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凤凰涅磐-第166部分
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照立法权提供的方向行使权力，司法权按照立法权赋予的标准行使权力。目前，司法权对行政权的监督主要是指对行政案件的审理——即对行政权具体行政行为的司法审查。司法是一个国家社会公道实现和公民权利救济的“最后堡垒”，一个社会的法治发育程度往往以司法能够容纳和解决社会问题的深度和广度为衡量的重要依据。司法不是万能的，也始终不是最优的纠纷解决手段，但没有司法是万万不能的，“司法是公认的维护社会正义的最后一道防线”。
中央与地方关系是中国长期面临的一个问题。中央政府拥有强大的独立执行力量的同时，完全可以放心地让地方政府拥有更大的自主权。“十一五规划”对政府间税收竞争虽无规定，但责任政府观念与政府问责制的确立，反映了立法与行政尝试通过内部设计体制保障因素和相互依赖机制来化解或消灭政府间权力冲突。一个政府，不论其权力来自于人民通过投票表达的明确授权，还是人民的默示同意，都应该是一个可以问责的政府。政府的权力与义务必须平衡，不能要求政府对实际上不能完全自主决定的事物负责任，也不能使政府做最终不必自身承担后果的决策。当然，仅仅通过立法和行政来调整税收竞争，是不够的，适当引入司法调节方式，可以避免政府间直接对抗的不利因素，也可以弥补立法和行政的不足。尽管司法的现状不尽如人意：存在司法独立性不够、司法权不统一等种种问题。然而，“价值判断”毕竟是司法权的本质所在，司法权协同配合立法权与行政权是必须且可行的。
法律怎样规制税收不当竞争
要素流动日益频繁和技术与信息的飞速发展，加快了税基的地域流动，导致地方政府为争夺流动性资源而引发税收竞争。税收竞争使地方政府间的行为相互制约，客观上促进了资源的优化配置。对政府间税收竞争进行正当与否的价值判断，既需要理论上的判定标准，也需要实践上的认识准则。可以构建一系列客观指标来判断税收竞争是否不当：如果税收竞争会侵蚀税基、扭曲税负或资本流向、阻碍资源流动、增加征税成本的话，这样的税收竞争就应被视为“不当”。如果要从司法规制的角度来达到减少甚至消灭政府间税收不当竞争的目的的话，至少有两个途径：通过地方政府间直接诉讼与通过裁决私人间或私人与政府间诉讼来间接协调政府间财政关系。理论上说，两种途径都是可行的，但实际上并不尽然。
司法权的属性决定了其不宜对所有争议进行审查，除了法律上特别承认的情况外，应该将其审查范围限定于“法律上的争讼”：必须存在法主体之间的有关法律利益的具体争讼或必须存在通过法律判断能够解决的争讼。当中央与地方的立法都直接适用于个人，政府间的权限冲突可能使法律冲突以私人或私人与政府间利益纠纷的形式大量表现出来，不必而且大多数情况下不以两者之间直接对抗的形式体现。即使是美国这种典型的联邦制国家，其最重要的关于联邦和州之间权力范围调整的判例，往往不是直接发生在两个政府之间的诉讼，而是涉及个人利益的案件或纯粹是私人间的诉讼。政治制度的设计如果让联邦与州政府直接面对面对抗，就会导致国家的危机。如果这种危机通过立法机关解决，将会更加陷入僵局。这从联合国与国际法院在解决国家间冲突上的不佳效果可见一斑。
对处在经济转型期的中国来说，消除地方政府间的税收不当竞争现象，不能完全依赖上下级政府及其官员之间的制约和合作，而应通过设立专门的司法机构或者准司法机构，适当借助司法规制的手段来解决问题。财政分权虽使各地方政府产生了利益对立的状况，单一制国家结构形式却很难与地方政府为各自利益直接对簿公堂的机制并存。概言之，一项不当的税收竞争制度安排，不可能丝毫无损于私人利益。若能给合法的私人利益提供司法救济的途径，各种损害全国性市场统一的地方保护主义措施将受到间接但有效的遏制。例如遭受地区封锁的侵害或产品碰到市场准入的限制或歧视待遇的企业，如有权对其他私人主体或相关政府机关提起诉讼主张，则这些地方保护主义措施就不得不接受司法机构的价值判断了。司法规制税收不当竞争必须具有实体法上的依据，政府间税权配置与权力利益关系都需要法制化，以形成政府间长期稳定的、超越个人关系的相互信任关系。为确保地区间公共服务的均等化，在财政分权的基础上，应继续推行与深化财税体制改革，具体来说，“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”正在酝酿制定的《税法通则》，作为税法领域具有基本法性质的立法，亦应考虑设置专门规制税收不当竞争的法律条文，以表明税法“鼓励和保护地方政府间正当税收竞争，制止不正当税收竞争行为”的基本立场，保护各地方政府及其辖区居民的合法权益、保障财税分权价值目标的顺利实现、协助实现地区公共服务的均等化。经济转型期暴露出来的种种被称为“行政垄断”的现象，一直为多年来反复酝酿的《反垄断法》所
关注，甚至一度被列入《反垄断法》草案，亦被认为是《反垄断法》所以迟迟未能获得通过的最大难点。有学者认为，“建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系”应成为《反垄断法》的首要任务，并应“专章用列举加概括的方式明令禁止各种形式的行政垄断”，“抽象性行政垄断纠纷应纳入受案范围，扩大对行政垄断受害人的司法救济范围”。＇37＇行政垄断是当前我国最严重的垄断形式，但要不要在《反垄断法》中对此进行规制，则一直存在两派针锋相对的意见。《反垄断法》草案一开始就有专章规定“反行政垄断”。最新一稿的《反垄断法》草案将“禁止滥用行政权力限制竞争”一章——即通常所谓的“反行政垄断”——整体删除。相应的法律责任也逐一删去。仅在总则中保留一条宣示性规定：“禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除或限制竞争的行为。”对行政垄断问题进行多番激烈争论后，“改革消除论”最终战胜了“立法规制论”。＇38＇行政垄断是政府间税收不当竞争的一个外在突出表现，《反垄断法》的立法过程再次验证了司法规制税收不当竞争的难度所在。在德国和美国，反垄断当局的财政与职权上都有很大的独立性，各自强大的司法体系亦为反垄断提供了可行的途径。相比之下，我国存在严重的地方保护主义，却无法提供相应的司法救济渠道。我国法院系统地方化，无论是其产生还是财政来源，都受制于地方政府，法院独立性难以确定，不可能审查抽象行政行为，无法为税收不当竞争的受害人提供充分的司法救济。本文认为，如能建立属于中央法院系统的巡回法院并保障巡回法院中的法官独立于地方政府的法律地位，巡回法院才可能对地方性法规、规章进行一定意义上的司法审查，通过典型个案累积的方式逐步实现对“地方保护主义”现象彻底否定的目的。司法可以也理应成为市场秩序的守护者。简言之，司法规制税收不当竞争可以通过税收不当竞争的受害人提起的民事诉讼或行政诉讼，甚至公益诉讼来实现。
结论
如果仅仅以GDP的指标来衡量，中国地方间税收竞争的确对中国经济发展取得的瞩目成就贡献良多。地方政府长期主导资源配置、充当经济建设和投资主体角色，堪称“经济建设型政府”。然而，经济发展的衡量标准不应局限于单一指标，我国地方政府正逐渐向“公共服务型政府”转变，地方政府也渐渐意识到“合纵连横”的重要性：陆续展开区域经济合作。2005年底的中央经济工作会议上，中央明确提出“要建立全国统一的市场”，重新调整经济区域划分。可以预见，区域经济合作将会改善目前的地方政府间关系。政府间的竞争、合作与联动是政府间围绕着稀缺的资源展开的，即便是合作，法律规制仍是不可或缺的。因为，法律规制是实现公正的重要手段和保障，规范的法律规制将会有力地促进社会和谐。
在看完自己写的这些东西后，戚寰又略做了修改，然后便交到了包元那里去了，以为这样自己就可以忙其他的事情了，不过让戚寰感觉郁闷的是，包元在看过后，便直接对他说到：“戚司长，你这篇写的不错，不过我希望你能再写一篇，题目我都帮你想好了，就叫企业税务筹划吧。好了，这里没有事情了，你去忙吧，对了，文章尽快给我，估计过几天老大一回来，这些资料就要交了，所以你最好抓紧点啊。”说完便开始看起自己的文件来，全然不管戚寰那杀人的目光了。
第二百七十七章
回到办公室后的戚寰便开始考虑起包元刚才所布置的任务来，虽然按常规来说，税务与财政应该是分开的，但是现在由于环境限制，所以复国军便将所有与收支有关的部门都统一划到了财政部，这样虽然工作起来会有些麻烦，但是大家毕竟都是在一起工作的，所以就目前的情况来说，感觉依然还算不错啊。
坐到办公室后，戚寰略微思考了一下后，便立即开始写了起来：效益最大化是投资者和生产经营者的终极目的。税务筹划是现代企业财务管理活动的一个重要组成部分，已在筹资、投资和生产经营活动中发挥着越来越重要的作用。
从税务筹划的途径和形式来看，税务筹划的本质决定了税务筹划的类型有两种：优惠型筹划和节约型筹划。虽说这两种类型的目的和结果都是税金支出的节约，但是从实现“节税”的原理和途径来看，二者是截然不同的。优惠型税务筹划其着眼点在于选择和利用税收优惠政策，以税收优惠政策为依据安排企业的生产经营活动，这种途径的“节税”是有国家和税收优惠政策作保障，如民政福利企业税收优惠政策、校办企业的税收优惠政策等。节约型税务筹划其“节税”不是靠国家的税收优惠政策来实现，而是通过对企业的生产经营活动进行分析研究，从“节税”角度出发，调整企业的生产经营方式和方法，取消不产生经济效益的生产经营行为和环节，避免和减少企业税金支出，求得企业经济利益的最大化。
税务筹划与偷税、避税是不同的。
对于“偷税”，税收征管法明确规定，纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。显而易见，偷税是违法行为。而对“避税”和“税务筹划”，由于对其区别有一定难度，因此各国对两者的概念和界定存在较大分歧。但通常认为：避税不同于偷税，税务筹划的手段是合法的，偷税是非法的；避税在价值上是不可取的，有悖于道德上的要求，如利用税法漏洞钻税法空子等。因此“避税”与“税务筹划”相比较：前者虽然不违法，但属于钻税法的空子，有悖于国家的税收政策导向，后者是完全合法的，甚至是税收政策予以引导和鼓励的。
在目前进行企业税务筹划是可行性的：
对税收观念理解的改变为企业税务筹划排除了思想障碍
其一，在计划经济年代，人们把税收看作企业对国家应有的贡献，侧重从作为征税主体的国家角度研究税收，片面强调税收的强制性、无偿性和固定性，特别突出国家在征纳关系中的权威性，忽视了作为纳税主体的企业在依法纳税过程中的合法权利。随着市场经济的发展并逐步国际化、知识化、信息化，理论界开始重视从纳税主体的角度研究税收，企业管理者开始认识到税收在现代企业管理中的作用；另外，税收征管法和刑法也对偷税的内涵和外延作了明确界定。可以说，目前研究企业税务筹划的思想障碍已经基本消除。
其二，税收制度的完善为企业税务筹划提供了制度保障。综观世界各国，重视企业税务筹划的国家都有一个比较完善且相对稳定的税收制度，因为如果企业所面临的税收环境变化不确定，企业选择的纳税方案的优劣程度往往会进行相应变化，甚至会使一个最佳的纳税方案蜕化成为一个最差的纳税方案。我国自1994年税收制度改革后，税收制度朝着法制化、系统化、相对稳定化的方向发展，体现了市场经济发展的内在要求，并为市场经济的国际化提供了较为可行的外部环境，这为企业管理者进行企业税务筹划提供了制度保障。
其三，不同经济行为的税收差别待遇为企业税务筹划提供了空间。企业税务筹划是通过对企业经营、投资和理财活动的事先筹划和安排，选择能降低企业税负、获取最大税收利益的经济行为，这要求税收制度能够为企业进行税务筹划提供选择空间。为了体现产业政策、充分发挥税收杠杆对市场经济的宏观调控职能，国家在已经颁布的税收实体法中不同程度上规定了不同经济行为的税收差别待遇，即规定了不同经济行为的税种差别、税率差别和优惠政策差别，同时在税收程序法中也为企业进行税务筹划作了肯定，企业进行税务筹划的空间已形成。
其四，市场经济国际化为企业进行跨国税务筹划提供了条件。经济全球化要求我国企业必须提高国际竞争能力以迎接来自国际市场的挑战。经济全球化必然带来企业投资、经营和理财活动的国际化，企业在不同国家发生的经济活动产生的税收负担，不仅要受企业所在国的税收政策影响，而且在更大和度上取决于经济活动所在国的税收政策。不同国家的税收政策因政治经济背景不同而不同，这就为企业进行跨国税务筹划提供了条件。
笔者认为，进行税务筹划应注意如下几个问题：
第一，合法性。合法性要求企业在进行税务筹划时必须遵守国家的各项法律、法规。具体表现在：一是企业开展税务筹划只能在税收法律许可的范围内进行，必须依法对各种纳税方案进行选择，而不能违反税收法律规定，逃避税收负担。二是企业进行税务筹划不能违背国家财务会计法规及其他经济法规。三是企业进行税务筹划必须密切关注国家法律法规环境的变更。
第二，成本与效益。税务筹划的根本目标就是为了取得效益。但是，任何一项筹划方案都有其两面性，随着某一项筹划方案的实施，纳税人在取得部分税收利益的同时，必然会为该筹划方案的实施付出额外的费用，以及因为选择该筹划方案而放弃其他方案所损失的相应机会收益。一项成功的税务筹划必然是多种税收方案的优化选择，必须综合考虑。一方面，企业税务筹划必须着眼于企业整体税负的降低，不能只盯在个别税种的负担上，因为各个税种之间是相互关联的，一种税少缴了，另一种税可能就要多缴；另一方面，企业的税务筹划不是企业税收负担的简单比较，必须充分考虑资金的时间价值，因为一个能降低当前税收负担的纳税方案可能会增加企业未来的税收负担，这就要求企业管理者在评估纳税方案时，要引进资金时间价值观念，把不同纳税方案，同一纳税方案中不同时期的税收负担折算成现值来加以比较。
第三，事先筹划。事先筹划是要求企业进行税务筹划时，必须在国家和企业税收法律关系形成以前，根据国家税收法律的差异性，对企业的经营、投资、理财活动进行事先筹划和安排，尽可能地减少应税行为的发生，降低企业的税收负担，才能实现税务筹划的目的。如果企业的经营、投资、理财活动已经形成，纳税义务已经发生，再想办法减轻企业的税收负担，就只能是偷税、欠税，而不是真正意义的上的税务筹划了。
第四，服务于财务决策。企业税务筹划是通过对企业经营活动的安排来实现，它直接影响到企业的投资、融资、生产经营、利润分配决策，企业的税务筹划不能独立于企业财务决策，必须服务于企业的财务决策。如果企业的税务筹划脱离企业财务决策，必然会影响到财务决策的科学性和可行性，甚至导致企业做出错误的财务决策。
第五，服从于财务管理总体目标。税务筹划的最终目的是使企业实现其财务管理的目标即税后利润最大化，取得“节税”的税收利益。这表现在两个方面：选择低税负，即降低税收成本，提高资本回收率；迟延纳税。不管是哪一种，其结果都可以实现税收支出的节约。税务筹划应始终围绕企业财务管理的总体目标进行。税务筹划的目的在于降低企业的税收负担，但税收负担的降低并不一定带来企业总成本的降低和收益水平的提高。如税法规定，企业负债利息允许在企业所得税前扣除，因而负债融资对企业具有节税的财务杠杆效应，有利于降低企业的税收负担。但是，随着负债比例的提高，企业的财务风险及融资风险成本也随之增加，当负债成本超过了息前的投资收益率，负债融资就会呈现出负的杠杆效应，这时权益资本的收益率就会随着负债比例的提高而下降。因此，企业进行税务筹划时，如不考虑企业财务管理的总体目标，只以税负轻重作为选择纳税方案的唯一标准，就可能会影响到财务管理总体目标的实现。
在看过文章后，戚寰感觉还不错，所以便将文章锁在了抽屉里面了，他想上次就是因为交的太急了，所以这个死包子又让他写了一篇，这次说什么也不表现主动了，不然那个包子要是让自己再写一篇的话，那估计自己最近就什么活都不要干了。所以想到这里后，他在锁好抽屉后，便开始处理起身边有些堆积的文件来。
第二百七十八章
而就在戚寰为为完包元所交给他的任务而高兴的时候，此时的包元却坐在办公桌前开始思考着自己的理论文章来。因为他的工作不能，也不可能是别人能代替的，虽然他也想让自己的秘书来帮自己写，但是似乎以秘书现在的水平，根本就写不出这些东西来，要让他端茶倒水，递文送件还行，如果要指望那家伙做这样劳心伤神的事情，估计这家伙会立即选择自己解决自己。毕竟与自己这个研究生比，那个秘书的文化也就是相当于过去的初中而已，所以此时的包元便开始强迫自己安静下来写东西了。
在略微思考了一下后，他最终将题目锁定为宪政下的公共财政与预算：【摘要】公共财政已成为我国构建和谐社会进程中的财政转型的目标定位。宪政下公共财政问题的实质，是公民财产权与政府财政权的互动。公共财政应当体现以保障人权为宗旨，以充分实现财政民主为核心，以财政法治为保障。公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。在推进公共财政体制建设中，我国应坚持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加强预算监督。
【关键词】宪政；财政民主；财政法治；预算法治
【正文】
随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，公共财政改革成为理论界与实务界日益关注的议题。发展市场经济需要与之相匹配的公共财政制度已成为大家的共识，但在，我国转轨时期公共财政的目标模式是什么？应如何建构？迫切需要我们从宪政的视角去思考。
一、简要分析公共财政的宪政背景
正如我们所知，国家与人民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，亦是现代法治国家宪政制度的重要内容。传统宪政理论认为，“实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。”＇1＇
宪政理论一切命题的基本出发点在于：有效地解决公民权利与国家权力的冲突与协调问题。在财政领域，公民权利与国家权力的冲突与协调则表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调，在建构和谐社会的进程中需要按照宪政的精神，有效地解决二者的冲突，协调二者的关系。公民权利中最基本的权利是私有财产权，相应的国家财政权也是国家最基本的权力之一。私有财产权与国家财政权冲突的根源在于经济资源的
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