可变成本的上升会更早地重合，从而导致更早地放弃该建筑。可疑的是，法院或立法机关认为住房法的实施会通过其阻止榨取的作用来延迟放弃而不会因其使延续建筑物的所有权会产生更高的成本的作用来加速放弃。　
　　　　一些城市已经实施了旨在用以下途径保护租户的法令：当房主试图驱逐租户时给他们更多的程序权；如果房主没有依租约修理房屋，租户有权要求收回租金；要求房主支付保证金的利息等。其效果与实施住房法的效果非常相像：它们提高了房主的成本，增加了租金，从而减少了住房的供应（尤其减少了租用住房，因为这样的法律鼓励人们转向合作社和共同所有的房屋）。从保护穷人的观点来看，有关程序权和收回租金的规定尤为有害。它们是更有可能被穷人而非富人行使的权利，从而使房主会更想将住房租给富人，因为富人不太可能晚交租金或滥用收回租金的权利。　
　　　　读者可能会记起我们第4章中的分析：宣布有效率但有时却是强制性的履行债务方法为非法所产生的经济效果。以上两种分析都表明，用责任规则或其他法律制裁将富人的收入重新分配到穷人那里去，这可能是错误的，而最终将会失败。责任规则就像货物税：它会使产量缩减而价格却会上升（参见17．3）。负有法律责任的当事人（即使不是穷人本身，但这种可能性还是存在的）可能会通过高价而将大量责任成本转嫁到穷人身上。其结果可能是，穷人自身阶层中收入和财富的任意重新分配和穷人福利的全面减退。　
16。7非限制性实物救济　
　　　　在住房、营养甚至是教育方面帮助穷人就会涉及大量（但完全可以预测的）成本，因为所有这些都是非常规范的产品。但关于卫生这一问题，对支出的潜在限制是不存在的。假设穷人有权取得任何他们“需要”的医疗资助，而不顾任何成本。那么，如果有一穷人得了肾功能衰退的疾病，他就有权取得透析法治疗，而这种疗法是极其昂贵的；或如果有一穷人得了心脏病，他就有权进行外科手术，甚至进行心脏移植，还有可能要求安置机械心脏。如果人们拒绝他的这些要求，其理由就是货币可以决定谁生谁死——这一观点从效率的角度来看是一个可接受的准则，但许多人不会认可它。　
　　　　我们可以看一下联邦法律（残疾儿童教育法，the　Educationfor　All　Handicapped　Children　Act）的规定：所有残疾儿童都可以取得“免费和适当的公共教育”。其计划就是向儿童提供使其知识最大化所必需的公费教育，这又是不考虑成本的。如果一个儿童具有严重的肢体残废和体内疾病，那么这种教育成本就可能是极为巨大的。而且这一计划的实施并不仅仅限于穷人。虽然其理由可能是，有些残疾人教育所需要的资助措施是对可怕的不幸进行社会保险的有效方法，而且是一种涉及最低道德危机问题的方法（为什么？）。但很明显的是，虽然为了使某些残疾儿童成长到正常儿童的水平需要无限的开支，但教育残疾儿童的最佳开支就更是一个天文数字了。　　　　　
《法律的经济分析》　
理查德·A·波斯纳著　　　　　　　　
第十七章　税收　　　　　　　　　
第十七章　税收　
17。1税收和效率　
　　　　税收有时是用以改变资源配置（回想一下我们讨论的污染税）或财富分配的，但它主要是用以支付公用事业费用的。一种有效的财政税收应该要求公用事业使用人交付其使用的机会成本的税收。但这就将公用事业仅仅看作私人物品了。而它之所以是公用事业，恰恰是由其销售的不可行性和不可计量性所决定的。在有些像国防这样的公用事业中，搭便车问题影响了人们使用市场机制来提供最佳服务量：拒绝购买我们核威慑中他那一份成本的个人照样会像其他为之付款的人们一样受到保护。在像教育这样的公用事业中，由政府来提供这种服务的主要依据是，不愿为此支付成本的个人也不应被剥夺使用它的权利。　
　　　　在讨论税收政策时所应主要考虑的是分配问题，所以我们将税收的经济分析放在这一篇（法律与收入和财富分配）。但同时我们也重视其中的效率问题。对一种行为征税就会促使从事那种行为的人们转而从事那些征税较轻的行为。但据推测，他们所从事的前一种活动生产率更高；否则就不必要用征税来使之从事第二种活动。所以，税收降低了资源使用的效率。如果税收能使替代效应（substitution　effect）最小化而且没有岁入损失，那么这种低效率就可以避免或至少可以减少；税收中的资源配置效率最大化的途径是：使税率与被课税物品或行为的需求弹性呈反比例关系。不幸的是，使资源配置低效率最小化的努力可能会与税收政策的财富分配目标相冲突。例如，对所有成年人收取联邦统一人头税（flat　head　tax）会使对效率的影响最小化（只是最小化，而不是零化，因为有些人将会移居国外），但除非统一人头税率很低，否则穷人就难以忍受——但如果太低了，又无法增加岁入。　
　　　　这一章要考察的就是不同形式的税收所产生的不同的分配和效率后果。遗产税（death　tax）将在下一章中讨论，由我们政府体制的联邦结构所