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在MPA中成长--公务员篇-第10部分
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（4）党内监督
对公共行政组织和其人员进行严格的党内监督是我国的政治特『色』之一，西方国家的政党从内部对行政组织的监督一般都很有限。在我国，由于『共产』党的组织遍布行政组织的全系统的每个组成部分，行政组织的许多工作人员同时也是『共产』党员，这就为在公共行政组织实施党内监督提供了便利条件。党内监督可以从广义上分为组织监督和纪律检查两种类型。
3。组织外部监督
外部监督机制能防止国家行政组织滥用权力，保证行政活动的合宪『性』与合法『性』，也能有助于提高行政效能和绩效。伴随着现代行政权力的膨胀，从外部对其加以制约、监督更显得重要。对公共行政组织实施外部监督，主要来自四个方面：立法、司法、政党和社会舆论。
（1）立法监督
是指立法机关依照宪法以共行政组织及其人员实施的监督。
世界各国实行的政治制度各不相同，但在宪法规定立法。司法部门对行政实施监督这一点上，则几乎是相同的，差别只在于监督的方式与程序。由于其他国家机关、社会组织和公民对国家行政组织的外部监督机制从根本上说是由国家立法机关通过立法程序规定所以立法监督在行政监督过程中有主导『性』的作用，具有较高的权威『性』。
立法机构对行政监督的内容，一般包括法律监督、财政监督、人事监督、决策和管理监督等。由于各国的政体不同，立法机构的权限不一，它们对行政监督的内容也存在着差别。
（2）司法监督
指国家司法机关依据宪法和有关法律对国家行政组织所实施的监督。司法机关对行政组织的活动和行为实施的监督，需以司法程序进行，以宪法为依据。司法机关主要指法院，广义的司法机关还包括检察机关。
法院通过独立行使审判权的审判活动和审理、陪审、辩护等司法审查制度对国家行政机关及其工作人员实施监督。司法机关对行政的监督，主要包括两部分，即对行政主体的监督和对纯行政的监督。
（3）政党监督
政党对国家行政组织和监督要是通过政治活动和政策制定来实现的。各国由于在政治制度、选举制度、政权组织形式、文官制度等方面各有千秋，因此各国政党或多党轮流执政的西方国家为研究对象，至于我国的政党监督已在〃内部监督〃中有过论述，这时涉及较少。
（4）社会监督
社会监督是公民、社会团体和组织、企事业单位等对国家行政机关及其人员实施的监督。社会监督体现的是〃主权在民〃的原则，世界各国宪法规定，民众拥有监督国家行政机关及工作人员的权力。
4。案例：西汉依法治官的经验
封建官吏是皇权借以统治全国人民的工具，也是实现封建国家平稳安定及〃政平讼理〃的中坚力量。官吏的秉公守法与否直接关系到封建国家的治『乱』兴衰。为了维护封建统治秩序，历史上封建王朝都很注重加强对官吏的法律控制。西汉王朝作为第一个在历史上站稳脚跟的封建王朝，尤为重视依法加强对各级官吏的控制和管理。
西汉王朝人事管理法规较为细密，且种类繁多。汉律的核心……《九章律》共有47条律目，而其中关于官吏立法的律目就达半数以上。西汉王朝还制定了历史上最早的专门治理官吏的法律一《吏律》。西汉王朝较为完整的人事管理法规体系包括了加强对官吏政治控制的政治立法、严惩官吏经济犯罪行为的经济立法、严惩官吏读职及失职行为的权责立法以及有关官吏管理制度的立法等不同种类。
为加强对官吏政治控制的政治立法涉及到的官吏犯罪律目主要有：谋反，大逆不道，不敬，不大敬，非议诏书，矫制，欺谩，诬罔，非所宜言，左道，诽谤政治等。这些律目规定实际上把各级官吏的政治行为和言论都置于法律的控制范围之内了。官吏一旦触动上述任何一项律条，轻则被弃市、腰折，重则遭受灭族、夷三族的命运。
为严惩各级官吏经济犯罪行为的经济立法主要涉及主守盗、贪污营私、坐赃、所受监临饮食、受故宫送、买故贱、取息过律、假借不廉等。在西汉，赃罪是官吏的主要的经济犯罪行为。所谓赃罪，即是指官吏非法占有公私财物的主守盗、受贼枉法、贪污营私等罪行，其在西汉官吏坐罪例占据了相当多数。因而，西汉王朝非常重视惩治官吏的赃罪的六法，对官吏赃罪恶的法律惩处极为严厉，毫不宽容。
为严惩官吏的读职、失职犯罪行为的权责立法主要体现在两条罪律中，即〃沉命〃罪和〃见知故纵〃罪。〃沉命〃法主要是汉武帝为督促各级官吏克尽职守，防范和镇压农民起义而创立的法。沉命法对官吏的沉命罪处置极为严厉，法曰：〃群盗起不发觉，发觉而弗满足者，二千石以下至小吏者皆死。〃在汉朝，官吏只要了解〃'盗贼〃犯罪情况，必须及时向有关上级举告，举告者不追究责任。如了解情况而不举告，要同罪犯判处同样刑罚；抓住罪犯而不重办，即是〃故纵〃，〃故纵〃者被处弃市死刑。
显然，西汉之初〃文景之治〃盛世成就的取得以及西汉长达两百年统治地位的维持，都是与西汉统治者这种注重依法治理各级官吏分不开的。西汉依法治官无疑可为我们提供一些可资借鉴的经验：
其一，西汉治官的立法比较严密、周到且对违法官吏的惩处较为业厉。
其二，监察权力相对独立的监察制度为有效监察违法官吏提供了制度保证。
此外，官吏考课与奖惩相结合的制度，对于奖勤罚懒、扬善弃恶、激励官员勤政廉洁也有一定的作用。
七、公共行政改革
1。国外行政改革的趋势
第二次世界大战以后，爆发了以原子能技术、电子计算机、航天工程、生物工程、遗传工程和海洋工程等为标志的新技术革命，开拓了生产的深度和广度，引起生产和社会结构的巨大变化。随着生产社会化的发展，脑力劳动者比例不断增加，第三产业迅速发展，特别是现代通讯技术的发明和应用，使『政府』行政管理面临新的挑战。以提高行政效率为中心的行政改革，成为当代各国普遍关注的问题。
许多西方国家的『政府』极力推行公有企业与公用事业的产权转移，实行非国有化、私有化。由于『政府』在这个方面的职能外移，不仅缓解了管理上的困难与危机，而且减少了『政府』雇员人数以及巨额企业亏损补贴。
『政府』系统自身的体制改革，包括行政权力关系，组织结构体系的重大调整。其中行政权力的分割『性』转移与下放，成为一些国家行政改革的热点。为了建立更加灵活的公共行政体系，少数欧共体中崭开始重评价内部各有机构之间的决策权的分配。
公共人事管理的改革是提高行政成交的决定『性』因素。主要涉及人员录取和人员素质问题。人事改革主要目标是提高管理能力，减少原有复杂的行政程序所造成的效率障碍，改变过去不以目标而依程序进行管理的做法。人员录取必须要有相应的配套制度。
为了扩大与加速民众化进程，一些国家的『政府』以不同形式实行公民参与决策，更为普遍的是制定法律允许公民查阅『政府』档案，取得『政府』咨询。20世纪90年代以后，不仅瑞典、美国、法国扩大政务公开范围，而且意大利、丹麦、比利时也在增加政务透明度，便于公民了解『政府』重要举措，从而易于监督『政府』行为。由于各国『政府』、民众与企业之间交往日益频繁、相互依赖、协作密切，因而国际『性』与区域『性』组织作用日益重要，『政府』公务的国际化、区域化趋势明显。如欧洲共同市场已有3亿多的消费者来自世界各地。这就要求通过改革增强『政府』处理国际『性』、区域『性』公务的能力。
此外，行政改革作为一种革新，需要引入现代化的技术手段。技术的种类可以从复杂的计算到简单的目标管理。组织指导或办公室。
2。行政改革的类型
行政改革，可以从不同的角度划分为不同的类型或模式，主要有突变式改革与渐进式改革，外延改革与内涵型改革等。
突式改革是指在较短的时期内对国家行政管理体制进行大幅度的调整的改变。这种转变常常是以革命、战争或其他激烈冲突为手段而完成的。它不仅涉及到『政府』的和计划，而且将导致『政府』机构的改变、扩大或撤销。
渐进式改革是指根据政治经济的发展和社会进步的需要，在一个较长的时间内，有计划、分阶段地对行政管理体系的各个环节进行改革的一种模式。这种模式较为稳妥，容易被人接受。
外延型改革是指以改革『政府』行政机构的外部规模为主要内容的改革，如行政机构的撤消、合并，行政单位的增减，人员的精减等等。这些改革主要解决机构臃肿、人浮于事、行政经费开支过大、资源浪费等较为单一的问题。改革的目的在于控制行政组织规模，实则并未触动行政权力结构和管理体制。
内涵型改革是指以调整行政管理职能，调整行政权力结构以及由此而起的行政管理体制变化为主要内容的行政改革。应该注意的是，现实生活中的第一次改革，都有可能同时具有几种类型的特征。
例如我国1993…1995年间的行政机构改革以及1998年的机构改革，既是外延型的行政改革，也是内涵型的行政改革。
3。我国『政府』机构的主要问题
（1）机构设置不稳定
这种不稳定『性』是有迹可寻的，基本上是在三个层面进行周期『性』循环：从『政府』职能上看，是在中央『政府』与地方『政府』、『政府』与企业经济管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环；任何『政府』机构的设置都以职能为核心，职能的变化直接导致另外两个层面的变化……在『政府』机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环；在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。
（2）规范化、法制化程度不高
从行政的角度看，中国『政府』机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意『性』很大，人治『色』彩浓厚。中国『政府』机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多『政府』机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。
（3）『政府』职能长期不明确
『政府』职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国『政府』之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。
『政府』的职能主要可分为两类：对外职能，即维护国家的独立主权……主要通过军队执行；对内职能：维护公民的基本权利……即『政府』的立法、执法职能，主要通过议会（人大）、两院及公安部门执行；为社会提供公『共产』品……主要通过『政府』的行政机构执行。
（4）党政关系不规范影响『政府』机构
由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系。这种关系必然极大的规定和影响着中国『政府』机构的设置。
党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从『政府』行政的角度看，体现为〃二元行政〃或〃党政以轨行政〃的独特结构，即党组织不仅具有与『政府』机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能。
（5）『政府』机构的单位化
单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国『政府』机构的各个方面。
在中国的单位体制影响之下，『政府』机构职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的『政府』机构，而且是结构庞大的〃行政单位〃，单位化给『政府』机构带来的两上方面的消极后果：
后果之一是单位职能合一导致『政府』机构发育不良，行政能力不足。
后果之二是造成『政府』机构行使超行政权力，『政府』机构严重膨胀。
从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是『政府』的职能转换问题，而是让『政府』及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。
4。案例：唐太宗精简机构
中国历史上比较有作为的帝王，一般都重视吏治和行政效率。
唐太宗认为，治理国家的根本，在于选择官吏，而选择官吏，要注重质量。他强调〃官在得人，不在员多〃，并比喻说：〃千羊之皮，不如一狐之腋。〃他力主裁减官员，精简机构。首先，力求中央与地方关系法律化。他命长孙无忌、房玄龄等修改《武德律》，制定《贞观律》。在《贞观律》中明确规定了官员的定额。对署置过限，不应该置而置者，处以刑罚，以法律来保障各级『政府』机构的精简，提高行政效率。其次，确立〃量才授职〃原则，他命左仆『射』（宰相）房玄龄主持精简中央机构，对武德旧臣与秦王府旧属进行全方位的考评选拔，将一些功勋卓著的武德旧臣或思想上较守旧、缺乏进取精神的王公贵族、大臣进行撤换。将中央机构中的文武官员由2000多人精简为643人，建立起由房玄龄、李靖、温彦博、王桂、魏征、戴胄等人组成的中央『政府』班子。在这个班子中，既有秦王府旧属，又有东宫太子旧属及齐王府旧属，也有武德旧臣李靖等人，汇集了当时最杰出的人才，个个精明强干。如房玄龄〃孜孜奉国，知无不为〃；李靖〃才兼文武，出将入相〃；温彦博〃敷奏详明，出纳惟允〃；王桂〃激浊扬清，嫉恶如仇〃；戴胄〃处繁治剧，众多毕举〃；魏征〃耻君不及尧舜，以谏诤为己任〃。他们各有所长、各守其职，智谋决断互补，形成了处理军国大政的坚强核心。其三，裁并地方行政机构。李世民等人针对当时州县设置剧增、官多民少，〃大加并省〃（裁减）州县行政机构。其四，建立选优汰劣的激励机制。对精简后继续任职的官员，唐太宗还通过各种形式，择优汰劣，保证精英人才进入统治集团。他制定了专门的考课制度，每年都对各类官员进行考核。并亲自过问地方官的选用，还把全国各州刺史的姓名写在屏风上，随时记下他们的功过，以备赏罚。同时，随时派得力大臣到全国各地巡查，升迁廉洁有功的官员，惩处贪赃无为的恶吏。
唐太宗李世民采取一系列精简机构、裁减冗吏的措施，整饬了吏治，大大提高了中央与地方各级机构的效能，具有划时代的影响。它不仅为唐初〃贞观之治〃的繁荣盛世奠定了基础，而且为后世留下了许多宝贵的经验，如通过新陈代谢、吐故纳新来保障领导班子的活力与生机；通过精简机构、裁汰冗员来保障行政效率，从而实现天下大治，国力强盛。唐太宗在体制上进行的卓有成效的机构改革，是建立正确领导体制的成功案例。
在MPA中成长……公务员篇 第五课机关管理
一、总论
在我国，机关管理普遍存在于国家机关、『政府』团体、副业单位、社会中介等部门中。并为这些部门的职能活动提供基本技术。此间，在这些广大领域发挥着巨大的作用。所以，也是公共行政管理的必不可少的组成部分，为了使这种支持作用更为有效，就需要工作人员掌握更多的管理技巧。
由于篇幅有限，本日涉及的内容只是机关为实现自身职能而进行的办公和后勤事物，并非所有活动。此外，由于机关管理的工作有很强的综合『性』、实践『性』，所以要求我们在学习的过程中〃多看〃、〃多想〃、〃多练〃。
二、文件工作管理
文件是人类社会活动中为处理事务的需要，而直接形成并使用的具有规范体式和法定效用的信息记录。
1。组织文件工作
由于组织形式是一项基本的制度，对工作效率、工作技师有决定『性』影响，因此，必须予以重视，正确地为机关选择、确定与实际需要相适合的文件工作组织形式。
文件工作的特点就是根据文件信息处理与管理功能（如输入、输出、加工、存储、控制等）进行基本分工和建立文件工作实体。机关内各职能部门只负责创制、办理文件，不再承担其他文件处理与管理职责，这些职责由机关专设文件机构专门集中承担。
这种组织形式使文件工作整体『性』强，便于集中统一控制，但灵活『性』较差，主要适用于：规模不大、职能简单、业务量和文件量不多、驻地地集中的中小型机关和基层单位，以及一部分职能单位的文件工作实体，使其具备相对完整的文件处理与管理功能。
这种组织形式的长处是灵活『性』强，文件周转过程相对短捷，但机关总体控制能力较弱，机关综合办公部门主要以统一规范指导监督各职能部门的文件工作，自身只负责为机关首长提供文件服务，以及处理和管理一些综合『性』文件，以审核及控制收发环节等形式控制一部分重要文件的运转过程。分散型主要适用于：规模大、分工明确的大型机关，以及各职能部门办公驻地非常分散的大中型机关。
复合型的特点就是在一个机关中同时采用集中型与分散型两种组织形式。或者使一部分职能部门成为相对独立的文件工作实体，另一部分职能部门则主要负责创办理文件；或者使职能部门均获得文件工作的有限独立『性』，除收发环节及部分重要文件的审核经机关综合办公部门负责外，可完整处理和管理权限范围的文件。关涉机关全局的文件则由综合办公部门直接处理。
复合型兼有集中型与分散型两种组织形式之所长，绝大多数大中型机关，特别是办公地点不够集中，以及文件量在各职能部门分布严重失衡的大中型机关均采用这种组织形式。
2。如何控制文件运转方向
有效控制文件运转的方向，使文件准确无误地沿正确方向运行，保证其能在真正使之产生实效的机构和工作人员手中得到办理，是提高时间利用价值，避免无效运转的关键。控制文件运转方向的措施主要有：
（1）合理划分机关内设机构的职能，并使其高度明确，高度稳定。这是使文件能〃一步到位〃，减少无效运转，避免推诿的关键。
（2）完善岗位责任制，使各种岗位的责任范围精确化，使任务量大致均衡。这一措施既有利于提高对文件运转方向判定的准确『性』，又能减少文件运转方向中途的频繁变更。
（3）提高判定文件运转的各种例行〃决策『性』〃活动的程序化水平。应各种文件，在何种情况和条件下，应投向哪些部门或人员，并应采取怎样的步骤，制定出程序规范。
（4）文件工作机构应建立主动鉴别来文质量的机制，避免来文中的错误造成文件在本机关运转方向上的失误。
（5）文件工作机构应建立灵敏有效的反馈机制，以及时修正运转方向上的错误。
（6）文件工作机构应根据实际情况变化，及时调整文件运转方向，把文件投向最有条件迅速有效办理文件的部门或人员。
（7）正确选择文件运转路线的结构形式。对于需传阅的文件一般应采用树型结构形式，艰险由文件工作机构集中统一把握文件运行方向，一个阅文者阅毕退还给文件机构后，再由其送另一个阅文者，不允许阅文者自动横传。对一般的文件则宜于采用树型……轮型复合形式，即文件在部门间运行时采取树型路线，由文件工作机构直接控制文件流向，而文件在部门内部（整个机关文件工作采用集中式组织方式时）运行则采用轮型路线，靠程序、惯例、运转指令（批办、签发、分办、注办意见等）〃自动〃从一个岗位流向下一个岗位。文件机构只通过反馈途径收集情况，必要时再做干预。
（8）使文件运转指令明确化。批办意见等运转指令含糊不清，常使文件运转方向失控，扯皮、踢皮球、〃公文旅行〃现象常与此有关。
3。如何控制文件传递
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