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中国十个五年计划研究报告-第5部分
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机构均已建立，至于专区、县以下，则均无计划机构。就已经建立的计划机构来说，组织亦很不健全：骨干少，干部业务水平低，且成分复杂。以大区而论，西南区计划处仅有干部8人，其中只有一个老干部。中南区计划处有干部54人，骨干亦很少。华东区计划处共有干部34人，政治业务水平都很低，科长以上的只4人，大多数为新参加工作的青年学生；成分也很复杂。至于省（市）以下的干部质量亦很差，特别是业务与文化水平很低。安徽省的计划干部，大都是文化程度较低，知识不足，曾把豆腐店报为化学工业，而留用人员则占20％，其中还有个别是特务嫌疑分子；山东省的计划干部，一般是政治质量较好，但业务文化水平较低，不会珠算或笔算，只能以数豆子来算数。这种情况，中南区亦相类似。
除此之外，各地计剡部门的工作范围及领导关系也存在着矛盾。各地计划部门按其工作性质与范围来说，是在六口之上，包括整个国民经济与文教部门，但其领导关系则在一口之下，这样就使各地做计划工作的干部感到六指搔痒，一无着处，在工作过程中发生了很大的困难。
国家计委的上述报告还反映说？华东、中南、西南等地区和华东各省、市财委及计划部门的负责干部都曾提出：目前的计划机构和所担负的任务极不相称，要适应国家计划经济建设发展的需要及完成党和国家所给予的任务，必须迅速加强和健全地方各级的计划委员会，增派得力干部到计划部门去，纯洁与整顿队伍，提高干部的业务能力。
我们认为这些意见都是好的，因此提请中央考虑解决。1954年2月1日，中共中央根据国家计委的上述报告，发出《中共中央关于建立和充实各级计划机构的指示》。文件提出：各大区行政委员会、各省（市）、省属市及县（旗）人民政府，应设立计划委员会，吸收党委、政府和财经、文教部门的负责同志九人至十五人组成，各大行政区、各省（市圾省属市人民政府的计划委员会，可根据工作需要，建立国民经济综合计划、农林水利计划、商业计划、交通运输计划、文化教育计划、基本建设计划、劳动工资及干部培养计划、物资分配计划、财政金融及成本计划、私营企业计划等处（或科）及办公室等机构进行工作，大城市和重要工业城市尚应设立城市建《国家计划委员会关于地方各级计划机构和干部情况的报告》，1953年12月31日。
设计划的机构。专署一级不设计划委员会，可设5至7人的计划统计科，在地委及专署领导下工作；县（旗）政府中应设计划统计科，作为县（旗计划委员会的办事机关。《指示》还规定！各级计划委员会成立后，同级的统计机构应受计划委员会的领导，统计机构亦应相应地适当加强。
上述计划机构的主要任务是：（1）编制本地区的国民经济综合年度计划和长期计划；（2）制定本地区内经济和文化教育事业发展的措施计划；（3）制定各种必要的措施计划，保证本地区内的中央直属企业完成计划；（4）检查本地区所属部门计划执行情况，研究问题并向上级报告；（5）指导本地区内计划工作的进行。但是，到1955年2月，据国家计委主任李富春说，县的计划委员会，中央指示应于1954年建立起来，但到现在两千多个县中还有一千多个县没有建立。到1955年9月，全国已经有1427个县成立了计划委员会；有1909个县成立了计划统计科；还有七百零几个县没有成立计划委员会；有220个县没有成立计划统计科。1956年2月18日，国务院会议批准《地方各级人民委员会计划委员会暂行组织通则》，规定了其统属、职责。
根据规定，各级计划委员会是同级人民委员会和政府酌组成部分，受同级人民委员会和政府的领导，但在业务方面则同时受上级计委和国家计委的领导。各级计委的基本任务为：根据国家颁发的各项政策、指示、控制数字，并结合当地情况，对本地区各个部门和各种经济成分进行统筹兼顾、全面安排，充分发掘和利用地方的一切资源，综合编制本地区的经济计划，并组织检查最后的执行情况。其主要工作内容为：（1）审查本级人民委员会所属各部门和下一级人民委员会编制的计划草案，向本级人民委员会提出审查意见；（2）综合编制本地区的长期和年度经济计划草案提交本级人民委员会；（3）检查国家批准的本地区的经济计划的下达和执行情况，提出完成计划的措施意见；（4）编制本地区的物资平衡和分配计划草案，提交本级人民委员会；（5）审查研究地方财政预算，并且提出意见；（6）研究本地区重大经济问题，及时提出必要的措施和建议；（7）经常收集和积累资料，及时向本级人民委员会和上级计委提供有关计划的各项资料和本地区经济情况分析报告；（8）协助在本地区的国务院主管部门直属的企业和事业的计划执行和完成，并提出建议；（9）省市自治区计委可以根据国家计委统一颁发的到1957年，中国大陆的28个省市自治区都成立了计划委员会（西藏为计划局），共有干部3243人；全国132个省辖市，已有126个成立了市计委；191个专署，已有个成立了计委；2311个县或相当于县的行政单位，已有1835个成立了计委。但是县级计划管理机构则不能适应计划经济的要求。
三、基层单位和企业的计划管理机构
在计划管理方面，恢复时期尚处于初步实施阶段，各经济部门于1950年以后开始试编部门计划，如铁道部、重工业部、贸易部、农业部等。全国性综合年度经济计划则是从1952年开始编制的。国民经济恢复时期的计划管理，基本是指令性计划与指导性计划并行，除国营大中型企业和国家基本建设开始实施指令性计划管理外，国家对于广大的个体经济，私营经济和合作社经济，主要是实行指导性计划。当时中央关于计划工作的方针是：区别不同的经济成分，区别各个不同地区，区别主要部门与次要部门，区别主要产品与次要产品，抓紧重点，分别缓急、进行计划。
具体规定为：（1）对国营工业，一律按计划表格做计划，实行严格的计划制度；（2）对合作社。一般以县级以上的联社为基层计划单位，做重要工农业产品的推销及收购计划；（3）对私营工业，以省、市工业（工商）厅、局为基层计划单位，选择重要行业，重要产品做生产的、设备利用的、原料供应的估计性计划；对私营商业，以省、市商业（工商）厅、局为基层计划单位，选择重要行业、重要商品做收购量、推销量、资本额的估计；（4）农林牧畜事业以专署或县为基层计划单位，选择重要产品做估计性的生产计划。对于农民重要生活资料与生产资料的消费量，以县为基层计划单位做估计。
四、1956年计划管理机构的变革
中国国民经济的计划管理，经过恢复时期三年的摸索和1953年以来两年多的全面实行，由于经济管理的基础较差，计划管理的水平太低，因此学习和仿照苏联计划管理模式推行的一五计划，在管理中就产生了不少问题，其中最突出的是计划滞后、计划与实际脱节和计划编制与管理混在一起，计委疲于应付这三个问题。
为了解决上述问题，使国家计委能够有效运行，完成好中长期计划和年度计划的编制和实施工作，1955年9月21日，国家计委党组在给中共中央《关于国家计划委员会编制方案的报告》中即提出分设两个委员会，即国家计划委员会和国家经济委员会，分别负责长期计划和年度计划。中共中央听取国家计委党组的建议，决定在国家计委之外，再成立一个机构，具体负责国民经济年度计划的编制和实施。
1956年5月12日，全国人大常委会第四十次会议通过调整国务院组织机构的决议，决定设立国家经济委员会。国家经委于7月1日起正式开始办公。经过反复考虑，经委暂设33个工作部门，准备等待将来条件具备时，再逐步分细。
据国家经委党组的报告，关于国家经委的编制，原计划为1350人现增加为1417人（同时期苏联经委为2300人）。除与计委分家时分得647人外，尚缺770人，其中局长副局长级干部缺52人；处长级干部缺112人；科长级干部缺144人；一般干部缺人。另外，属于国家经委代管的物价办公室，编制为100人，除了已调进28人外，尚缺72人。属于经委领导的国家物资供应总局，编制400人，除了与计委分家时分来人外，还缺191人，其中总局副局长缺2人，局长级干部缺6人，处长级干部缺19人，科长级干部缺35人，一般干部缺129人。国家经委成立后，即着手编制1957年的年度计划草案。据国家经委党组说，由于干部缺少并且质量不高，很难应付编制年度计划的工作。
·5。国家干部素质分析
中华人民共和国成立后，随着各顼事业的发展和各方面工作的开展，党、政、军、群各系统组织机构增多，干部队伍迅速扩大。据1954年底统计，全国除军队干部和万名中小学教职员以外，其他各条战线的干部共492万名（不包括未脱离生产的乡村干部），比1948年底的60万名干部扩大了8倍。全国的干部分布在不同的部门中，工作分工日益精细，他们中的大多数已经或正在向着专业化的方向发展。由于中国是一个经济落后的国家，中国共产党长期在农村奋斗，以及她的大多数成员出身农民，文化程度不高，因此，经济管理干部就非常缺乏，不得不从其他部门大量抽调或迅速培养经济管理干部。
1951年10月，中共中央决定抽调3000名处级和处级以上干部到国营工业部门工作。执行结果，到1953年秋，全国有66万多名干部转入工业战线，其中地级808名、县级6441名。1952年下半年，为加强中央办事机构，中央先后三次从地方抽调5000多名干部到中央各部门工作（80％以上的人分到了中央财经部门），其中司局级以上干部712名。中共中央《关于统一调配干部，团结、改造原有技术人员及大量培养、训练干部的决定》提出了三项要求：（1）必须为新建、改建和扩建的厂矿配备足够数量和一定质量的干部。根据德才兼备的标准，大胆地大量地从先进的技术工人和革命青年知识分子中提拔干部，并普遍采取设副职的办法，1吏其在老的骨干带领下，经过实际工作的锻炼，逐步胜任领导工作；（2）必须认真贯彻党对技术人员的政策，进一步做好团结、改造原有技术人员的工作；（3）必须大量培养、训练新的技术专家。
第一个五年计划开始实施后，根据统一调整、重点酡备、大胆提拔的原则，中国共产党又采取措施，制定计划，对全国地委以上党政机关和各厂矿企业，进行一次全面调查和统一调整，从党政机关再次抽调一批条件适合的干部转入厂矿企业，以加强对工业战线的领导。根据不完全统计，抽调到工业部门工作的干部共有16万多名，其中为项重点工程建设选调的领导干部就有3000名。与此同时，还提拔了一批新干部。
全国科级以上干部由1951年的123万名增加到28万多名，三年共提拔科级以上干部16万名。1955年下半年，社会主义改造高潮到来以后，为解决各方面领导骨干不足的问题，加强对干部的挑选提拔工作，1956年，全国共提拔相当于县长和县委部长以上的干部10万名以上，以满足各项事业发展的需要。这一时期，根据形势发展的要求，组织和调配千余名领导骨干到文教战线工作，加强大、中学校及科研机关的领导。对政法、外事等战线所需的干部，也大力进行调配。同时抽调财经、卫生干部和技术人员支援边疆。干部的素质决定了其管理经济的能力。中国共产党是一个成员大多数来自农民的政党，经过长期的革命战争，再加上旧中国经济文化的落后，尤其是现代经济管理知识的缺乏，使得中国共产党虽然建立7一个强大的、极有权威的政府，并推行了政府主导型的工业化和计划经济，但是，由于执政党和政府内具有现代经济管理知识的专业人才非常缺乏，不得不边学习文化和专业知识，边进行管理和决策工作，正像当时的国家计委主任李富春致毛泽东的信中所说的：行年五十，才开始边学边干。在这种条件下，国在这种情况下，选择政府主导型的经济发展模式，尤其是选择计划经济模式，其管理方面的困难是可想而知的。
·6。计划管理范围的不断扩大
一、基本建设计划管理体制的形成和强化
在计划经济体制形成过程中，在党和改府完成对私营金融业的社会主义改造，控制了金融业以后，最关注并最早实施计划管理的就是政府投资的基本建设了。一五计划实际上是一个以政府投资为主体的经济建设计划，一五时期的基本建设资金，90％来源于财政，其中79％来源于中央财政。还是中国有史以来的第一次，它需要有一套政府投资管理体制来保证，在当时，就是建立一套中央集权的计划管理体制。所幸国民经济恢复时期，党和政府在这方面作了准备，初步形成了一套政府投资管理体制，为实行计划经济奠定了基础。
（一）基本建设计划管理体制的形成
建国以后，在资金短缺与百废待兴的矛盾面前，在优先发展国营经济的基本方针下，如何从体制上保障用好政府的投资，遂成为新中国经济体制建设的重要内容。建国以前，各根据地的经济建设，是分散进行的，没有统一的管理。建国之初，政府的基本建设投资，也是归各部门、各地区分散管理的。
1950年3月统一财经以后，由于地方政府的大部分财权和大型国营企业的折旧、利润都收归中央政府，为了有效安排政府的基本建设投资，就需要建立一套分配和管理投资的体制和办法。1951年3月和1952年1月，中财委先后制定颁布了《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，从分配投资和建设项目的管理等方面，建立了初步的管理体制。
1。在投资分配方面，建立了如下体制：
（1）由中财委根据中央人民政府的国家年度财政预算和统筹考虑，自上而下地把中央政府的投资额分配给中央各部，并确定各部的基本建谩控制数字，然后由各部确定所属建设单位的基本建设控制数字；（2）各建设单位按照系统自下而上地编报年度基本建设工作计划；（3）由中财委开始自上而下地批准各部的基本建设工作计划，各部再批准所属建设单位的基本建设工作计划。
至于地方政府的投资（来源于地方政府组织的财政收入），则基本由地方政府自行安排和管理，较大项目则需上报中央有关部门备案。
这种两上一下的投资管理体制，即自上而下地分配政府投资，适应了在建国初期政府资金极为短缺和投资需求较大的矛盾下，必须集中有效使用资金的要求。同时，由于当时投资额不大、投资较为集中，中央政府也管得过来。但是也必须指出，这种自上而下靠行政方法分配投资的体制，特别是资金统由财政分配，无偿拨款，结果形成一种企业吃国家的大锅饭、施工企业吃建设项目的大锅饭的关系。在这种体制下，政府投资分配部门虽然负责投资决策，但是并不承担投资的风险，而建设项目（即未来的企业）虽然花钱也不承担决策失误的投资责任。这就使得部门、地方、企业都来争投资、上项目、增加生产能力，追求所谓的别人有的我们也要有，别人没有的我们也要有，很少关心机会成本和投资效益，于是形成投资饥渴症和钩鱼工程。由于下面争投资，因此向上反馈的信息就会失真，这不仅使中央主管部门获得真实信息的成本大大增加，也容易导致投资决策的失误。最后，等到银行和财政部门发现了投资上的问题或投产后效益太低甚至亏损时，已经是生米做成熟饭，悔之晚矣。
为了抑制投资饥渴和各部门、各地方争投资，1953年以后，中央逐步将绝大部分投资决策权和基本建设的拨款掌握在自己手中，主要采取行政手段，自上而下、按行政管理系统（部门归口）分配投资，部门、地区对所属建设单位只能按中央戴帽下达的拨款指标转手分配，无权自行调剂资金；而企业和建设单位只是实现国家投资的基层单位。由于中央负有投资决策和综合平衡的责任，权力和责任是统一的，除非特殊情况下（如受政治因素干扰），在投资决策上一般是可以抑制投资饥渴和不负责态度的。【贺氏藏书·刘大海精校】
2。在基本建设项目的管理方面，建立了分类管理体制。即按投资规模的大小，将建设项目划分为限额以上项目和限额以下项目。凡一个建设单位，不论其为新建、改建或恢复，它的全部投资额大于限额者，即为限额以上的建设单位；小于限额者，即为限额以下的建设单位。限额的规定，按照不同产业和部门制定不同的标准。以工业为例：钢铁工业、汽车制造工业、拖拉机制造工业、船舶制造工业、机车车辆制造工业的投资限额为1000万元；有色金属工业、化掌工业、水泥工业的投资限额为600万元；电站、输电线路和变电所、煤炭采掘工业、石油开采工业、石油加工工业、除交通机械以外的机器制造工业、汽车和船舶的修配工业、纺织（包括印染）工业的投资限额为500万元；橡胶工业、造纸工业、制糖工业、卷烟工业、医药工业的投资限额为400万元；陶瓷工业、除制糖以外的食品工业、其他各项轻工业的投资限额为300万元。同时，又将基本建设项目分为甲乙丙丁四类，投资额在1000万元以上的项目为甲类，其计划任务书（后称设计任务书）必须由政务院批准；投资额在1000万元以下的限额以上项目为乙类，计划任务书由中央主管部门提出审核意见后报经中财委或政务院批准；投资额在限额以下20万元以上的项目为丙类，其计划任务书由中央主管部门或大行政区指定的机关批准；投资额在20万元以下的项目为丁类，其计划任务书由省里批准，报中央有关部门备案。
1952年以前，由于中财委只在计划局下设立了一个基建处来主管全国基本建设、城市建设和地质工作，力量十分薄弱，因此，当时中财委只负责颁发年度基本建设控制数字，管理156项建设工程和对一些有关国民经济命脉重大项目进行决策，而按规定应由中央行使决策权的大批隈额以上项目，则由中央局和大区人民政府代行。1952年底大区政府改为行政委员会后，大批干部上调中央充实各主管部门，并成立了国家计划委员会，才陆续把项目决策权集中上来。到1954年6月大区撤销，中央成立国家建设委员会，才把全部限额以上项目决策权和设计批准权集中到中央。
这种按投资额大小进行分级管理的办法，在当时政府财力有限、投资额不大的情况下，将大部分投资集中于中央政府，避免了投资过于分散，保证了财力物力的集中使用。
例如一五计划规定，全国限额以上基本建设单位为1600个（其中工业694个，农林水利252个，运输邮电220个，文教卫生156个，城市公用事业118个，其他160个）；限额以下单位6000多个（其中工业约2300个）。再从工业来看，在694个限额以上建设单位中，属于中央各部的为612个；在2300个左右的限额以下建设单位中，属于中央各部的约900个。
3。在基本建设工作程序方面，按照常规来说，应该遵循可行性研究、勘察、设计、施工、验收五个循序渐进的阶段。但是在建国初期，由于不少干部缺乏经验和急于求成，一些工程并没有按照上述程序进行，造成浪费和返工。为了杜绝上述现象，使基本建设工作尽快走上正轨，从1950年底开始，中央政府着手加强制度建设。1950年月，政务院在《关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》中强调一切投资都必须有经过政府批准的审慎的设计施工计划。1951年3月，中财委颁发《基本建设工作程序暂行办法》，将基本建设工作的全部过程划分为：计划的拟定及核准，设计工作，施工与拨款，报告与检查，工程决算与验收五个阶段，首次提出了先勘察、后设计，先设计、后施工的基本建谩工作程序。1951年6月16日，《人民日报》还专门发表题为《没有工程设计就不可能施工》的社论。1952年1月9日，中财委经过补充修订，正式颁发《基本建设工作暂行办法》，使基本建设工作在程序方面有了制度约束。
4在基本建设资金监督管理方面，设立了专业银行（交通银行）来专管政府的投资。1950年以前，政府的基本建设投资拨款，是由财政部门拨给其他部门自行分配其所属基本建设单位使用，往往造成资金被挪用或损失浪费。根据苏联经验，1951年月，中国人民银行指定交通银行兼办国家财政对基本建设投资的拨款，从此确定了国家投资拨款由专业银行管理的体制。但是由于许�
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