中国农村建设60年-第19部分

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党的十一届三中全会以后，农村饮水解困工作力度加大、工作进展加快，饮水解困工作进一步科学、规范，使农村严重的缺水问题得以缓解。从1980年到1983年底共解决了2655万人的饮水困难问题，平均每年解决663万人，比三中全会前年平均解决数增加了近五倍。20世纪80年代，主要通过以工代赈的方式和在小型农田水利补助经费中安排专项资金等措施支持农村解决饮水困难。1984年，水电部给国务院的报告指出，当前人畜饮水工作发展还不平衡，有的省解决人畜饮水问题的进度不快，有的地区由于水质污染，人畜缺水数还在增加。随后，国务院转发了水利电力部《关于加速解决农村人畜饮水问题的报告》和《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，使农村饮水解困工作逐步规范化。据统计，到1993年底，全国累计建成人畜饮水工程共250多万处，其中引水工程约14万处，水井40多万眼，公用集雨池约20万个，家庭水窖约160万个，其他形式10多万处。累计投入资金100多亿元，初步解决了缺水地区农村1。6亿人和9600万牲畜的饮水难问题。

1993年，我国政府将解决饮水困难作为扶贫攻坚的一项重要内容，列入《国家八七扶贫攻坚计划》。各级水利部门因地制宜地采取各种措施，拦蓄地表水，开采地下水，改良劣质水，兴建了大批饮水工程。“九五”计划期间，国家集中了以工代赈、财政扶贫、国债资金、财政配套、群众自筹等各种资金，在农村饮水困难地区共建成联村和联户集中供水工程36万处，家庭水窖近100万眼，新增日供水能力500万立方米，解决了5100万人的饮水困难问题。农村自来水普及率提高了近10个百分点，新增自来水受益人口约9600万人（供水到户）。到2000年底，全国农村累计解决饮水困难人口达2。25亿人，农村自来水普及率达到40％，自来水受益人口达到3。7亿人。

我国在2000年启动实施农村饮水解困工程。2000—2005年，国家共安排国债资金123亿元，加上各级地方政府的配套资金和群众自筹，共投入235亿元，解决了农村7100万人口的饮水困难。

虽然农村饮水困难问题基本解决，但一些农村地区饮水不安全的问题仍然比较突出，不少地方供水方式落后，局部地区饮用水严重不足。中央开始注重加快实施饮水安全工程规划，让农民群众早日喝上干净水。“十五”中后期，农村供水工作重点开始从解决饮水困难转向解决农村饮水安全。2003年，国务院常务会议原则通过了《2005—2006年农村饮水安全应急工程规划》，计划两年内在全国进行2120万人的农村饮水安全工程建设。2006年8月，国务院常务会议审议并原则通过《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，提出“十一五”期间国家将投资655亿元，解决1。6亿农村人口饮水安全问题，到2015年全部解决全国3。2亿农村人口饮水不安全问题。截至2007年年底，农村饮水安全人口已达5。8亿人，农村自来水普及率达39。5％。2008年，中央投资64亿元，加上地方配套72。4亿元，计划解决3205万人的饮水安全问题。

三、农村的沼气建设

我国农村，长期以来能源不能满足需要，影响广大农村居民的生活，并已经成为农业生产发展的障碍。随着实现农业现代化，能源供需矛盾将更为突出。我国农村生活燃料耗用量很大，大部分是直接燃烧属于生物能源的作物秸秆、柴草和牲畜粪便。长此以往，树草植被破坏，水土流失严重；大量秸秆被烧掉，不能还田，土壤有机质越来越贫瘠。一些地区为了获得秸秆，不得不限制收益多的经济作物和副业的发展。沼气是可再生的清洁能源，既可替代秸秆、薪柴等传统能源，也可替代煤炭等商品能源，而且能源效率明显高于秸秆、薪柴、煤炭等。

发展农村沼气不仅可以优化广大农村地区能源消费结构，巩固生态环境建设成果，改善农村卫生环境，而且有利于降低农民的燃料成本，促进循环经济的发展。据测算，建一个10立方米的沼气池，每年节柴2000公斤，相当于封育4亩林地。20世纪70年代后期，为了解决农村地区能源短缺、改善由于过度樵采而引发的严重水土流失，我国开始有计划地大规模实施农村沼气建设。1979年，国务院批转《关于当前农村沼气建设中的几个问题的报告》，中央和地方政府相继建立了农村能源行政管理部门和技术推广机构，国务院专门成立了农村能源领导小组。进入20世纪80年代，发展沼气作为一种先进的能源利用方式，开始被政府大力推广。发展沼气可以使生物体内的各种营养成分和能量，都得到比较充分的合理的利用。人和牲畜的粪便和作物秸秆、青草、树叶等一起投入沼气池发酵，既可制取甲烷气体作为燃料，沼气池中的水和沉渣又保存了植物所需营养物质的绝大部分，成为优质的有机肥料。这样，生物能源被多次利用，经济效果显着增加。1984年，国务院农村能源领导小组首次会议强调，农村能源建设要坚持开发和节约并重。1984年8月，国务院办公厅转发了农牧渔业部《关于进一步发展沼气的报告》，要求各省、自治区、直辖市人民政府和有关部门切实加强对沼气建设的领导，把沼气建设同农房建设、城镇建设和环保建设结合起来，制订出切合实际的发展规划，并帮助解决工作中的困难，进一步促进沼气建设的发展。

在五届全国人大六次会议上，省柴节煤炉灶、农村沼气、太阳能等农村能源开发与利用，被列入“六五”国家计划。在此期间，农村沼气建设和省柴节煤炉灶推广进入积极稳妥发展的阶段。农业部在全国组织开展了101个沼气建设县和729个省柴节煤炉灶推广重点示范县建设，并先后在全国300多个县开展了县级农村能源综合建设工作，使农村能源在国民经济和社会发展中发挥了越来越重要的作用。截至1992年6月，全国已有1。2亿农户（约占全国农户总数三分之二）用上了省柴节煤炉灶，有1000多万农户用上了各种气体燃料，其中近500万户用沼气。

作为农村能源建设的重要组成部分，沼气建设的成效已被广大农民群众认同和接受。进入新世纪，中央要求把发展农村沼气作为农业基础设施建设一项重要任务。2001年中央农村工作会议文件首次提出“六小工程”。农村沼气被列入其中。实施“六小工程”的广大农村地区，长期困扰当地群众的燃料问题解决了，居住环境净化了，农民的生活质量明显提高，农村的整体面貌大大改观。

2003年4月，农业部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅联合发出《关于2003年农村沼气国债项目有关事项的通知》。《通知》提出了农村沼气项目安排的原则，并确定了各个地区用于建沼气项目的补助标准。2003年开始，中央决定安排10亿元国债资金用于农村户用沼气项目建设，极大地促进了农村沼气项目的推广和普及。从2003年国家启动农村沼气国债建设项目，截至2005年已累计安排国债投资30亿元。“十五”期间，国家共投资35亿元用于农村沼气建设，到2005年底，农村户用沼气总数达到1700万户。

2006年中央1号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调，从2006年起，大幅度增加农村沼气建设投资规模，有条件的地方，要加快普及户用沼气，支持养殖场建设大中型沼气。以沼气池建设带动农村改圈、改厕、改厨。

通过实施涉及农村能源的法律、条例和相关配套法规、实施细则，逐年加大了对农村能源建设的支持力度，依靠科技，提升农村能源技术及产品的科技含量和市场竞争力。农村基本形成了以农村沼气等生物质能源开发为重点，以太阳能、风能、微水电等高效利用为补充的可再生能源开发利用体系。截至2007年底，全国户用沼气达到2650万户，大中型养殖场沼气工程发展到8576处，全国沼气产量达104亿立方米。

为进一步加快农村户用沼气、规模化养殖场、大中型沼气工程和农村沼气服务体系建设。2007年农业部发布《全国农村沼气工程建设规划（2006—2010年）》提出，到2010年，全国将有4000万农户用沼气，达到适宜农户的30％左右；全国规模化养殖场大中型沼气工程总数达到4700处左右，达到适宜畜禽养殖场总数的39％左右。据测算，4000万户农村户用沼气池每年可产生约154亿立方米的沼气，相当于替代2420万吨标准煤的能源消耗和1。4亿亩林地的年蓄积量。同时，沼气用户使用沼渣、沼液可减少20％以上的农药和化肥施用量。全国4000万沼气用户每年可实现增收节支200亿元。

农村沼气的发展不仅有效利用了能源，并在转变传统生活方式、改进村容村貌方面发挥着推动作用。

·第六节　农村扶贫开发

新中国成立后，特别是改革开放以来，中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中，在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发，极大地缓解了贫困现象。

新中国的农业和农村经济，是在生产力极其落后的半殖民地半封建社会的小农经济的基础上发展起来的。在旧中国，落后的封建土地制度严重束缚了生产力的发展，占农村人口不到10％的地主和富农，占有70％—80％的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90％以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20％—30％的土地。地主凭借他们所占有的土地收取高额地租，盘剥农民。广大贫苦农民为了养家糊口，不得不向地主租佃土地，忍受剥削和压迫。根据联合国亚洲及太平洋社会委员会统计，1949年中国人均国民收入27美元，不足整个亚洲平均44美元的三分之二，不足印度57美元的一半。新中国成立后，通过土地改革、社会主义改造和发展农业生产，极大地改变了农村的贫困状况。新中国成立后的前30年，农业生产条件发生显着改变，生产水平有了很大提高。全国灌溉面积不断扩大，大江大河的一般洪水灾害得到初步控制。农业机械、化肥和电力从无到有。1980年同1952年相比，全国粮食增长近一倍，棉花增长一倍多。这些成就的取得，为消除农村的贫困现象奠定了坚实的基础，并基本上保证了人民吃饭穿衣的需要。

1978年，农民人均收入只有133。5元，其中近四分之一的生产队社员的收入在40元以下。按照国家贫困标准，当时有2。5亿农村人口处于贫困线以下，占农村总人口的33％。中共十一届三中全会在分析贫困原因的基础上，通过了加快农业和农村发展的政策和措施。由此中国政府提出了扶贫的概念并大规模实施。

一、扶贫开发的历程

（一）体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）

人民公社制度造成的低下生产积极性对土地产出率的抑制，严重（“文！）制约了农村经济（“人！）的发展，导致这（“书！）一时期农村大面（“屋！）积贫困。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。中国自1978年开始的改革，首先是土地经营制度的变革，文人小说下载即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14％，棉花增长73。9％，油料增长176。4％，肉类增长87。8％；农民人均纯收入增长了2。6倍；没有解决温饱的贫困人口从2。5亿人减少到1。25亿人，占农村人口的比例下降到14。8％；贫困人口平均每年减少1786万人。

（二）大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）

20世纪80年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸现出来，低收入人口中，有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。1986年全国贫困县为664个，其中430个分布在18个集中连片贫困地区。这些地区绝大多数位于中西部的山区、革命老区、少数民族地区和边远山区，习惯称之为“老、少、边、穷”地区。在改革初期的扶贫效应耗尽以后，为尽快帮助这些连片贫困地区脱贫，保证国民经济长期协调发展，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483。7元；农村贫困人口由1。25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6。2％；贫困人口占农村总人口的比重从14。8％下降到8。7％。

（三）扶贫攻坚阶段（1994—2000年）

随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。

1994年3月，国务院制订并实施《国家八七扶贫攻坚计划》，这是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫纲领性文件，以此为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。为确保《国家八七扶贫攻坚计划》的目标能够实现，1996年、1998年、1999年三次召开全国扶贫开发工作会议，强调坚持开发式扶贫方针，并进一步完善了逐年增加财政投入，强化扶贫资金管理，扶贫到村到户，鼓励社会参与，做好科教扶贫和计划生育工作，动员中央政府各部门支持贫困地区开发等各项措施。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。

（四）新世纪新阶段的扶贫开发

扶贫开发是建设中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，基本解决农村贫困人口的温饱问题，只是完成这项历史任务的一个阶段性胜利。缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务。为加快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题，中国于2001年5月召开中央扶贫开发工作会议，对21世纪前十年中国的农村扶贫开发工作进行了全面部署。这次会议后，中国政府正式颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出了今后十年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。《中国农村扶贫开发纲要》是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后，又一个指导中国农村扶贫开发工作的纲领性文件。

中共中央、国务院决定：从2001年到2010年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段。我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。中国政府将按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为2001年至2010年扶贫开发的重点，并确定扶贫开发工作重点县，集中财力、物力和人力，实行统筹规划，分年实施，分类指导，综合治理。

搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，作为新阶段扶贫开发的首要任务。重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用。加强反贫困领域国际交流合作。

二、扶贫开发的成效

农村贫困人口数量和贫困发生率持续下降。改革开放30年来，我国扶贫开发工作取得巨大成就，贫困地区经济社会迅速发展，农村贫困人口从1978年的2。5亿人下降到2007年底的1479万人。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。随着贫困人口的减少，贫困地区的范围逐步缩小。1978年以前几乎遍布全国农村各地，到1985年缩小到699个县。随着新阶段扶贫开发的推进，贫困人口进一步向中西部尤其是西部地区集中。

生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间，在中国农村贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95。5％、89％、69％和67。7％。

经济发展速度明显加快。《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7。5％；工业增加值增长99。3％，年均增长12。2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12。9％；粮食产量增长12。3％，年均增长1。9％；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12。8％。从1986—2005年，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入也实现了持续增长，从1986年的208元增长到2005年的1723元。

各项社会事业发展较快，贫困地区农民素质明显提高。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降。办学条件得到改善，“两基”工作（即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）成绩显着，592个国家重点扶持贫困县中有318个实现了“两基”目标。职业教育和成人教育发展迅速，有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95％的行政村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。农民综合素质特别是科技文化素质不断提高，增强了接受和应用现代科技的能力。

解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。

第七章　乡村治理与基层民主建设

·引言

乡村治理，是“指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”。新中国成立60年来，在中国共产党的领导下，乡村治理呈现出与此前中国历史完全不同的面貌。从建国初期的镇村两级体制，经过人民公社阶段，到改革开放后形成“乡政村治”治理格局。乡村政府或其他乡村机构构成了乡村治理的主体。与此同时，中国共产党农村基层组织也得到新的发展