在MPA中成长--公务员篇-第4部分

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　　　　六、国家公务员制度

　　　　国家公务员制度是人事制度的重要组成部分。在我国，建立和实施国家公务员制度，是我国原有干部人事制度改革的重点。自1993年《国家公务员暂行条例》颁布以来，国家公务员制度在我国推行开来。之后国家又制定了一系列的配套法规，使得我国对国家公务员的管理走上了科学化和法制化的轨道，并对其他干部人事制度的改革起到了良好的示范作用。在我国国家公务员制度建设取得初步成效之际，应当对其加以分析和总结，以期推进干部人事制度改革的深入发展。

　　　　1。中国国家公务员制度的基本要求

　　　　《国家公务员暂行条例》规定，〃国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。〃这是我国对于建立国家公务员制度的总的要求。

　　　　（1）四项基本原则是我国的立国之本，其内涵包括坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持『共产』党的领导，坚持马列主义、『毛』泽东思想。它的核心是坚持党的领导。我国的国家公务员制度必须坚持党的领导，自觉贯彻党的基本路线、方针、政策，执行党的组织原则和用人标准。只有这样，才能使国家公务员管理坚持正确的政治方向，形成一支德才兼备、全心全意为人民服务的国家公务员队伍。

　　　　（2）改革开放是我国的富国之道，它也是我国现阶段社会发展的客观要求。改革是社会主义制度自我完善的一个环节，通过政治体制、经济体制的改革，可以加速我国的民主与法制建设以及经济建设的发展进程。实行对外开放，是我国长期的基本国策，是加快社会主义现代化建设的战略措施。国家公务员制度要为改革开放服务，适应我国改革开放新形势的需要，为改革开放事业多出人才，出好人才。

　　　　（3）坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准，是党和『政府』的根本立场和宗旨，也是我们党和『政府』区别于其他政党和『政府』的显著标志之一。作为『政府』行政管理重要内容之一的国家公务员管理，也必须把为人民服务作为一切工作的出发点和归宿，保证国家公务员系统坚持人民的利益高于一切的准则，从事任何行政活动都要着眼于人民利益，随时随地了解广大人民群众的呼声和愿望，当好人民的勤务员、并接受人民群众的监督，不得运用国家赋予的权力去谋取私利或少数人的利益。

　　　　（4）德才兼备是我们党历来选拔干部的标准。德主要是指政治思想品质，具体表现为坚持正确的政治方向，贯彻党的路线方针政策，坚持四项基本原则，全心全意为人民服务，遵纪守法，忠于职守，公正廉洁，党『性』强，作风好，敢于坚持原则，善于团结同志，密切联系群众。才主要是指业务水平，具体表现为具有现代科学文化知识，熟悉、精通业务，有专业知识和能力，领导干部还要有较强的组织、领导、指挥能力。德与才相比，首先要看德，但没有才，也会误时误事，给工作造成损失。因此，德才二者均不能偏废。

　　　　2。中国国家公务员制度的内容

　　　　我国国家公务员制度包括以下内容：

　　　　（1）权利与义务

　　　　国家公务员通过法定程序担任国家行政职务后，即与国家产生了行政职务关系。行政职务关系是国家公务员与国家所形成的一种法律关系。作为一种法律关系，必然表现为二者相互之间的一种权利义务关系。因此，作为国家公务员的立法，必然要对国家公务员的权利和义务加以规定。

　　　　国家公务员的义务，是法律对国家公务员在履行职责、执行公务过程中必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。是国家公务员所应当履行的法定责任。凡是法定义务，均不得放弃。国家公务员若不忠实地履行法定义务，必须承担相应的法律后果。

　　　　我国国家公务员的义务包括：1遵守宪法、法律和法规；2依照国家法律、法规和政策执行公务；3密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；4维护国家的荣誉和利益；5　忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；6保守国家秘密和工作秘密；7公正廉洁，克己奉公；8宪法和法律规定的其他义务。国家公务员的权利，是国家公务员在履行职责，执行公务过程中所享有的权利的许可和保障。法律确认国家公务员在执行公务过程中能够作出或不作出一定行为，并可以要求他人作出或不作出一定行为。

　　　　我国国家公务员的权利包括：1非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；2获得履行职责应有的权利；3获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；4参加政治理论和业务知识的培训对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；5提出申诉和控告　依照有关规定辞职；6宪法和法律规定的其他权利。

　　　　（2）职位分类

　　　　职位分类是相对于品位分类而言的一种人事分类管理制度。职位分类的对象是职位，分类的依据一般包括职位的工作『性』质、难易程度、责任轻重和所需资格条件，分类的结果是依据上述条件将职位分门别类，分类的目的是为其他人事管理工作奠定基础。

　　　　我国《国家公务员暂行条例》确认分类制度，同时又结合了品位分类制度，建立起有中国特『色』的人事分类制度。

　　　　（3）工资，保险和福利

　　　　工资是国家定期分配给国家公务员个人消费品的货币表现。工资制度除了具有保障功能之外，还通过依据工作贡献分配个人消费品，满足国家公务员生存和发展的需要来发挥激励作用。

　　　　我国国家公务员实行职级工资制，由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。国家公务员工资制度实行的原则有：1按劳分配原则；2平衡比较原则，即国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平；3适应『性』原则在国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高；4定期增资原则。

　　　　国家公务员除按国家规定领取工资和享受地区津贴和其他津贴之外，还可以享受保险和福利待遇。

　　　　3。中国推行国家公务员制度的实践

　　　　（1）中国推行国家公务员制度的成效

　　　　1993年《国家公务员暂行条例》发布实施以来，我国的干部人事制度改革不断深化。国家公务员制度的推行在中央和地方『政府』逐步展开，省级和地市级『政府』机关职位分类和人员过渡基本完成，具有中国特『色』的新的人事行政制度初步确立，公开、平等、竞争、择优的用人环境，能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，法制完备、纪律严明的监督体系正在逐步形成。经过几年来的实践，我国国家公务员制度的推行取得了以下成效：

　　　　1加强法制建设，实现对国家公务员的依法管理。我国原有的干部人事制度的一大缺陷是管理制度不健全，用人缺乏法制。在干部的选拔录用和使用上，由于缺乏统一的标准和手续，在许多地方基本上由领导者根据个人意志而决定。为了从根本上改变这种状况，我国干部人事制度改革以来，特别是推行国家公务员制度以来，加大了人事行政法制化建设的力度。至今，已经形成了一个以《国家公务员暂行条例》为龙头，以36个与此配套的单项法规、规章和实施办法所构成的国家公务员管理法规体系。

　　　　2职位分类和人员过渡基本完成。为了推进职位分类和人员过渡的有效进行，我国制定了《国家公务员缺席实施方案》、《国务院所属各部门、单位实施国家公务员制度的范围》和《国家公务员职位分类工作实施办法》。

　　　　3各项制度已入轨运行，其功能初步显现。

　　　　（2）建立高素质的专业化干部队伍

　　　　我国国家公务员制度实施以来，经过中央和地方各级『政府』及其人事部门的努力，已经取得了明显的成效。但是，变革原有的干部人事制度，适应社会主义市场经济体制的需要，建立全新的国家公务员制度毕竟是一项艰巨的任务。因此，在短短的几年中就将制度建设及其实施完善化是不现实的。目前，必须在推行国家公务员制度的基础上，及时总结经验，发现问题，制定对策，以促使我国国家公务员制度更加完善。

　　　　从国内行政学界对我国国家公务员制度实施所作的追踪调查和研究结果来看，目前我国国家公务员制度的完善应重点搞好以下几个方面的工作：

　　　　1健全国家公务员立法，真正实现〃法治人事〃。应当说，经过几年的立法实践，初步构成了国家公务员的法规体系，〃法治人事〃已经基本实现。目前，为完善国家公务员制度起见，仍需在原有立法基础上力争有所突破。首先，提高国家公务员的立法层次。《国家公务员法》在八届全国人大常委会立法规划时就已经列人，尽管有报道称《国家公务员法》以现行的《国家公务员暂行条例》为基础，不应另起炉灶。但也应利用这一机会，充分吸收和认真贯彻近些年党中央、国务院关于干部人事制度改革的一些新的精神，并认真研究总结国家公务员制度实施以来的经验，对《国家公务员暂行条例》作适当调整和必要的补充完善。其次，配套缺项的单项法规。据人事部有关部门称，近期的重点是出台国家公务员纪律、聘任制、退休、管理等方面的单项法规，力争五年内基本建立起比较系统和完整的国家公务员法律法规体系。此外，为了规范约束国家公务员的行为，应当通过立法制定国家公务员的行为规范。

　　　　目前，有的省人事部门已成立起草小组，着手对国家公务员行为规范的立法问题进行研究和起草，并准备以『政府』行政规章的形式发布。在通过地方立法取得经验的基础上，适当时机可制定统一的国家公务员行为规范的行政法规，用以引导和制约国家公务员的行为，努力建设一支行为规范、优化高效的国家公务员队伍。最后，对已经颁行的各单项法规根据实施情况的反馈加以修改补充和完善，以使其在国家公务员管理中更有效地发挥作用。

　　　　2完善管理机制，提高制度功效。进一步完善国家公务员的运行机制是深化改革的方向。确立激励机制，应在继续抓好考录、考核、奖惩、晋级增资等制度的基础上，重点突出国家公务员职务晋升中的竞争上岗，使其逐渐成为国家公务员职务晋升的主要形式；对新陈代谢机制，应在继续巩固考录、退休、辞职辞退等制度实施成果的基础上，重点突出〃聘任制〃的试点和完善工作；对勤政廉政保障机制，应在抓好国家公务员义务与权利、晋升、考核、奖惩、交流、回避等管理环节的同时，重点突出国家公务员纪律和行为规范的制定，开展国家公务员职业道德教育。

　　　　4。案例：为什么我没有竞争资格

　　　　李某，31岁，大专文化，鄂西北某县某库管理处职工，有较好的文化素养和较强的工作能力，成绩显著。1993年7月，该县水利局机关人员调整，空编2名。该局将李某从二级单位调入局机关，担任机关团支部书记。此后，该局因工作需要经人事部门批准又调入2名新的工作人员。1998年3月，该县推行国家公务员制度，按要求中层及其以下干部实行竞争上岗，并依照有关政策，对竟争资格作了严格规定，即1996年7月29日（该县机构改革方案宣布之日）前，经组织人事部门批准调入机关，并在干部岗位工作的人员方可列为国家公务员过渡对象。水利局作为推行单位，在进行资格审核时，发现李某未经组织人事部门办理调动手续，经县推行办认定，李某没有国家公务员竞争资格。李某陷入了进退两难的境地，随后李某找到县人事局询问，方知自己从水库管理处调人水利局机关时，没经人事部门批准，属非正当调配。争议由此产生，李某找的水利局有关领导，询问当时为什么没按规定为她办理人事调动手续，水利局有关人员负责解释，李某不服，遂向人事争议仲栽办公室提出申诉。　李某诉称：1993年，她是在水利局机关人员编制空缺，且急需用人的情况下调入机关的。当时水利局下发了调动通知，此后主管战线县农委又下发了任职文件。水利局没到组织人事部门为她办理正常的调动手续，是水利局工作上的失误，后果应由水利局负责。

　　　　水利局辩称：在干部管理权限下放以后，水利局按照有关程序，在编制内将李某调入机关，属系统内人员调整，后来由主管战线任了职，如果说没按规定办理调动手续，那也是当时局主要领导要求这样办的，是当时局主要领导的事，现已时过境迁，原主要领导已调离，几年来，局机关其他人员也有较大幅度调整，现任领导没有义务为其解决编制及安置问题。

　　　　七、干部人事制度

　　　　1。干部管理体制的确立

　　　　新中国干部管理体制是在革命战争时期党的组织工作的基础上形成的。中国『共产』党领导的民主革命是以农村为主要根据地，以武装斗争为主要形式的斗争过程，复杂、严酷的斗争环境形成了一整套高度集中统一的党管干部的组织工作体制，这是一种适应革命战争的战时军事管理体制。它不仅为中国『共产』党政治路线的顺利贯彻和革命战争的胜利推进提供了重要的组织保障，同时也为新中国干部人事制度建立了雏型。新中国建立后，为了迅速地医治战争创伤，恢复经济和巩固政权，仍然需要高度集中统一的、比较机动灵活的干部管理体制，战争时期形成的党管干部体制仍有积极作用。在这一管理体制中，党、政、青、工、『妇』等各条战线的党内党外干部均直接由党委管理，实行〃尽可能多管〃的原则。随着国家政权的日益巩固和国民经济的迅速恢复，大规模建设事业的开始，干部队伍不仅在数量上迅速扩大，而且结构和类型也日益复杂。由党委直接管理干部的体制已经适应不了新形势，于是，党中央于1953年发布了《关于加强干部管理工作的决定要求》改变现行的干部管理办法，建立在党中央路线党委统一领导下的、中央和各级党委组织部统一管理下的管理体制。

　　　　2。干部人事理论

　　　　在中国革命和建设的长期实践中，中国『共产』党不仅造就了一批又一批、一代又一代的德才兼备的优秀干部，而且把马克思主义普遍真理与中国的具体情况相结合，创造了一系列行之有效的干部理论，如：关于组织路线是思想路线和政治路线的保证；关于任人唯贤、德才兼备的干部路线；关于干部的培养、教育、使用、爱护；关于领导班子建设；关于干部人事制度改革等。这些是马克思列宁主义、『毛』泽东思想理论宝库中的组成部分，是有中国特『色』的人事理论。党的十一届三中全会以来，随着改革开放方针的实行和社会主义建设事业的发展，在干部制度改革和干部队伍建设取得重大进展的同时，干部人事理论又获得了进一步的丰富和发展，并且成为邓小平理论的一个重要组成部分。首先党管干部是中国『共产』党在长期的革命和建设实践中形成的基本理论，是我国组织人事工作的指导方针和理论原则。中国『共产』党是领导我国各族人民进行社会主义现代化建设和改革开放事业的核心力量。党的领导作用既表现于政治领导和思想领导，也表现于组织领导，即按照人民的根本利益和国家的法定程序，培养干部选拔任用的对象、条件、程序、考核和监督等等，这是干部管理体制的重大改变，但这是为了进一步加强和改善党对干部工作的领导，是为了更好地体现和贯彻〃党管干部〃的原则。

　　　　3。案例：一位脑外科博士下岗的遭遇

　　　　他失业了，他是浙江省第一位下岗的脑外科博士，辞退这名博士的浙大医学院（前身浙江医科大学）附属邵逸夫医院解释说：这很正常。

　　　　博士失业后的遭遇也很奇特：近一年的时间里，当他向省内多家医院求职时，开始对方都欣喜答应，结果却被拒之门外。

　　　　无奈，博士只得通过互联网向海外求职，无任何背景、帮助，随即被两家机构相中，经严格录用考试，博士最近被美国加州大学医学中心以高于邵逸夫医院近20倍的薪水聘用。

　　　　5月初，这位博士怀着对故乡无限的留恋与失望悄然出国。

　　　　博士遭辞退

　　　　2000年已满35岁的郭品正，出身于浙江省温岭市一个家境贫寒的农民家庭。

　　　　1991年，他从上海医科大学研究生院毕业，分配至浙江医科大学邵逸夫医院工作，成为这所当时尚处于筹备阶段医院的第一批正式职工。

　　　　两年后，郭脱产考人浙江医科大学，在彭淑瞩陶祥洛教授门下攻读博士。在校期间，他获得浙江医大研究生最高奖〃葛克全奖学金〃。1996年8月取得博士学位后，他重回邵逸夫医院工作。

　　　　1998年12月14日，郭品正意外地接到了邵逸夫医院人事部送来的一份通知：经院务会议讨论，院方不再与郭品正续签聘用合同，郭自当日起不需要参加脑外科的科内工作。院方并把他安排好的手术取消了。

　　　　〃我简直不敢相信这是真的，〃郭品正激动地说，〃我无法接受这一决定。〃

　　　　在邵逸夫医院期间，郭博士与美国罗玛琳达大学、日本九州大学的两位博士合作的课题〃立体定向多靶点复合胎脑移植治疗帕金森氏病〃开国际之先河，系列论文在国内外多家刊物发表。其课题〃经颞浅动脑逆行『插』管造影、化疗技术〃也系国内外首创。另一项〃脑星形细胞瘤好生物学研究〃得到七名国内著名专家好评，获97……98年度浙江省卫生厅科技成果奖。1998年，他发表了七篇论文。他在脑肿瘤和脊柱疾病诊治上的重大突破，《健康报》、《浙江日报》等多家媒体曾作了报道。

　　　　但是医院领导告诉他：院方给予三个月的待业期，此期间郭可自行联系调动单位或向医院提出辞职申请，办留院手续，院方则作辞退处理。

　　　　八、东方特『色』的人事传统

　　　　1。识人方法

　　　　东方人识人及对人的分类一般是把人的智力、能力、道德、社会评价联系在一起的，例如后汉的班固的九品量把人分为上上（圣人，如周公、武王）、上中（仁人，如伯夷、叔齐）、上下（智人，如仓颉）、中上、中中、中下。下上、下中、下下（愚人，如担已，赵高）。

　　　　班固的分类看起来比较粗，比较笼统，用现在西方的一些测量科学来看似乎不科学，然而，实际的管理工作中，对人有一个大致的了解也便可以了。东方的褒人方法具有重实用、重直觉、重个『性』、重整体印象等特征。东方常用的识人方法有面谈法、观察法、情境测验、笔迹分析相术等。

　　　　2。用人方法

　　　　管理者，尤其是高层管理者，到底主要应该管什么理什么？

　　　　通用电器公司董事长兼首席执行官韦尔奇将50％的工作时间用在人事管理上，他认为ge成功的最重要的原因是用人。兴南集团（香港）有限公司董事长金寿南先生是一位无为管理学的理想实践家。他过得比较轻松、逍遥，他花了许多时间在看科学哲学、人体特异功能探讨等方面的书。他有时间做经营管理工作之外的事情，看自己感兴趣的一些杂书。一般的人只会把他看成一个大学教授，然而他却是一个在香港、澳门、上海、苏州、张家港等地方17家公司的董事长！中国绝大多数的企业家成天陷人事务堆里忙得团团转，被文山会海搞得筋疲力尽，连看报纸的时间都没有，更没有功夫看哲学书了。我们询问金寿南先生的管理诀窍是什么。金先生不假思索地说：〃其实说来是很简单，我的工作主要是决策和用人。任用得力的经营者，放心地让他去干。我不用过问他们的管理细节，『插』手越多越管不好。我们有比较严格的财务制度来约束他，不容易钻财务方面的漏洞；我们有比较好的激励措施可以调动人的积极『性』。最后，我根据各个企业的经营业绩决定管理者的升迁去留。管理，主要是用人。先用人，然后用制度去对他进行考评。〃金先生本人很轻松，他的下属没有因为老板没有随时管着自己便松懈、懒惰、放纵，反而工作勤奋。金先生给总经理们足够的权力和自由；如果经营不善、业绩不佳，总经理的位置便会易人，所以这些经营者们只好勤奋踏实地努力工作。

　　　　金寿南先生的管理之道可以给我们带来许多启示，尤其是重视〃用人〃在管理中的地位和作用。

　　　　中国的经济落后，管理方法落后是重要原因之一。管理的落后，在用人方面存在诸多弊端，例如：看不起没有当官的人，任人唯亲、论资排辈、心胸狭窄、难容有才之人、用人多疑、献媚拍马