在MPA中成长--公务员篇-第17部分

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　　　　（3）行政法是关于行政行为程序的所有法律规范的总称。行政程序法分形式意义的行政程序法和实质意义的行政程序法。形式意义的程序法是指完整而统一的行政程序法典，如美国、德国和日本等国的行政程序法典。实质意义的程序法是指所有有关行政程序的法律规范的总和，它不仅包括形式意义上的行政程序法典，而且还包括各种行政法律、法规和规章中涉及行政的法律规范。

　　　　2。行政程序法的作用

　　　　行政程序法作为一种行政程序法制化的结果。具有以下三个方面的作用：

　　　　（1）规范行政主体的行政行为

　　　　依法行政的原则要求行政主体实施行政行为的活动必须依照法律规定进行，不仅要符合行政实体法的规定，而且还要符合行政程序法的规定。行政程序法正是通过以法定形式设置各种程序规则来规范行政行为的实施，控制行政权力的运行，防止行政主体滥用权力，保障行政行为的公正、准确。

　　　　（2）提高行政主体的行政效率

　　　　由于行政事务涉及社会公益，很多情况下还具有紧急『性』，因此行政行为不仅要求公正、准确，而且在很大程度上还要求效率。因此，如何恰当地选择行为方式，合理地安排行为步骤，以保证行政行为的快捷、迅速、及时，亦是行政程序法要解决的重要问题。制定科学合理的行政程序法对保障行政行为顺利进行，提高行政效率具有重要作用。

　　　　（3）保护行政相对人的合法权益

　　　　在行政实体法律关系中，行政主体和相对人权利义务设置的不对等『性』，易使相对人权益受到行政主体违法行为的侵犯。为避免或减少行政侵权行为，行政程序法通讨设置各种事先或事后的程序控制和规范行政行为，保护相对人的合法权益。

　　　　3。行政程序法的基本原则

　　　　行政程序法的基本原则，是指导行政程序立法及行政执法，并贯穿于所有行政程序具体规范之中的基本准则。

　　　　（1）程序法定原则

　　　　行政程序法定原则是指行政主体实施行政行为的主要步骤和方法必须以法律，法规规定，行政主体实施涉及相对人重要权益的行为均必须遵循法定程序。程序法定原则是行政合法『性』原则在行政程序领域内的具体体现，它是行政法的最基本原则。

　　　　（2）程序公正原则

　　　　程序正原则是指行政主体在实施行政行为时应程序上平等地对待各方当事人，避免和排除各种可能导致不平等或不公正的因素。法律的公正只有通过公正的程序才能得到真正的实现。

　　　　（3）程序公开原则

　　　　程序公开原则是指行政主体在作出行政行为的过程中，应在程序上确保行政相对人有了解并参与与之相关的行政行为的权利。公开化是现代民主对行政的重要要求，程序公开原则正是『政府』活动公开化在行政程序上的具体体现，也是公民参政权的延伸。它对于保证行政权的合法公正行使，保护相对人的合法权益，及提高『政府』工作的透明度和公民对『政府』的信任度都有积极意义。

　　　　（4）效率原则

　　　　效率原则是指行政程序的制定与执行应以有利于提高行政效率为目标。行政活动的主要目的是为了实现公共利益，而行政管理的效率高低必然会影响到公共利益，因此，确立了行政程序的效率原则同样是十分必要的。

　　　　4。案例：违法者负咎逃罚执法者处境尴尬

　　　　1999年8月26日，湖北省随州市渔政方紧急通电给207国道公路各市、县渔政方：一辆鄂axxxx号楚凡片平头货车载有国家明令保护的两栖野生动物青蛙，已出其境南下抵武汉。8月26日深夜12。00点钟，湖北省某水渔政站在其境内207国道丽阳段将该车截获。现场发现：该车内乘座2人。系货主骆某和车主胡某，均为武汉市人。车上载货全是用〃蛇皮袋〃装的鲜活青蛙。随后渔政方将人与车一同带回渔政站，经清点查数：青蛙60袋；总重1400公斤，约2万余只。一次『性』非法收购运输数量之大，极为少见。对此，渔政方当即将车与货（青蛙）登记暂扣，并出具了《扣押物品清单》。此时的骆某见势不妙，便托词先行运武汉，滞留下车主胡某在案发地接受处理。

　　　　8月27日凌晨1。30点钟，渔政人员对胡某进行突击调查后认为：〃人赃俱获，证据确凿〃。于是，以非法收购。运输青蛙为由，对骆某，胡某两人作出5。7万元的罚款决定；同时，就罚款理由、事实、依据，口头告知了胡某，并口头交待履行（交纳）罚款解除被扣货车。当日胡某持《违反渔业法规行政处罚决定书》返回武汉，渔政方将青蛙放归自然。

　　　　此案处理虽然迅速，但事后却使渔政方处境尴尬。骆某、胡某在回武汉长达50余天时间里，查无音讯，拒不前来交纳罚款。渔政方无奈只好被动等待。10月25日，没料，车主胡某却向当地『政府』复议机关提起行政复议，并要求赔偿货车被扣期间的台班费损失。复议机关调阅案卷发现，全套载案件材料仅为三件对车主胡某的调查笔录；一份《扣押物品清单》并载明：〃为查清问题现暂扣押以下物品：1交通工具，车号鄂axxxx楚凡牌5吨平头柴油车；2青蛙60袋（无重量记载）。3《违反渔业法规行政处罚决定书》一份。因此，复议结果：案件主要事实不清，同时，因涉违反法定程序，罚款决定无效。复议机关责令渔政方重新调查作出处理。但事后因证据灭失，违法行为人骆某早已负咎处遁等原因，导致此案搁浅。

　　　　第一，证据事实表现形式瑕疵。证据事实是案件事实存在的证明，证据材料是证据事实载案的表现形式，此案本是人赃俱获，人们却没有通讨证据材料这一证据表现形式，将全部违法事实完全清楚记录载案，导致案件形式上表现出证据事实不清。

　　　　第二，收集和处理证据瑕疵。证据是定案的根据。案件证据收集和处理不当或不慎，往往导致证据灭失事后难于取得。此杂证据收集和处理上存在严重流急。

　　　　第三，实施法定程序行为瑕疵。此案作出5。7万元的罚款，根据《行政处罚法》相关配套法规规定属听证案件，据上述可知，该案渔政方就此程序行为，采用的是口头告知形式。因此，产生争议，又无其他佐证，在仅有争议双方知情的情形下，各持己见，最终渔政方因无法举出履行告知义务的证据而承担责任。

　　　　

在MPA中成长……公务员篇　第八课公共政策

　　　　一、总论

　　　　二十世纪六七十年代以来，公共政策在西方尤其在美国取得了丰硕的成果，为世界各国经济繁荣、提高行政效率提供了良好的决策工具。

　　　　我国在改革开放以后，引进西方部分公共政策研究理论和方法，总结建国以来在重大政策上的反复与得失，逐步建立起一整套公共政策研究机构系统，并在『政府』决策中发挥着越来越重要的智囊作用。

　　　　本日着重介绍了我国公共政策的历史演进及近年来公共政策研究的一些最新成果，希望能对行政领导人员及政策研究人员有所研益。

　　　　二、产业政策

　　　　1。产业政策的定义

　　　　在中外理论界，关于产业政策这一概念的定义，至今没有形成相对统一的认识。参照在《经济转轨时期的产业政策》一书中的论述，我们将产业政策的定义归纳为以下三种类型：

　　　　（1）〃产业政策就是以产业结构政策为核心，由其他诸政策与之相适应，共同构成的经济发展目标与手段体系〃；〃产业政策是对一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策措施〃；〃产业政策是指国家『政府』系统设计的，有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和〃。

　　　　（2）〃产业政策就是指示产业发展方向、规划产业发展目标，调节各个产业之间的相互关系及其结构变化的措施、手段的总和，是整个经济政策体系中一个非常重要的组成部分〃；〃产业政策是『政府』为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说，它是为促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策〃；〃产业政策是『政府』为了实现某种经济和社会目标而制定的有特定产业指向的政策总和〃。

　　　　（3）〃产业政策是一整套以发展为目标，以改革作保证，协调价格、税收、金融、财政、外资。外汇以及计划等调控手段的综合政策体系〃；〃产业政策是与产业有关的一切国家的法令和政策〃；〃产业政策是国家或『政府』为了实现某种经济和社会目的，以产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接干预商品、金融等市场形成和市场机制的政策地总称〃。

　　　　2。产业政策的作用

　　　　产业政策具有下列两个基本作用：

　　　　其一，产业政策是『政府』用以弥补或修正市场在配置资源时所固有的局限『性』或缺陷的基本手段。由于在现实经济中市场存在着信息『性』失灵、垄断『性』失灵、外在『性』失灵、公共『性』失灵等，『政府』有必要通过制定相应的产业政策，主要以诱导的方式但不排斥有时是直接介人的方式来调节或干预社会资源在产业部门之间和产业内部的配置过程，以此来修正失效的市场功能，弥补市场的缺陷。

　　　　其二，产业政策是一些国家尤其是发展中国家实现经济赶超战略的重要手段。发展中国家在发展经济时，通过制定产业政策，保护和促进本国幼小产业的发展，增强和提高民族产业的国际竞争力，积极参与国际分工体系的合作与竞争，并以此来带动本国经济的持续发展，赶上或超过发达国家。实际上，产业政策之所以引起广泛的关注，是与日本在战后振兴国家经济的过程中，较为成功地运用产业政策，实现经济的〃高度成长〃，从而挤进发达国家行列的事实紧密相关的。因而产业政策往往是一种只顾本国利益的带有强烈民族主义『色』彩的『政府』干预行为。

　　　　三、农业政策

　　　　农业政策，就是国家推动农业发展、建构农业管理体系、调整农业结构的措施和手段。从其本质上来说是国家对农业所包容的各种资源的权威『性』配置。农业政策是社会生产方式的变革在农业领域中的体现，只不过它需借助国家权威的整理和输出才能获得其合法『性』基础。

　　　　农业是关系国计民生的大问题，而中国自古以来就有〃农为邦本〃、〃无粮不稳〃的训诫。因此农业政策就成为关系中国社会是否稳定、经济结构是否合理、农业发展潜力是否巨大的重要因素。因而，当代中国的农业政策在任何时候都显示出其基础『性』的地位。

　　　　1。农业政策的全方位转轨

　　　　1978年底召开的十一届三中全会标志着一个旧时代的结束和一个新时代的开始。从农业政策的角度来看，中国又进入到了一个依靠务实化政策推动农村生产力发展的时代，于是农村的生产经营体制出现了革命『性』的变革，家庭联产承包责任制的出现便是改革时代农业政策转轨后的结果。

　　　　1978年12月18日召开的中国『共产』党十一届三中全会是当代中国农业政策发生转轨的标志。这次会议原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》是突破〃左〃倾思想的重要文件。这一决定草案具体总结了中华人民共和国成立以来中国农业走过的曲折道路，提出了为加快恢复中国农业发展应吸取的七项经验教训。（1）一定要长期保持安定团结的政治局面；（2）一定要正确地组织和处理农村以及全国范围的阶级斗争；（3）一定要集中力量抓好农业技术改造，发展农业生产力；（4）一定要持续地、稳定地执行党在农村现阶段的各项政策；（5）一定要坚定不移地执行以农业为基础的方针；（6）一定要正确地完整地贯彻执行农林牧副渔同时并举和〃以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中〃的方针；（7）对农业的领导一定要从实际出发，一定要按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，尊重和保护社员群众的民主权利，决不能滥用行政命令，决不能搞瞎指挥和不顾复杂情况的〃一刀切〃。

　　　　改革时代农业政策是以新经营体制的建立和农村生产力的开发作为其主要内容的。所谓新经营体制，就是在打破〃一大二公〃的人民公社体制的基础上，使农民成为真正的生产主体，如果说1979年9月中国『共产』党第十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》还是通过对公社体制的认可维持农村稳定的局面的话，那么1981年中共中央、国务院转发的国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》，则标志着突破公社体制的框架、使农民成为真正经营主体的政策已经开始形成。所以，贯穿改革时代农业政策的中心就是如何把被束缚的农民生产的积极『性』开发出来，为中国的现代化战略提供最稳固的基础。

　　　　（1）农业经营政策。经营政策是在加强和完善农业生产责任制，以清除公社时代的遗产，巩固集体经济的优越『性』，提高经营管理工作质量的基础上逐渐展开的。专业承包联产计酬责任制的推行就是改善经营管理和创新。

　　　　（2）保护农业、农民生产积极『性』和农民利益的政策。中国『政府』在推动农业发展的过程中奉行的保护政策，主要包括三个方面的内容：一是对农业发展过程中各种投入的保护；二是对农民生产积极『性』的保护；三是对农民利益的保护。当代中国农业的发展已经证明，凡是优先保护农业发展的资源投入以及农民生产积极『性』和农民利益的政策，定能推动农业最大限度的发展，反之则必然导致农业发展的低落。

　　　　（3）开发农业发展潜力的政策。中国对农业发展的深度开发，在政策上主要有制度开发、投入开发和科技开发等形式。所谓制度开发，主要是通过农业生产和经营管理体制的创新来开发农业发展的潜力。这主要体现在对家庭联产承包责任制的完善与创新上，其基本原则是〃明确所有权、稳定承包权、搞活使用权〃，建立土地流转制度，以继续开发农业发展的潜力。

　　　　（4）国家对农业的调控政策。贯穿改革时代农业政策的一条重要线索就是要保证国家对农业发展的有效管理与调控，以保证农业产业结构的合理，实现农业持续、稳定、协调发展。

　　　　（5）产业政策。产业政策是改革时期中国实现农村工业化的重要推动力量。所谓产业政策就是要转变农业的构成，提高中国农村的工业化程度。这一政策主要表现在乡镇企业的异军突起。1988年乡镇企业总产值占全国社会总产值的比值比1978年有了显著上升。乡镇企业的崛起是中国农业经营体制改革的突出成果。1978年中国农业经营体制的改革为乡镇企业的发展提供了一个极佳的前提条件，大量农村剩余劳动力为乡镇企业的发展提供了充足的人力资源。

　　　　2。我国农业政策评析

　　　　从农业发展与国家管理的关系来看，中国的农业政策经历了如下三个发展阶段。

　　　　从1949年至1979年，农业政策的本质在于通过国家政权的力量把中国分散的小农经济纳入到国家的调控体系之中，其目的是以此来构建理想的社会主义农业经营体制。虽然在不同的时期采取了不同的调控手段，但通过农业政策到传统农村社会进行脱胎换骨改造的初衷并没有什么变化。

　　　　1979年后，随着家庭联产承包责任制的推行，至1991年中国推行社会主义市场经济，在中国农村，家庭农业出现了复活的现象，整个农业的发展就是依靠家庭联产承包责任制这一新型的农业经营体系来维持着较强的生产能力。

　　　　从1991年中国社会主义市场经济体制的全面推行至今，是中国对家庭联产承包责任制进行深度开发和重新构建农业经营管理体系的时代。因为在市场经济推行之后，中国农业内部存在的两大矛盾越来越突出：一是千家万户分散的生产经营方式与越来越连通一气的大市场之间如何衔接；二是农业的生产率比较低，农业生产的比较效益低，使农业在整个市场竞争中处于不利地位，在建立社会主义市场经济的过程中，如何保护农业和支持农业发展。因此，必须在农业〃单项突破〃的基础上，把各个单项改革有机地结合起来。实现中国农业的全面『性』发展和整体『性』突破，以建立中国农业综合开发体系。

　　　　中国农业政策的未来走向很可能是一种渐进提升的过程，即在巩固改革时代成果和稳定家庭联产承包责任制的基础上，着力构建开发中国农业发展潜力的动力机制和市场经济下国家现代化的调控机制。这是中国农业政策渴望实现的两大目标。

　　　　首先，从农业自身发展的动力机制来看，中国农业政策必然是在进一步对农民利益进行制度化肯定的前提下，解决家庭联产承包责任制中所隐藏的问题，如土地所有权、管理权和经营权之间的矛盾，分散的经营体制与低下的生产效率和中国农业现代化之间的矛盾，迅速膨胀的人口与人均土地资源递减的矛盾，乡镇企业边际劳动蓄容量递减与寻职人员增多的矛盾，从事生产『性』活动收益低与某些非生产『性』活动收益高之间的矛盾，农民对发展的要求与农业投入减少、农村经济发展中的短期行为之间的矛盾。

　　　　其次，从国家对农业的管理这一角度来看，如何依靠现代化的管理机制保障农业对整个国家现代化进程的资源供应，则是中国未来农业政策要解决的突出问题。对于中国这样一个农业大国来说，对农业不可能采取放任自流的政策，而必须沿着市场化的轨道把农业纳入到国家的有效调控体系之中。

　　　　四、林业政策

　　　　1。我国林业现状

　　　　我国林业的未来将继续面临巨大的挑战。面向21世纪的中国林业的一个最大特征是木材短缺，生态恶化和对生物多样生存的破坏并存。

　　　　（1）遗产『性』森林资源已近枯竭

　　　　从中华人民共和国以前的各个时期继承下来的森林资源已近消耗殆尽。成熟林和过熟林蓄积的下降令人吃惊。

　　　　在第三次（1983…1988年）和第四次资源清查期间（1989…1993年），每年损失蓄积4900万立方米，在第二次（1977…1988年）和第四次资源清查期间，总成熟林蓄积由38。46亿立方米下降到19。62亿立方米，降幅达50％。

　　　　尽管开展了大规模的造林运动，人工林的木材生产能力有限，由于设计不当和管理不善，中国的人工林生产力十分低下。例如，人工成熟林的平均蓄积只有75立方米／公顷，仅为全国天然林平均水平的1／3，保证长期稳定的木材供应，包括海外供应，将仍然是中国木材工业所面临的一项挑战。

　　　　（2）财务资源的缺乏……『政府』投资不足

　　　　改造已近破产的国有森林部门，投资自然保护区的管理，促进小农的植树活动成为一种积蓄财富的活动，建立所有的防护林，让中国成为一个负责任的木材消费者，以及实施天然林保护工程都需要国家大幅度增加对林业的投资；林业部门在计划经济时期一直因为木材低价而受到剥夺，在今天向市场经济转轨的过程中又因为高额本税费和『政府』投资不足而受到忽略。

　　　　（3）『政府』管理体制面临的挑战

　　　　建立适当的林业管理体制对中国林业的发展至关重要。下述两种相互冲突的『政府』管理思想将是中国林业无时无处不面临的挑战。

　　　　1计划还是不计划

　　　　土地所有权可以同林木所有权分离，这一点目前已达成共识。但是，分离林木与土地所有权所能产生的激励效应则远未实现，在南方集体林区尤其如此。在国有部门，国营林业企业仍然是独资国有企业。目前木材在国内国际市场上都已是普通商品。然而，木材生产还不是一种〃自由〃生产，木材生产仍然受到限额采伐管理，木材运输仍受到『政府』管制。各地『政府』仍对木材征收高额税费以增加地方收入。

　　　　2公共物品与外在『性』的挑战

　　　　在林业政策制定过程中，首先的挑战是对『政府』和市场在生产市场商品如木材过程中的作用进行合理的定位。其次，要决定『政府』如何提供公共物品。非商品林和混合用途林都会生产公共物品并产生外在『性』。即使是木材生产也会在伐木过程中产生负的外在『性』。因此，林业领域充满了由公共物品和外在『性』所带来的挑战，其中一些较为重要的挑战包括：应由哪一级『政府』来出资经营自然保护区呢（假定自然保护区建设是『政府』的责任）？如何将伐木造成的损害转化