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硕士学位--公共管理精品课-第15部分
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2。如何突破领导误区
突破领导误区，是一个不断提高领导思想、业务素质的过程，也是不断提高领导艺术和领导水平的过程。可供选择的基本途径和主要方法如下：
（1）强化角『色』意识
强化角『色』意识，就是强调角『色』认知。通过角『色』认知，树立和修正角『色』行为模式；明确自己应具备的角『色』形象（现实形象和理想形象）和如何承担自己的角『色』责任和义务，以便在实践阶段达到社会认可，成为满意的社会角『色』。
强化角『色』意识，对领导者来说，主要有两条：一是要明确自己扮演的社会角『色』应当具备的心理品质；二是明确自己与群众的关系。就心理品质而论，包括认识品质、情感意志品质和个『性』心理品质。认识品质是领导者有效进行认识活动所必备的各种特定心理特点，是应备的观察力、注意力、记忆力。想象力和思维能力的综合。情感意志品质是领导者对所认识和所做的一切，以及对周围事物的态度体验，即情『操』，包括美感、理智感和意志。
（2）加强理『性』修养
加强理『性』修养，就是从理论上武装自己，养成理论思维的良好习惯。经验证明，好多领导误区的发生都与领导者的理『性』修养不够有直接关系。理论思维差，认识能力弱，必然逃脱下了误区的蒙骗。判断、推理有误，从理智上控制自己行为的能力弱，就没法不上误区的当。
加强理『性』修养，首先是学习马克思主义理论。掌握马克思主义哲学，确立辩证唯物主义的世界观和方法论，防止和克服唯心论和形而上学。
其次是学习邓小平理论，搞清楚究竟什么是社会主义，在中国应当怎样建设社会主义等一系列理论和实践问题。再次是学习和研究领导科学理论，了解领导方法和艺术，掌握领导规律。
（3）消除世俗观念摆脱经验主义
摆脱经验主义，一要刻苦学习掌握一些必要的管理知识、管理规律。二要研究现实，有市场经济理论和管理理论的指导，有对经营实践的深刻了解，企业领导者就能避免不少误区。
（4）提高专业技能和管理水平
提高专业技能和管理水平，离不开学习和实践。干什么就要学什么，当书记的就要学党建理论，掌握思想政治工作的一套理论和方法；当厂长（经理）的就要学业务，懂生产，会管理；管理科研的本身就应当是专家。一句话，领导者必须是业务内行、技术能手和管理专家，既能动嘴又能动手，说起来头头是道儿，做起来得心应手。只有这样，方能突破因业务不精而陷入的领导误区。提高管理水平，还应当学点管理学和公共关系学、市场营销学、经济法学等基本知识，弥补业务盲点。有进出口业务的企业，领导者还应当掌握有关的对外贸易知识。
（5）克服『性』格特点净化自我心灵
实践证明，领导误区不仅来自领导主体的理论匮乏、角『色』意识淡薄、世俗观念和经验主义浓重、自身『性』格弱点、专业技能和管理水平不足，而且也与自我心灵不纯有关。净化自我心灵，就是加强党『性』锻炼，努力改造主观世界。
净化自我心灵，首先要强化事业心、责任感，消除重官心态。领导者应当牢记，是党的事业的需要才有了自己的社会角『色』，是党和人民的信任和重托才赋予自己这样一种重要的社会角『色』。既然承担了这种社会角『色』，就必须对党和人民高度负责，不能谋官心切尽责心差。净化自我心灵，就要健康自我人格。优秀的品质和高尚的人格，是无声的语言，也是无穷的魅力。净化自我心灵，还应当注重礼貌和作风修养。要谦恭和蔼，平等待人，与人为善，表里如一，言行一致。对群众要有高度责任心、同情心，尊重他们的自尊心和首创精神，关心他们的疾苦冷热。
硕士学位……公共管理精品课 第7章 怎样看待行政法治
行政法是规范承担行政权的组织法，是规范行政权的行使以及对行使后果进行补救的法律。
一、行政主体
行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此而产生的法律责任的组织。1。行政主体的特征
根据行政主体的定义，行政主体具有以下三个特征：
（1）行政主体是享有国家行政权，实施行政活动的组织。必须明确，行政主体是一定的组织，它是按照特定的结构形式和活动规则形成的社会组合体，个人（包括公务员）不能成为行政主体。但是并不是所有组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权，以行政管理为职责并由此实施行政活动，才是行政主体。在我国，行政机关和法律、法规授权的以外的其他国家机关，享有立法权的国家权力机关，享有审判权的人民法院，享有检察权的人民检察院，以及企事业单位，由于不享有宪法和法律赋予的行政权，因而不能成为行政主体。
（2）行政主体是能以自己的名义实施行政管理活动的组织。所谓以自己的名义实施行政管理，是指行政主体必须具有独立的法律人格，能独立地对外发布决定和命令，独立采取措施，独立参加行政复议和行政诉讼活动。不能以自己的名义独立实施行政管理的组织不能成为行政主体，如行政机关内部的各种组成机构。
（3）行政主体是能够承担其行为所产生的行政法律责任的组织。一个组织是否能成为行政主体，主要看其是否由其本身对外承担行政活动所产生的法律责任，如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的法律责任。那么，这个组织就不是行政主体。例如，某个社会团体可能接受行政机关的委托从事公务活动，但该社会团体并不承担由此而产生的法律责任，而是由行政机关承担。受委托的社会团体尽管在实施行政活动，但它并不因此而成为行政主体。
2。行政主体的分类
在我国，可以成为行政主体的组织很多，如各级国家行政机关，得到授权的企事业单位、社会团体及其他社会组织等。根据取得行政主体资格的方式不同，我们可以将行政主体划分为职权『性』行政主体和授权『性』行政主体两大类型。
职权『性』行政主体是根据宪法和有关组织法的规定，一经合法成立就取得行政职权，并实施行政管理的组织。职权『性』行政主体的行政职权随着组织的合法成立而自然形成，无须由其他组织授予。获得职权『性』行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法，如《国务院组织法》，《地方组织法》。因此，职权『性』行政主体只能是国家行政机关。对职权『性』行政主体而言，根据宪法和有关组织法的规定获得行政主体资格，并不意味着就当然具有了行使所有行政职权的能力。有行政主体资格的行政机关，具体行使哪一项行政职权，还需要由法律、法规明确规定。但这主要涉及权限划分问题，并不涉及主体资格，因此，无行政主体资格而行使了行政职权，属于主体不合法，有行政主体资格而行使了其权限范围以外的行政职权，属于行政越权，当然，如果是行政主体之间的公务委托，则另当别论。
授权『性』行政主体是指根据宪法和有关组织法以外的行政法律规范的授权而实际从事行政管理活动的组织。获得授权『性』行政主体的法律依据是宪法和有关组织法以外的单项的法律、法规。根据宪法和行政法的一般传统理论，国家行政权只能由国家行政机关行使，其他组织和个人均无权行使，但是到了现代社会，随着『政府』行政管理职能的扩张，管理范围的扩大，各国逐渐把一部分行政权通过授权的方式授予一些组织行使，以便及时有效地实现『政府』行政管理的任务。因此，凡依行政法律规范的授权而取得行政主体资格的组织，如行政机关的内部机构。企事业单位、社会团体等，都可成为授权『性』行政主体。授权『性』行政主体资格往往同授权法所授予的权限密切联系在一起。根据授权法的规定，它只能在授权法所授予的权限范围内行使职权，而这同时也意味着它仅仅在该职权范围内具有行政主体资格，如果超出职权范围，则意味着主体不合法。因此授权『性』行政主体的主体资格和权限范围是由同一行政法律规范规定的。
3。行政职权
行政主体是国家行政权的执行者，在具体的行政法律规范中，行政主体享有的行政权被分解为行政主体的各种行政职权，行政职权是国家行政权的表现形式，是行政主体实施国家行政管理活动的职能。行政职权又属于行政主体，相对于不具有行政职权。
行政职权可以分为两大类，一类是国有职权。依行政主体的依法设立而产生，并随行政主体的撤消而消灭。另一类是授予职权，来自于法律、法规的授权，它既可因授权法的收回授权而消灭，也可因行政主体的撤消而消灭。
4。案例：从一起诉讼案中引发对原告主体资格的思考
备受关注的浙江省临海市城关镇人民『政府』任免临海市第四建筑公司经理、副经理一案，两审法院均裁定原告陈永明不具有主体资格，引起法学界的争议。这里就原告是否具有主体资格，此案应当如何处理，谈些粗浅看法。
原告陈永明是临海市第四建筑公司（下称四建公司）副经理，1997年底，原公司经理陈永清办理了退休手续，公司由副经理陈永明主持，但未办理法人变更手续。1999年2月2日，四建公司中层干部一致推举陈永明为公司经理（法定代表人）。1999年2月3日，临海市城关镇人民『政府』突然下发了城镇（1999）15号文件，免去经理陈永清及原告的副经理职务，同时任命非四建公司职工陈江云为经理，任命该公司经理助理陈崇军为副经理。2月8日，四建公司召开职工大会，选举陈永明为经理、法定代表人。陈永明认为，城关镇『政府』这一任免通知，侵犯了自己的合法权益和公司的经营自主权，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销行政机关该项具体行政行为。一审法院认为，四建公司系集体所有制企业，原告并不是四建公司的法定代表人，以个人名义起诉要求撤销被告所作的任免通知无法律依据，裁定驳回原告的起诉。原告不服提出上诉，二审法院认为，原告以个人名义提起行政诉讼，不具有原告主体资格，作出维持原裁定的终审裁定。
（1）对原告主体资格的争议
第一种意见认为，陈永明不具有原告的主体资格，不能以个人名义提起行政诉讼，理由是，按照现行法律、法规的规定，认为侵犯企业经营自主权提起的行政诉讼，只能由原任或现任法定代表人、职工大会；董事会或过半数的职工以企业的名义提起。第二种意见认为，原告陈永明具有主体资格。
（2）任免通知侵犯了原告的何种权利？
对于被告城关镇『政府』所作的任免通知，属侵犯企业经营自主权，部分行政法学专家作了肯定，但对〃任免通知〃侵犯了原告的何种权利，各界争议较大。法院内部对此亦存在两种不同的意见。一种意见认为，被告的具体行政行为侵犯了原告的人身权、财产权。另一种意见认为，被告的具体行政行为构成了对临海四建公司经营自主权的侵害。
随着我国政治体制改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，行政机关将从〃管理型〃向〃服务型〃转化，因政企分离而发生侵犯经营自主权的行政案件不断发生，人民法院审理这类案件时，必须注意社会效果，而良好的社会效果是以公共利益及全局利益为前提的，这种仅以个别企业或行政执法机关的局部利益来衡量社会效果的做法，显然是错误的。
二、国家行政机关
我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过民选的代议机构行使国家权力。我国人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，其他国家机关都由它产生，对它负责并受它监督。宪法第85条规定：〃中华人民共和国国务院，即中央人民『政府』，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。〃宪法第105条规定：〃地方各级人民『政府』是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。〃1。行政机关的概念和特征
我国国家行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的机关。行政机关与其他国家机关共同构成了国家机构的整体，都是行使国家权力，执行国家职能的机关。行政机关具有如下基本特征：
（1）行政机关是国家权力机关的执行机关。国家行政机关就其『性』质而言，具有从属『性』。
（2）行政机关在组织体系上实行领导…从属（命令…服从）制。
（3）行政机关的管理活动通常是主动的、经常的和不间断地进行的。
（4）行政机关在领导体制和活动方式上实行行政首长负责制，行政首长拥有最终决策权。而其他国家机关在行使职能时通常采用会议制的形式，如国家权力机关定期召开会议，讨论议案，一般议案都必须由人民代表大会全体代表的过半数通过。
2。国家行政机关的分类和结构
国家行政机关具有各种不同的类型，对此可以根据不同的划分标准进行分类。如根据行政机关的职能和作用的不同可将行政机关分为决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关、辅助机关；根据行政机关行使职权的方式和程序的不同，又可将行政机关分为首长负责制机关和委员会制机关等等。
作为整个行政机关体系，其内部必须层次清晰、分工合作、职责分明，这样，其内部的各种机构之间才能紧密联系，互为条件，互相配合，形成一个有机的统一整体，才能提高行政机关工作的整体效能。所谓行政机关的结构是指构成行政机关基本要素的组合方式，它包括行政机关的纵向层次结构和横向部门结构两种方式。
我国的国家行政机关体系从纵向结构来看总体是呈金字塔形：居于最高层的是国务院，第二层为省、自治区、直辖市的人民『政府』；第三层为设区的市、自治州的人民『政府』；第四层为不设区的市、县、自治县的人民『政府』；第五层为乡、镇、民族乡的人民『政府』。此外在省、自治区人民『政府』之下设立地区行署，在县、自治县人民『政府』之下设立区公所以及在市、市辖区人民『政府』之下设立街道办事处作为相应地方人民『政府』的派立机关。
3。中央行政机关
中央行政机关即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由行政首长、组成部门、直属机构及办事机构等组成。
（1）根据国务院组织法规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院作为国家最高行政机关，根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，拥有非常广泛的行政职权，是我国行政机关体系中最重要的行政主体。
（2）国务院范围内的管理权限。部门管理的行政业务比较专业化，工作内容相对单一，往往通过本组织系统便可完成。如对外经济贸易合作部、国内贸易部、电子工业部等。委员会所管辖的业务带有综合『性』，往往涉及较多部门，工作内容相对复杂，如国家计划委员会、国家经济体制改革委员会等。
（3）直属机构。国务院直属机构是国务院直接领导下管理各项专门业务的机构，主要负责管理一些专业『性』强，又不便由部、委管理的事项。如国家工商行政管理局、国家物价局、海关总署等。
国务院直属机构的地位较为特殊。一方面它不同于国务院各部、委，依照宪法和有关法律，各部、委的行政首长是国务院的组成人员，而直属机构的行政首长则不是，因而直属机构的地位低于各部、委。另一方面，它又不同于国务院的办事机构，国务院的办事机构是总理的附属机构，如侨务办公室等，其主要任务在于协助总理办理专门事项，原则上属于内部机构，不具有独立的对外行使职能的权力，因而不具有行政主体的资格，而直属机构则具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。
三、行政立法行为
行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。它包含以下几层含义：
第一，行政立法是行政机关的行为。这是从行为的主体来看，行政立法特指行政机关的行政行为。它是现代社会里行政机关不可缺少的重要的行为形式。
第二，行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。行政立法并非行政机关固有的权力，并非行政机关的任意行为，这就要求行政机关必须依据宪法、法律或有权机关的授权进行活动。作为行政行为的一种，越权无效同样适用于行政立法。此外，行政立法还必须依照法定立法程序进行。这是行政立法同其他行政行为的显著区别。行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序，这就使得它与行政处罚、行政许可等由行政机关单方面作出决定的具体行政行为不同。
第三，行政立法是行政机关制定行政法规，行政规章的抽象行政行为。从行为的结果看，行政立法的结果是产生具有普遍约束力的规范『性』文件。这些规范『性』文件并不是针对某个具体的人或具体的事，而是普遍适用。
1。行政立法的分类
依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类。依据行政立法权的来源不同，行政立法可以分为一般授权立法和特别授权立法、依据行政立法权行使的主体不同，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法。依据行政立法的内容不同，行政立法可以分为执行『性』立法。补充『性』立法和试验『性』立法。行政立法的这些不同分类分别具有不同的意义与作用。
（1）一般授权立法和特别授权立法
行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。
所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。
所谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范『性』法律文件的行为。按照传统的授权立法理论，授权立法只发生在立法机关和行政机关之间，是立法机关对行政机关的立法授权。而在我国的立法实践中，授权立法还发生在行政机关的上下级之间。
（2）中央行政立法和地方行政立法
行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。
国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。中央行政立法调整全国范围内的普遍『性』问题和须由中央作出统一规定的重大问题，如全国『性』治安管理问题、资源问题、环境保护问题、国家安全问题等。中央行政立法，包括中央『政府』行政立法和中央『政府』工作部门的行政立法。
地方行政立法是指一定层级以上的地方人民『政府』制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民『政府』，以及省、自治区的人民『政府』所在地的市和国务院批准的较大的市的人民『政府』。
2。行政立法的原则
行政立法原则是贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范所体现的一种基本准则。这种准则体现于行政立法过程之中，并统率和指导着整个行政立法过程。
根据我国的法律理论，结合我国的行政立法实践，我们认为下述原则应当作为行政立法的基本原则。
（1）依法立法原则
行政立法必须依法进行。〃依法〃中的法主要指宪法和法律，但也包括行政法规、地方『性』法规、自治条例、单行条例。依法立法包含四层含义：1依据宪法和组织法规定的权限立法。2依据法律、法规关于问题的规定立法。3依据法律、法规规定的程序立法。4行政紧急立法的行使必须符合宪法所设�
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