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重生之官商风流-第87部分
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在7o多个日日夜夜里，他们先是充分听取各省同志的意见，做调查研究，与省里认真细致地算财政体制帐，每到一个省，了解历史上多次体制变更状况，另外按照是十分税制后的1o年，预测中央从地方拿多少钱、占地方税收比重。这种预测的结果，决定对分税制切割线的确定。中央既可以拿到必要的增量，又要考虑到地方的承受力。
与每一个省份谈判，中央的同志晓之以建设社会主义市场经济之“理”、动
之以顾全大局向前看之“情”，千方百计说服所有省份拥护分税制改革。可谓苦口婆心，有时是忍气吞声，或是软硬兼施。
在这两个月里，中央原定的分税制方案在地方政府的强烈要求下不得不做出一系列调整、妥协与让步。但实行全国统一分税制改革的大原则，始终没有动摇。
一石激起千层浪
根据公共政策的制定规则，当一项重大制度创新的目标确定之后，决策者必须要综合考虑多种因素，其中之一就是要考虑人们之间的利益关系，综合利益相关者的需求和现实条件，预测目标实现的障碍。最后的方案一定是经各方协商后确定。
1993年7月23日，朱总理在全国财政会议上谈了党中央、国务院对分税制改革的想法。这一消息不胫而走。8月3o日，中央拿出了分税制改革的第一个方案，9月2日中央政zhi局常委会议讨论通过。不久，就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。
广东两位主要负责人找到朱总理，谈了两个多小时。他们心情沉重地问朱总理，广东的特殊政策还要不要实行？如果包干制取消，我们还要不要在2o年内赶上“四小龙”？他们认为，如果按财政会议上所提出的办法，广东就什么大事也不能干了。
除了广东之外，还有的省长私下说，以后我们要到朱总理那里领工资。
情况果然与原来预料的一样。
受emin总书记、李鹏总理的委托，朱总理副要到一部分省区做解释工作，“解释”的基础是要与每一个省份细算实行分税制税收对比的帐。
1日大队人马出，第一站是海口。为什么先到海南？因为当时洋浦开区举行封关仪式，邀朱总理出席。但是，朱总理并没有参加招待会，只是去开区看了看。参加谈判的有关人士介绍说，朱总理去海南不是主要目的，他是冲着广东去的，因为海南收入少，无足轻重，先到海南是为迎接广东“谈判”的“练兵”。
果然，两天的工作进展比较顺利。中央与海南都认为改革是必须的，不能错过机会，而且也认为，改革对海南的特殊政策没有影响，海南的利益基本上也没有受到影响。如果按照增值税年均增长3o％计算，受影响的只有35亿元。
海南省除了提出要保1995年的基数之外，没有提出更多的要求。
海南之行虽然增强了信心，但是朱总理一行知道，“硬仗”在后面。
一波三折的广东谈判
朱总理一行来到广东。刚刚落脚马上接见省委省政府领导。省里同志明确表示不同意搞分税制。
9月13日上午召开大会，广东省的五套班子人员全部参加，有些地市委有些领导也参加了会议。朱总理先向大家宣布中央决定，开门见山地说：这次我与铁映同志带领有关部委的同志来广东，是受emin同志、李鹏同志委托来的，是来向同志们传达、介绍党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容，同时与广东同志一起就落实改革方案进行商量，一起算账。
他详细给省政府官员介绍了分税制改革方案，特别提到广东对分税制方案了解的信息不确切，指出现在的方案与财政工作会议时已经有很大变化。他讲了四个问题：为什么要实行分税制改革；分税制是什么内容，如何搞；分税制改革是否损害了地方利益；实行分税制广东到底要吃多大亏。所有人都在认真地听，快地记。
9月的广州没有此时北京的秋意，仍是那样闷热潮湿。北京来的人全部住在绿树成荫的珠岛宾馆。
晚饭前，朱总理把财政部部长及地方预算司司长叫到他的房间。手上拿着广东省给他的两张表格，核心内容是包干体制1o年不变，地方财力是什么样的；实行分税制后的1o年内，中央将从广东多拿走1ooo多个亿。他表情严肃地说：看来分税制是搞不下去了，将来拿地方这么多的增量，如果广东搞垮了，追不上“四小龙”，就成了咱们的罪状。此后，他焦急地在房间踱步。
地方司长对朱总理说：“按照已经修改得的方案，广东帐口径不对，因此误差很大”因为分税制已经确定增值税中央和地方按75：25分成，并会给地方一个增长率，分税制中央会从广东多拿一些财力，但是将营业税留给地方，也会给地方带来相应的增量。朱总理要求当晚做出1o年两种体制的测算账。
已经是凌晨1点，朱总理还等。做两种体制1o年税收测算，大大小小税种加在一起，非常不易，他们一夜未眠，直到早晨开会之前才算出来。最后测算的结果，中央从广东所拿财力少了3oo多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。朱总理放心地笑了，因为这样就不会因此影响广东的开放，和追赶“四小龙”。
一波刚平一波又起。广东进而又提出四条意见。核心是提出以1993年为基数的问题。他们认为，小平同志南方谈话是1992年上半年的事了，下半年经济展起来，反映到财政收入上是1993年的事情。假如以1992年为基数，小平同志南方谈话成果都没有包含在内，这怎么行？他们坚决要求以1993年为实行分税制的基期年。
朱总理心里早有准备。他来广东之前请示了emin，emin决心已下：搞分税制是中央的决定，不能再讨论是不是实行分税制的问题。朱总理在一次内部会议上说，只要广东同意搞分税制，分开征税，这一条定下了，有些地方做些妥协有好处，大家思想愉快，不然改革搞不好。9月14日下午，在内部会议上他明确表示，对于广东提出的四条，可以同意两条，否定两条。
第一条，他们要求按1993年做基数，我赞成。因为我们一再讲，保证目前既得利益，这就是1993年嘛。以1993年为基数，道理上说得过去，当然中央少拿一点。以1993年做基数，全国各省都会欢迎的。
第四条，他们要求中央对重点建设一视同仁。我说了，不仅可以一视同仁，而且可以照顾。有人说这是空头支票，但总不能叫我签字画押啊。
第二、第三条不能同意。税制改革、分税制改革后，增值税分成比例全国必须统一，广东不能另立比例。第三条提出要按广东的中央收入增长率来确定返还数增长率，这一条也不能同意。其实，还有一条就是同意减免税再延长两年。
这时出现了一个小插曲。当朱总理提出可以以1993年为基数时，财政部的刘仲藜和怀诚都不同意。他们的理由也简单，第一，认为只能以1992年决算为基数。因为谈判时间是1月，还有3个月才作决算，数没有出来，以1993年为基数，账不好算，到1994年四五月份才能算清楚；第二，有个很大问题是各个省要做手脚，基数的东西历年来都是历史的，从来没有预知的、将来式的。198o年是按1979年底的电报数为基数的，1985年那次是按1983年的决算数为基数的。以前都是静态基数，这次竟然弄个动态基数。
朱总理指着怀诚说：老项，你们财政部不就是以基数治天下吗？你这些东西我耳朵里的老茧都听出来了。
对刘仲藜、怀诚来说，尽管有他们自己的意见，但是，他们还是接受了总理的意见，因为，他们还在面对最大的未知数，即广东到底是否同意实行分税制改革。十年之后，怀诚说，我这人不是谦虚的人，但是我还是钦佩朱总理，他是有政治魄力的。
第二天的会议上，尽管朱总理没有给广东最后的保证与许诺，他只是表明他同意以“1993年为基数“的“个人意见“，这已经让广东喜出望外。
到9月29日中南西南十省领导参加的会议上，中央领导认为大家的意见很有道理，最后确定以1993年为基数。
真是一波三折。9月15日，广东再次提出要不要取消包干制、实行分税制的问题。朱总理回答说：“至于广东是否继续实行包干体制，没有授权我在这里研究这个问题，不能在这里讨论包干问题，不然我可回不去了。我想，我们搞分税制应该比包干制好，不然就倒退了”。
最后，广东终于被说服。这样，中央财政从广东拿回来的钱，相当于它在原体制下上交的两倍。让广东高兴的是以1993年作基数。
事后，朱总理在评价广东时说：总体上讲，广东的同志最后顾全大局，牺牲自己部分利益，也是为了要展中国经济，完成党中央交给的任务。
接下来他们还是一个省一个省地做工作。
上海同志“讲北京话”
从广东回到北京后，9月25日朱副总理一行再启“谈判“之旅。这次他们来到新疆阿勒泰。
对于中西部地区，除去财政体制改革要达到的集中中央财力的目标之外，另外一个主要目标就是要缩小东西部财力差距。emin同志在西北地区经济工作座谈会上说到这个问题。当时，达省份的不同意见比较强烈。在全国财政会议上一宣布分税改革方案时，提出异议的都是富裕省区。而给予中央最大支持的恰恰是那些边远、贫困的省区。他们希望中央富起来，“大河有水小河满”。
在新疆，朱总理说，分税制改革对贫困地区是有利的，你们应该举双手赞成。但是你们也不能太焦急，不可能一下子就得益很多，分税制之后，中央财力可集中一些，对民族地区的支持也可增加，但是目前还不行。税制改革，全国必须统一，你们提出的要求增加增值税、消费税的分成比例，这些要求一概不能接受。税制必须统一，没有哪个地区可以搞特殊。
原本以为西部地区都会支持中央搞分税制，但是意外又出现了令时任财政部副部长的怀诚也没有想到。1月，emin同志召开片会，也叫六省座谈会，贵州省长站出来反对分税制，谈了分税制对贵州的影响。出席那次会议的有emin、温总理、zeng庆hong等。落后地区反对分税制是谁也没有想到的。项怀成接到zeng庆hong的电话，连换洗的衣服都没带，立即赶往北京机场乘最后一班飞机，赶到会议地点。
为什么有些落后省份反对分税制？这与当地的产业结构相关。贵州、云南、广西均为“烟酒财政”，这些地区长期靠“小烟”、“小酒”支撑，当时已经决
定对小烟、小酒征收消费税，按照分税制的设计，消费税增量1oo％归中央。显而易见，这些地区是“吃亏”的。后来，中央给了这些省份不同的照顾。
上海之行是愉快的。那几天怀诚与上海的徐/匡迪市长和财税局的同志，就上海的财政收支情况、分税制方案以及相关的政策进行了座谈，他们一起对了账以后，共同确认了1992年上海市财政支出和各项基础数据，对1993年财政收入的预测也基本一致，对上海市上缴中央财政的计算口径，以及分税制方案和相关政策中的问题，取得了一致的看法。怀诚说：对帐是在充分理解、互相信任、彼此体谅的融洽气氛中进行的，双方基本的共同点在于团结一致，齐心协力来贯彻建立社会主义市场经济体制的战略意图。对中央实行分税制，逐步增加中央的财力，以便集中力量办几件大事这个精神，或者中央有了力量以后可以更好地支持中西部地区经济展的这个战略意图，上海同志给予充分的理解。他认为，上海市长期以来对国家财政做出了重大贡献，上海市上缴中央的收入居全国第一，实行分税制之后，中央财政来自上海的收入仍然居全国第一，所以上海对国家的贡献是非常大的。
朱总理对身边的人说，那几天他“不干活了”，因为他曾经在上海工作过，他只是听听汇报，找人谈谈话，不参与具体意见。即将离开上海时，他在大会上表扬了上海同志水平高。他说，u邦国、黄ju既充分代表了上海展的利益，又从国家的整体利益出，维护大局这个原则把握得好。他说：上海同志们最后都是“讲的北京话”，讲得很好。
实施之初：排险闯关解疑难
难忘的1994年年初
坚冰已经打破，航道已经开通，但这是一片无人探索过的海域，是否险礁重重？1994年年初分税制开始实施后，方案设计者和执行者所面临的情形便是如此。
人们心中的担忧已经开始变得越来越具体了：分税制方案是否算无遗漏？方案中哪些地方还不够完善？会有哪些不可预知的情况出现？刘仲藜就是以这种心态度过那一段日子的。
先遇到的第一个问题是，分税制运行之后，税收先入中央库再分给地方，加上返还的o。3系数都要到年底。地方等钱用，刘仲藜马上让地方预算司制定资金调度比例，确定公式之后，中央按照受到国库比例返还给地方。
他曾不无忧虑地对他的同事说，分税制推行出去有三件事，如果出现其中一件事，我这个部长就得下台。他担心什么？第一，分税制会不会推动通货膨胀？也就是设计方案的税率比原来高了，企业肯定要把费用转嫁给消费者；第二，如果这个税制不合理，不是刺激了生产，而是打击了生产，经济增长会往下走；第三，这种新的方法企业不懂，尽管大规模的培训已经完成，但税收征管人员懂不懂，钱是否能够收得上来还难说。怀诚也说，直到1994年2月8日之前，他一直睡不着觉。
刘仲藜说：“从方案来说我比较有信心，从实际操作来说我非常担心担负实际操作的人不懂。因为增值税的计算和原来产品税不一样，也因为是一边设计方案，一边培训人员，所以我始终比较担心。”
为了了解实际情况，春节前的时间里，刘仲藜经常到各地转一转，商场、企业，只要有税收的地方他都去，看看会计会不会是用新方法做帐。看过之后他放心了。为了预防意外，刘部长从中央银行临时借款，借了12o亿元放在国库里，时限一个季度，他担心征不上钱来，但是国家还要开支。怀诚说：“到了1994年2月8日，我记得很清楚，那天是腊月三十，一月份税收数字上来了。一月环比税收增长61％。我高兴得无法形容。”
刘仲藜正在北京税务局检查工作时得到这一消息。怀诚则对刘仲黎部长说：“部长，税收增长61％，18o亿拿到手了，我们可以喘一口气了。”
“后来2月份，3月份，4月份一直到12月份，每个月税收都在增长，全年的税收增长了9oo多亿元，从此上了一个大台阶。”怀诚说。
ng怀诚说，报表一出来他们马上告诉了朱鎔基副总理，他的反应和我们不一样，他没有喜形于色，所生的一切似乎都在他的意料之中。
到1年，全国财政收入每年增加将近1ooo个亿。
从分税制实施至今，经过了十年，财政的盘子从4349亿元增长到2oooo亿元（2oo3年预计数字），应该说分税制是成功的。
地方税收猛增慌了财政部
1993年，全国地方财政收入比1992年增长39。9％。其中山东增长39％，收入达
到193亿元；江苏增长45。3％，收入达22o亿元；福建增长46。9％，达到11o亿元；上海增长32。3％，达到232亿元；安徽增长32。8％，达到73亿元；江西增长3o。8％，达到66亿元；广东增长56％，达到346亿元；四川增长42。2％，达到2o1亿元。浙江增长38。6％，达到166。6亿元；由于中央在9月下旬决定以1993年为基数，9月份税收增长比前一年高出6o％，1o月份增长8o％，11月份9o％，12月份12o％。
当时的顾虑现在被证实了。1月份的收入急剧上涨。1o月－12月份的收入比去年多了6oo多亿，当年的财政收入增加了9oo多亿。
在几个月内，地方税收一下子增长了5o6o％，财政部慌了。按照正常情况，地方每年给中央财政上缴增量2oo亿元左右。1993年全国财政工作会议，希望收3oo亿元。如果这些全部返还，中央的算盘将要落空。地方在做手脚？这里面有多少正常和非正常的情况谁也说不清楚，因为以1993年为基数，所有在1993年增收的部分，最后都要返还给地方。
当时，财政部采取的第一个措施是组织工作组到有关省市检查1993年收入的真实性，试图通过清理虚收过头税等途径挤干水分，压缩返还基数3oo亿元。实际检查结果并不理想。
为什么查不出来？地方保护主义已展到很严重的地步，而检查的手段又十分原始。为了抬高基数，地方有许多高招。比如，一个企业原来承包了，税补交已经减免，现在叫他交税，把基数抬高，交了以后在私下返还。再比如，把死欠、积欠当基数。什么叫死欠，就是哪个企业已经倒闭了，从来没有交过税，现在通过转账或者从银行借款缴税，这样把基数抬高了。还有就是寅吃卯粮，收过头税，把明年的税在今年收了，把基数抬得很高。做这件事很不容易，一要财政厅出主意，二要省长市长批准，三要银行拿钱，四是企业肯背债，只有各个关节打通才行。
朱总理对此事非常生气，他认为，这种事情省市长做不出来，只有财政厅长才会出这种馊主意。他在河北指着财政厅厅长说：“请你向你的部下约法三章，千万别出馊主意，别弄虚作假，大家规规矩矩，实事求是。你只要真正增收了，我一定退回去，一定给大家减免基数或者减免递增比例，能够减掉多少，要看能收多少。如果你搞过头税，把明年的税拿到今年收了，到那时，我不但不能返还，我还要查税票，只要查出，必须撤几个人，甚至刑事处分。但是，你收死欠是可以的，把十几年欠的税都收了好呀。因为是以前的欠的，不能作为基数返还。”
另外一个不可忽视的原因被浙江省财政厅厅长道出，那就是改革开放以来，长期实行减税让利政策，社会上积蓄的税源比较丰富，所以只要依法征税，税收增长比例高于正常年份的水平是不足为怪的。
确实，在1993年下半年，地方各级领导都在抓经济，经济上去才能保证税收，甚至出现财政给税务钱让他们抓税收。
3oo亿预算缺口的出路
如何解决1994年中央财政约3oo亿元预算缺口的问题成为是分税制第一年的最大问题。3oo亿元是什么？财政部经过测算，现1993年财政新增的9oo多亿元收入中，中央要返还地方的基数所占比例过大，中央净得收入的比重达不到预定要求，如果都返还给地方，1994年的财政预算将有3oo亿窟窿。初步估计要调减约3oo亿元对地方的返还基数，约占增收总额的1/3左右。只有通过检查核实认定才能确定。但是，大检查组从年初到4月底陆续回来，都未能现有虚增，此时，3oo亿元成了1994年预算执行中令人头疼的大窟窿。
经过反复研究讨论，财政部先后拿出三套解决3oo亿元的方案，一是税收增长与各地方gDP增长率挂钩；二是把3oo亿元按照各省的基数增长率进行相应的抵扣；三是向前看，承认地方上报的1993年基数在此基础上增长16％。
1994年7月13日15日，财政部在北京刚刚建好的德宝饭店召开了京、沪、浙、苏、辽、鄂、粤、滇、黑、陕和大连等11个省市和计划单列市财政厅局长座谈会。主刘仲藜作了一个多小时的报告，提出了解决返还基数过大的难题，也就是说，这3oo亿元窟窿该怎么办。他请大家集思广益，研究解决办法。
浙江财政厅厅长言，认为财政部对各省市实施扣减基数的办法似乎缺乏依据，认为财政部通过对各省两税增收目标来解决，是一个同心同德向前看的好办法。
上海、广东、江苏、山东省等代表一致同意这将财政厅的意见。
至于如何下达中央“两税”增长指标问题，有两种不同的意见：一种是与各省gDP增长比例挂钩；另一种是与各省1993年“两税”增长幅度挂钩。第一种意见，由于gDP本身有水分，如一挂钩gDP的绝对额将会出现“缩水”问题，可能会在国外产生我国国民经济搞不上去的感觉，其副作用太大，特别是与邓公把国民经济搞上去的要求大相径庭，财政部门自身政治风险实在太大。第二种意见大家认为较为合理，1993年得益多的省市增幅相对高一点，应该多承担把财政收入蛋糕做大的任务，对中央多贡献一点。
会议期间，财政部刘仲藜部长、Jing人Qing副部长等部领导和主持国税总局工作的怀诚同志将座谈会的要求向国务院领导作了汇报，国务院领导原则同意了大家的意见。经过1994年8月的全国财政工作会议，1o月的广东中山全国预算座谈会和12月的全国财政工作会议的不断充实和调整，形成了四条意见：
第一，全国以1993年当年“两税”增幅的三分之一即16％为目标，各省以本省上年增幅的1/3�
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