中国十个五年计划研究报告-第7部分

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第一，计划经济的建立是以实行单一公有制为前提的，由于社会主义改造要求过急，改变过快，工作过粗，形式过于简单划一，其后遗症是众所周知的，这里就不再赘述。

这里值得一提的是，1956年社会主义改造基本完成以后，农业合作社对于政府来说，仍然是独立的企业，政府的管理仍然是一种外部的干预，除了要求其遵守合作社章程外，计划管理只能是指导性的。对于城市的公私合营企业，虽然大部分实行了国营企业的管理办法，但是小部分仍然自主经营、独立核算、原有供销渠道不变；至于手工业、商业的合作组织，其经营管理方面的自主权利则更多一些。只是到了1958年以后，农村实行了政社合一的人民会社制度，城市也实行了消灭私有制残余和向公有制高级形式过渡，才真正完全进入计划经济。

第二，市场机制的消失，使得企业失去外部的制约机制和信息，结果国营企业陷入一统就死，一死就放，一放就乱，一乱又统的循环中。

第三，市场机制消失，使得政府失去来自外部的正确信息和参照，长官意志和空想的经济计划有可能得到贯彻。

第02章　第一个五年计划的制定和实施

·1。建国初期编制国民经济计划的原则和程序

对国民经济实行有计划的管理，是新民主主义经济的题中应有之义，也是中国向社会主义过渡所必须面临的问题，要实现这一点，首先是要编制经济计划。因此，如何编制计划，就成为建国以后政府的重要工作。编制国民经济计划应该遵循什么原则？

1955年1月出版的《计划经济》创刊号将其总结为：编制国民经济必须严格地遵循以下几个基本原则。这些原则可概括为：国家性、党性、科学性、指令性和统一性。关于编制国民经济计划的程序，一开始，只是改府有关部门和机构编制指导性的计划。然后逐步使计划具有了指令性，当计划具有了指令性，即下级必须执行的时候，计划的编制程序，即如何编制计划就成为非常重要的问题了。

第一个综合的全国国民经济计划是1950年年度计划。在此之前，华北人民政府和东北人民政府都编制了地方1949年度的国民经济计划。

1950年和1951年的年度计划，是由中财委试编的，实际上只是一些控制数字，仅具有指导作用。中财委在《关于制定1950年国民经济计划的指示》中按照9个方面提出了编制计划的具体要求：（1）工业计划；（2）农业计划；（3）交通运输及邮电通信计划；（4）基本建设计划；（5）劳动计划；（6）成本计划；（7）零售商品周转计划；（8）文化建设计划；（9）保健及体育计划。

从1951年开始，中财委要求根据中财委颁发的控制数字和以政务院名义颁发的计划表格，从基层生产单位开始自下而上地编制计划草案。

1952年，中财委颁发《人民经济计划编制办法》，确定了两下两上的计划编制程序。所谓两下两上，就是先由地方或基层自下而上地提出编制计划的建议数字；然后再自上而下地颁发编制计划的控制数字；第三步又是自下而上的呈报根据控制数字编制的计划草案；最后是自上而下的批准和颁布计划。1954年，虽然国家计委在形式上取消了第一道程序，但是实际上，国家计委在编制和提出控制数字前，仍然要征询下面的意见。

1952年8月29日，东北计委颁发《东北区国民经济计划暂行规程（草案）》，是最具体、最详细的一个计划编制办法规定。

以年度计划的编制来看，国家计委的工作程序大致要分为：（1）准备阶段；（2）编制和颁发控制数字阶段；（3）各部和各地方系统编制计划草案阶段；（4）国家计委汇总并编制全国计划草案阶段；（5）国家计委将计划草案报请中共中央和全国人大会议批准并逐级下达阶段，在第四阶段，即国家计委汇总各部计划草案并编制全国计划草案阶段，其程序大体是这样的：当各部将年度计划草案编好报送国家计委时，国家计委的有关专业计划局审查有关部委的各种计划草案。例如：重工业计划局负责审查重工业部的计划草案，重工业部平时凡遇有关计划的一切问题，首先就要与国家计委的这个局联系解决。

从这一点来说，这是专业计划工作，通过这种专责制把各个部门的各种计划纳入国家计划之内。另一方面，重工业计划局的工作范围又是与重工业部的计划工作范围不同。前者大干后者，即不仅包括重工业部所属企业的钢铁生产计划，而且也包括一机部和其他各部的钢铁生产计划，不仅包括国营企业，而且包括地方国营企业、公私合营企业、合作社营企业和私营企业的钢铁生产计划，即全国的钢铁生产计划。它要作出重工业方面的全国的综合平衡，这也是这个局的工作重点。各专业计划局将各部的计划草案审查完毕后，就将其分送到有关综合性的计划局（如工业综合计划局、基本建设综合计划局、劳动工资综合计划局）及国民经济综合计划局；各有关综合计划局在各专业计划局的工作基础之上，再汇总研究之后，编制出各方面（如工业、基本建设等等）的计划送国民经济综合计划局，然后再白国民经济综合计划局加以最后的综合平衡，编制出全部国民经济计划草案，提交国家计划委员会讨论。

国家计划委员会各局都是平行的，日常工作由各副主任分工领导。各专业计划局之间、专业局与综合局之间、综合局与综合局之间，对于许多问题会有一些不同意见，这些不同意见或者经过相互讨论磋商解决，或者经过国家计划委员会会议研究解决。在编制计划过程中，国家计划委员会还组织许多会议来随时研究讨论各种计划草案。

对于各省、市、自治区的计划委员会工作程序，国家计委也要求基本按照国家计委的上述程序来工作。

关于编制计划的方法，根据苏联30年的经验，应该采用平衡法。但是就实际来说，除中央计划机构采取平衡法外，地方和基层计划机构多采取加减法：以往我们在编制计划时，多半是就业务部门提报的计划，来审查人家的计划，因而，也就只能提出这样的意见来：你的生产计划订的太低了，再给你加上点任务。或者是：你的投资要的太多了，再给你减少点投资。为什么再加点或再减点，根据不大。只是用加减法，没有用平衡法。至于基层或部门在编制计划时为什么不用平衡法，据当时一些地方计划人员说，地方和企业没法做平衡计划，因为最终的平衡权并不在他们手中。另外，平衡法要求的信息也比加减法多得多，需要了解左邻右舍的情况和上级的计划，这对于地方和企业的计划工作人员来说，很难做到。

·2。第一个五年计划的编制

一五计划是我国制定的第一个中长期计划，也是改革开放以前所制定并实施的最好的五年计划。一五计划是在多种经济成分并存条件下，即非计划经济体制下制定的，从其着手制定到正式通过，经历了3年半的时间，并且一五计划已经实行了两年半。由此也说明当时要制定一个比较符合实际的五年计划有多困难；同时也说明一五计划的成功并不能说明当时计划经济是成功的，当时计划管理的水平可以与计划经济体制相适应。

一五计划的编制过程第一个五年计划的制定，是中国共产党第一次编制的全国性的大规模建设计划，也是中国有史以来第一次编制全面的中长期社会发展规划。这对于刚刚取得全国政权、尚缺乏建设经验而又处于世界工业化浪潮中的中国共产党来说，其难度是可想而知的。

正因为如此，中共中央高度重视这个问题，历时四年，反复论证，数易其稿，终于在当时既没有经验又缺乏资料、人才的困难条件下，编制出一个比较符合当时国情和社会发展要求的五年计划。

国民经济有计划按比例地发展，是新民主主义经济体制的内在规律和要求，而制定社会经济发展的中长期计划，则是国家对社会经济发展实施宏观计划管理的重要环节。

早在1950年5月，中财委就曾经提出过《关于制定1951－1955年恢复和发展中华人民共和国人民经济国家计划的意见书》。

1951年2月，中共中央政治局扩大会议根据当时国民经济已经好转和其他方面工作的实际情况，决定自1953年起实施第一个五年计划，并要求政务院立即着手进行编制计划的各项准备工作。经周恩来总理提议，会议决定成立五年计划编制工作领导小组，编制工作领导小组成员为周恩来、陈云、薄一波、李富春、宋劭文，具体工作则由政务院财政经济委员会（简称中财委）计划局负责。于是中财委就根据中共中央提出的三年准备，十年计划经济建设的思想，开始试编第一个五年计划。由于当时对全国基本经济状况的了解还很不够，对经济恢复的速度还不是胸有成竹，另外朝鲜战争的局势尚不明朗，因此，这次编制实际带有做准备工作的性质，只是提出了第一个五年计划的初步设想。1951年11月，全国计划工作会议在北京召开。会议向各地布置了编制长期计划的任务。1952年3月7日，中财委将《芙于加强计划工作大纲》下发各大区，要求各大区于1952年6月底前分别提出本区五年计划、十年远景的方针任务、主要指标及轮廓计划，并提出对全国长远计划的建议。

1952年下半年，在国民经济恢复任务基本完成、很快就要进入全面建设时期的情况下，中共中央决定加l～－五计划的编制工作，并准备在同年8月将其拿到苏联，听取苏联方面的意见和争取他们的援助。于是中财委加紧了一五计划的编制工作。

到7月初，一五计划轮廓草案基本完成并打印出来。7月1日，陈云致信毛泽东，对这次一五计划的编制情况进行了说明：这次写的五年计划的主要点是在今后五年中要办些什么新的工厂。因此在这方面花的工夫较多。原有工厂的生产方面，也写进去了，但估计这一方面的生产数字一般是低的，可能超过。将来需要好好再讨论的。所以首先集中力量研究今后五年中新办工厂，是为了七八月间可以向苏联提出一个五年中供我装备的要求。这个轮廓草案提出的五年计划的基本任务是：为国家工业化打下基础，以巩固国防、提高人民的物质文化生活，并保证我国经济向社会主义前进。五年计划的方针是：

经济建设的重点是工业，工业建设又以重工业为主、轻工业为辅。五年建设的布局是：

要有利于国防和长期建设，并且与目前实际情况相结合，因此要充分利用东北及上海的工业基础，并继续培养与充分利用这些工业基础与技术条件，为建设新厂矿、新基地创造条件。五年计划的主要指标是：工业总产值年平均增长20。4％；农业总产值年平均增长7％：五年货币发行量增长一倍；五年基本建设投资505亿元；军事工业以解决平时100个步兵师、战时300个步兵师所需的装备和弹药为基础。这个草案提到中央后，中央政治局进行了讨论，认为可以将这个计划草案带到苏联征求意见，并作为向苏联提出援助的基本根据。

8月15日，周恩来、陈云、李富春率政府代表团赴苏，即携带了这个一五计划的轮廓草案。这个轮廓草案可以说是在周恩来直接领导和陈云亲自主持下形成的，它包括《关于编制五年计划轮廓的方针》、《中国经济状况和五年建设的任务（草案）》和《三年来中国国内主要情况及今后五年建设方针的报告提纲》三个文件。这个草案分析了国内的政治经济状况，提出了五年建设的基本任务、指导方针和主要经济指标。尽管时间仓促，经验和数据也不足，但是这个计划还是包括了大量内容，共有25本小册子，主要包括钢铁、有色金属、机器、汽车、船舶、电器、化学、建材、电力、煤矿、石油、纺织、轻工业、交通、邮电等发展计划。当月，周恩来、陈云率代衰团访苏，即带上了这个草案，既是去征求意见，又是作为向苏联政府提出援助的具体谈判基础。草案提出：一五计划期间经济建设的中心环节是重工业，工农业总产值1957年比1952年增长48。2％，其中工业总产值增长10。571％，农业总产值增长44。75％；财政收入平均每年增长16％左右；农业生产合作社的耕地面积1957年将占总面积的30％－40％。关于五年计划轮廓准确性的估计，草案认为，由于缺乏经验和中国是一个社会经济状况复杂的大国，就总体来说，准确性并不很大，还需要继续大力搜集资料、分析研究、作若干次的修改。

在苏期间，周恩来、陈云、李富春会见了斯大林。斯大林对上述的轮廓草案提出了一些原则性的意见。他认为，中国的《草案》中考虑的五年中工业年平均增长20％的速度是勉强的，建议降至15％或14％。斯大林还强调，计划不能打得太满，必须留有后备力量，以应付意外的困难。周恩来、陈云在苏联逗留了一个多月，在安排好代表团与苏联的谈判议程和方针后，于9月22日先期回国。而李富春则继续留在莫斯科与苏联有关部门广泛接触，征询意见和商谈苏联援助的具体项目。周恩来、陈云回国后，向政治局汇报了访苏的情况和斯大林对辁廓草案的建议。

为了编好一五计划，中共中央于1952年12月发出《中共中央关于编制一九五三年计划及长期计划纲要的指示》，就编制计划中若干应注意的问题作了如下重要指示：

考虑到朝鲜战争还在进行，因此，必须按照中央的边打、边稳、边建的方针从事建设，抗美援朝和国家建设必须兼顾，这是制定计划的出发点。（1）必须由此来考虑全国工业建设的投资、速度、重点、分布和比例；（2）工业化的速度首先决定于重工业的发展，因此必须以发展重工业为大规模建设的重点，以有限的资金和建设力量首先保证重点工业的基本建设，特别是确保那些对国家起决定作用的、能迅速增强国家工业基础的主要工程的完成。一切次要的可以推迟的建设必须推迟，一切对国家不起重要作用的工程投资必须削减，盲目铺摊子的现象必须克服；（3）合理利用现有工业基础和现有设备，充分发挥现有企业的潜力，这是制定生产计划的最主要的问题。为此，必须重新审定各种产品的技术经济定额，并以平均的先进的技术经济定额作为制定计划的标准。与保守主义和官僚主义作斗争，是编制正确的生产计划的必要前提；（4）必须以科学的态度从事计划工作，使我们的计划正确地反映客观经济发展的规律。因此，具体了解情况，作周密的调查统计，以便熟知国民经济的状况，是我们正确编制计划的基础。中共中央的上述重要指示，成为继续编制一五计划的指导方针和原则，使一五计划的编制工作避免了不少弯路。

1953年初，根据中共中央的上述指示，又鉴于原轮廓草案的资料根握仍有不足，尤其是对各个经济部门和各个年度之间相互配合方面，以及五年基本建设投资在各个部门的分配方面，都需要进行调整，中财委会同国家计委、中央各部和各大区，又在大量搜集资料的基础上，对原计划轮廓草案作进一步的修改充实，这次修改充实被称为第三次编制工作。

1953年4月，米高扬正式向李富春通报了苏共中央、苏联国家计委和经济专家对我国一五计划轮廓草案的意见。苏联根据自己的建设经验和对中国的了解，主要提出了以下建议：（1）从中国的利益和社会主义阵营的利益考虑，一五计划的基础是工业化，首先建设重工业，这个方针任务是正确的；（2）从政治上、舆论上、人民情绪上考虑，五年计划不仅要保证完成，而且一定要超额完成。因此，工业的年平均增长速度调低到14％…15％为宜；（3）要注意培养自己的专家；（4加强地质勘探等发展经济的基础工作；（5）大力发展手工业和小工业，以补充大工业之不足；（6）要十分注意农业的发展，不仅要大量生产质量好、价格低的农机具和肥料，还要保证工业品对农村的供应，发展城乡物资交流；（7）巩固人民币，扩大购买力，发展商品流通；（8）工业总产值的增长速度要大于职工人数的增长速度，以保证蒡动生产率的提高。劳动生产率的提高速度要大于工资的增长速度，以保证国家的积累。技术人员的增长速度要大干工人的增长速度，以保证技术水平的提高。6月份，中共中央要求国家计委参考苏联提出的意见，对五年计划纲要再作修改。由于苏联提出的建议基本符合当时中国的实际，因此国家计委又参考这些意见，对年初编制的计划草案再次作了较大的调整。例如把工业年平均增长速度由20％下调到14％…15％，并要求加快发展农业和交通运输业。于是，国家计委根据上述意见，又对一五计划进行了修改，这次修改被称为第四次编制，这次编制陈云因病在外地休养，未能参加。

由于种种原因，第四次编制的一五计划草案仍然不能令中共中央满意，而此时一五计划的实施已经开始了近一年。在这种情况下，1954年初，中共中央决定成立编制五年计划纲要的八人工作小组（陈云、高岗、李富春、邓小平、邓子恢、习仲勋、贾拓夫、陈伯达），由陈云担任组长，开始编制详细具体的一五计划草案。由于此时党已经明确提出了过渡时期总路线，苏联援助我国的建设项目已经确定，同时经过1953年的大规模经济建设，发现了不少问题，积累了一些经验教训，编制详细具体的一五计划草案的条件基本成熟。同时，毛泽东立下时间表：国家计委从2月15日起，一个月内拿出初稿，然后由陈云领导的小组迅速定稿。国家计委感到时间太紧，请求毛泽东延长一些时间，于是毛泽东又给了5天的宽限，要求3月20日必须拿出初稿。

在上述背景和原有计划草案的基础上，陈云组织了各有关方面开展了工作量很大的编制工作。2月19日，陈云召集中央财经、文教各部部饫会议，布置编制一五计划的工作。陈云在会上传达了毛泽东的指示和期限，要求加紧工作。尽管如此，国家计委编制并经陈云整理的初稿还是在4月15日才印好送到毛泽东手里。

同年6月30日，陈云在《关于第一个五年计划的几点说明》中，对编制一五计划时各项主要比例关系和增长速度的安排，进行了透彻的分析，并提出了解决问题的办法。8月份，在陈云和李富春的主持下，8人小组审议国家计委提出的《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划草案（初稿）》，接连举行了17次会议，对草案逐章逐节地进行了讨论和修改。9月份，8人小组将修改后的草案送毛泽东审阅。毛泽东认真审阅了这个初稿，逐行逐句圈点，作了许多批注，并请刘少奇、周恩来、邓小平、彭真阅。10月份，毛泽东、刘少奇、周恩来又在广州集中，用一个月的时间共同审核该草案，并由李富春等陪同以备咨询，留朱德、陈云、邓小平在京主持日常工作。11月份，由陈云主持召开中央政治局会议，用11天的时间，仔细讨论了一五计划的方针任务、发展速度、投资规模、工农业关系、建设重点和地区布局，又提出了许多修改意见和建议。随后，中共中央决定将这个计划草案发给中央各部委党组和各省，市、自治区党委讨论，并要求各省委应特别注意本省的农业发展计划。1955年3月，中国共产党全国代表会议专门讨论并原则通过了这个计划草案，并建议由国务院提请全国人民代表大会审议批准，颁布实施。会后，中共中央文根据会议讨论中提的意见，作了适当修改，然后于6月10日将其提交国务院。

1955年6月18日，国务院全体会议第十二次会议讨论并一致通过了中共中央提交的一五计划草案，决定将这个草案提请第一届全国人民代表大会第二次会议审议决定。7月30日，一届人大二次会议审议通过了国务院提交的中共中央制定的一五计划。此时，一五计划规定的起始时间已经过去了两年半。

从后来毛泽东的言论看，他对一五计划编制过程是不满意的。1958年他就批评说：政治设计院究竟在哪里？章伯钧说国务院都是拿成品，他不满意，他要有权参与设计。我们政治局委员可不可以有权参与设计呢？过去这个五年计划实际上是无权参与设计。我是主席，也没有参与设计每年的年度计划，总是请你签字，叫做强迫签字。我有个办法，不看。你强迫我嘛！老是在国务院讨论，总是拿不出来。千呼万唤不出来，为什么不出来呢？说没有搞好，等到梳妆打扮一跑出来的时候，我们说不行，时间迟了！二、一五计划的主要内容历时五年、数易其稿的一五计划包括绪言和11章，共计11万余字。各章的标题分别是：（1）第一个五年计划的任务；（2）第一个五年计划的投资分配和生产指标；（3）工业；（4）农业；（5）运输和邮电；（6）商业；（7）提高劳动生产率和降低成本的计划指标；（8）