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官场文化与潜规则_净素道人-第109部分
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近期，垄断再次成为中国广受关注的一个焦点话题。看起来，垄断早已是只“纸老虎”，却没有真正死去。我的一个基本判断是：“纸老虎”要真正死去，必须启动政治体制改革，改革的重点必须从国有企业改革转向政府管理改革。
从经济学理论上讲，垄断的来源有三种：一是自然资源导致的垄断；二是市场竞争演变成的垄断；三是政府的法定垄断。一般来说，经济学家认为自然垄断事出有因、有利有弊，而竞争垄断由于“可竞争性”的存在也不足以为害，真正值得重视的是政府的法定垄断。
法定垄断的根源来自于政府管制和政府干预。所谓管制是指政府确定规则并让市场主体按照某种规则行事。在成熟的市场经济下，管制的目的通常只是为市场主体提供一个市场竞争的框架。这种管制及其造成的垄断并非全是坏事，比如专利权就是对知识产权的垄断，这是一种有利于技术创新的法定垄断。
与管制相比，政府干预要走得更远。对于许多国家的政府来说，之所以直接对企业决策进行干预，往往是为了达到政府想要的非经济目标，而这个目标可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系，甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。比如，中国经济生活中到处存在着政府管制与政府干预，与其说是为了解决“市场失败”，还不如说是为了消灭市场。我们搞的计划经济从一开始便是立足于取消市场、消灭竞争。事实上，在长期的计划经济体制下，“垄断”比“竞争”更接近褒义词。
一旦计划经济消灭了市场，消灭了企业，消灭了企业家精神后，政府便集所有功能于一身，法定垄断也就成为一种普遍现象。在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事情，与政府无关，政府作为裁判要管制的是企业损害社会的行为。但在中国，国有企业是国家所有，当国有企业发生亏损时，政府作为企业的所有者就不能坐视不管。因此我们可以看到，一个西方企业无论什么原因导致亏损，它都没有能力来形成一个价格联盟，因为那样做是不合法的。但在中国，政府就必然利用政府社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为企业所有者的利益。
在中国当前的地方分权体制下，一方面财政联邦主义大行其道，地方收益与地方竞争紧密联系在一起；另一方面，地方权力缺乏制约导致政府机会主义同样大行其道，“财政联邦主义＋政府机会主义”使得地方政府的行为更象公司而非公仆。为了寻求“地方公司”的利益最大化，地方政府总是积极地设租和寻租，最典型的就是当前房地产领域的官商勾结以及各式各样的地方保护主义行为。
所以说，垄断的根源在于权力与体制，而权力行使的不当又在于政府角色的错乱。在当前中国转轨经济中，政府扮演着三重角色：一是作为一般社会管理者；二是作为市场管制者；三是作为企业所有者。现实中，这三重角色之间很难协调，想不冲突也难。经常性的结果是，政府利用其社会管理者的垄断性权力，来谋取它作为企业所有者的利益以及财政收益的最大化。政府行为公司化正是中国不断出现各种各样的管制和垄断现象的深刻原因。
和其他垄断相比，法定垄断是最坏的垄断，因为政府权力没有第三方的力量能够限制它。这大大损害了效率与公平。但是，“死老虎”如何才能真正死掉呢？显然，解铃还需要系铃人。当前最重要的是不要回避政治体制改革，最关键的是深化政府管理改革，并以此促进中国的经济改革。
如果政府管理体制改革不能及时往前推进，政府不能厘清其在市场经济中的角色，政府权力不能受到社会公众的制约，政府尤其是地方政府的行为不能发生根本改变，中国的市场化经济改革将难再有大的突破。
中国的反垄断法一定要旗帜鲜明地反行政垄断，并重点规制行政行为与行政垄断。但要承担这样的历史重任，必须在反垄断法中重点搞清楚两个关键问题。
第一个问题是，如何界定行政垄断？行政垄断可分为“抽象的行政垄断”和“具体的行政垄断”两大类。
抽象的行政垄断是指政府滥用行政权力制定不公平的、限制或排除竞争的行政法规、规章以及其他规范性文件。具体的行政垄断包括四类：一是行政审批；二是地方贸易保护主义等排斥和限制自由贸易的一些行为；三是政府滥用行政权力直接经营，干预企业；四是具有“准政府”性质的事业单位实施行政垄断，许多事业单位滥用政府赋予的行政职能，排除、限制市场竞争。
无论是抽象的行政垄断还是具体的行政垄断，在经济生活中都广泛存在。遗憾的是，目前的反垄断法有关行政垄断的定义并不清晰，这无疑将影响到对行政垄断行为的确认和处理。因此，更加明确、科学地界定行政垄断，是未来反垄断立法的一个思考重心。
第二个问题是，如何限制行政垄断？限制行政垄断应当主要从三个方面入手。
一是反行政垄断不能仅仅依靠一部反垄断法，更需要通过行政诉讼法、行政许可法、行政复议法等法律来界定政府的权力边界。通过综合的制度安排，划清政府公共管理者角色与公共产品提供者之间的界限，划清政府公共服务行为与政府经营行为的界限，划清政策制定者与经济增长推动者之间的界限。
二是按照目前的反垄断法，反垄断机构分为反垄断委员会和反垄断执法机构两个层面。为了更高效、更合理地防范、阻止行政垄断，前者应当重点规制抽象的行政垄断，后者应当侧重处理具体的行政垄断。
三是目前的反垄断法，将反垄断的希望过多的寄托在政府反垄断机构身上，但政府反垄断机构往往并不是没有利害关系的中立一方，而且政府反垄断措施难免发生错误、有违公正、不够正当的时候，这就需要在政府与涉嫌垄断者之间建立起司法审查与救济渠道。因此，无论是反经济性垄断还是反行政垄断，反垄断法立法都应该在司法体系功能方面设计出一个独立、权威、严谨、公正的司法诉讼程序，为反垄断的纠纷处理、执法审查提供司法救济，这比完善政府的反劳动机构更为重要。
市场经济的灵魂是什么？是“竞争”。没有竞争的经济不是市场经济。市场经济本身并不具备维护公平竞争的机制。恰恰相反，企业为了减少竞争压力和逃避竞争风险，总是千方百计地谋求垄断地位。
发达市场经济国家的经验表明，防范垄断的最好办法就是建立反垄断法律制度。国人曾经将计划经济推崇为最好的经济制度，不允许企业间开展竞争，因而也不存在反垄断的需要，无论是反垄断还是反垄断立法，都与中国人无关。
我国的市场经济体制已经有十几年，然而市场经济必须的“经济宪法”——反垄断法却千呼万唤不出来，有人因此称中国经济处于“无宪”状态。
反垄断法之所以引起如此大的争论，除了市场经济尚未成熟、社会转型与制度转型速度缓慢外，另一个重要原因是，许多市场经济成熟的国家，其反垄断法是在一系列丰富成熟的竞争政策的基础上制定的，而中国却是一个颠倒的过程，没有成熟的竞争政策，反过来先制定反垄断法，这使得立法时的争议非常多。
是否反行政垄断？如何反行政垄断？始终是我国反垄断法的最大争议点。这里的争议并不仅仅是立法问题，还涉及到中国改革走向等许多深层次的问题。
政府部门滥用行政权力限制竞争的现象，就是中国经济时候中积弊已久的行政垄断。在当今中国，行政垄断的一个重要表现形式是行业垄断。在某些行业，由于一些政府部门或者行业监管机构不公平地偏袒某些企业，导致这些企业在生产、销售或者原材料采购上处于人为的垄断地位。其结果就是，垄断企业利用其市场地位，随意损害消费者和相关企业的利益，使整个社会付出过高的代价。那些得到庇护的企业，其实质就是“权力经商”。
行政垄断模糊了政府与市场的边界，弱化了政府公共服务的职能，与市场经济秩序所要求的可预期性、信用性与规范性背道而驰。
更令普通老百姓痛恨的是，行政垄断还是滋生腐败的温床。所谓“跑部钱进”，在很大程度上就是跑审批、跑优惠、跑特权、跑垄断。行政垄断所诱发的权力寻租现象，已经成为中国当前最严重的腐败形式。在目前中国，行政垄断比经济垄断更加严重，对竞争的危害更大。
近段时期以来，“特殊利益集团”成了社会热议的焦点话题。舆论普遍认为，“特殊利益集团”以“利益”为中心，利用所掌控的“特殊”权力，侵占公共资源、损害市场秩序、破坏公平正义、毒化社会风气，是误国害民、破坏社会和谐的元凶，必须坚决抑制和防范。这种社会共识令人欣喜，但从已经发布的诸多观点看，各方人士似乎只是将“特殊利益集团”局限于电力、交通、电信、能源等垄断行业，认为垄断行业长期占据公共资源并独占利润，享受高收入、高福利，最容易演变成“特殊利益集团”，将社会共享成果异化成部门利益乃至个人私利。
的确，垄断行业应当归入“特殊利益集团”，清算其畸形膨胀的“特殊利益”也理所应当。但是，“特殊利益集团”并不仅仅局限于垄断行业，还包括因官员腐败、公权滥用等形成的其它类型的“特殊利益集团”，而且其危险性与经济类垄断行业相比，有过之而无不及。
首先是围绕腐败官员所形成的“特殊利益集团”。在许多腐败案件中，执掌大权的腐败官员往往盘踞于金字塔的顶端，在其下方则聚拢着不法企业主、严重违纪违法的下属、谋取不正当利益的亲属等等，他们实际上已结成了利益共同体，利用手中掌握的权力、资本等“特殊”资源，疯狂地攫取着“特殊利益”。在他们的把持下，官场、市场、法场甚至情场，都背离了起码的正义规则和公平底线，成了“特殊利益集团”的重灾区。
其次是滥用公权所造就的“特殊利益集团”。一些手握执法大权的行政部门，热衷于行使许可权、检查权、收费权、罚款权等等，并非出于执法所需，而是基于与“执法”相捆绑的部门利益和个人利益，为了给本部门聚敛财富、完成创收指标，一些执法部门和执法者不惜滥用公器，不该罚的要罚，该少罚的要多罚。在现实生活中，行政部门的权力越大，其办公楼、领导用车往往越气派，工作人员的住房、奖金等福利待遇也越牛气。这些，正是滥用公权的“特殊利益集团”的典型特征。
再有就是公共服务部门所生成的“特殊利益集团”。前段时间，一些人质疑改革的成败，其理由是：改革改得老百姓上不起学、看不起病、住不起房。这些问题当然存在，但这并不是改革本身的错，造成这些现象的真正原因是，改革所产生的收益和成果，很大一部分都被教育、医疗等公共服务部门内部“瓜分”了，而广大社会群体并没有得到公平的分享。
与上述三类“特殊利益集团”相比，垄断行业只是疥癣之疾。垄断行业再牛气，说到底还是托了国家产业政策的福，政策照顾使垄断行业多年得享“特殊利益”。问题既然由政策引起，也可以通过放松经济管制等策略予以改变。只要时机适宜、政策调整得当，垄断行业形成的“特殊利益集团”很容易被釜底抽薪。相比之下，因官员腐败、公权滥用等形成的“特殊利益集团”，往往尾大不掉、权倾一方，它们与体制共生、与非法资本甚至黑恶势力结盟，要撼动此类“特殊利益集团”决非易事，必须通过大刀阔斧的政治、经济、社会体制改革方能大功告成。总而言之，要全面抑制“特殊利益集团”，真正实现公平正义、社会和谐的目标，不仅要向行业垄断开刀，更要勇敢地向权力垄断开刀！
22。6 关于垄断行业的福利腐败
所谓福利腐败，是指一些垄断行业将自己掌握的行业资源无偿地或者廉价地向本行业的职工和家属提供，在“福利”名义下形成的行业腐败现象。
垄断行业灰色“福利腐败”横行已经是普遍存在且根深蒂固的现象，在医院、电力、电信、公交、铁路、民航、有线电视等垄断性行业内由来已久，人民群众意见很大却无可奈何。在非义务教育阶段，很多学校都有这样的“行规”：本校教职工的子女如果在本校读书，都在录取分数上享受低分录取的照顾，而且不用交高昂的择校费，这种福利甚至延伸到了大学阶段。另外，收取择校费的学校，基本上将这些违规收取的钱作为奖金向职工发放。
事实上，“福利腐败”滋生的根源在于行业的垄断、不透明所致，其最根本的原因在于垄断。在一定意义上讲，垄断行业的“福利腐败”是计划经济体制下“靠山吃山”的自然延续。因为那时的福利问题都由单位内部解决，并没有实行社会化。之所以在市场经济条件下，其他许多行业的内部福利都不存在了，而垄断行业却仍然一如既往，主要是因为垄断行业拥有垄断权力，其福利状况与盈亏无关，没有竞争压力。这些表面上的单位内部的“免费午餐”，最终都会变成公共产品或者服务成本转嫁到政府和公众头上，其福利最终由政府和公众买单。
中国经济就本质而言是行政垄断，各种要素、资源是按照行政的系统分配下去的。行政垄断目前看来有两种：一种是经济上的独家垄断，比如国家电网和铁路；一种是部分行业内的大公司是由原来的一家分成现在的两家或者三家，比如石油和石化行业，电信和移动、联通等，基本上还是这个领域的垄断地位。
行政垄断在经济上的表现，就是以公共机构的名义和滥用公共权力的手段来获取巨额的垄断租金，通过霸王条款和高价格甚至强制消费，维持较高的垄断利润。它的存在违反了商业交易中的公平原则，电信公司的线路费用应该摊入企业成本，不应该借用行政手段向用户强行摊派。
对于资源性垄断的国有企业而言，在计划经济时代，国家赋予其特有的经营权，这些国有企业要将其利润上交国家财政，其收益是可以为国民所享受的，但随着改革的推进，这些垄断企业成为了自负盈亏的主体，然而他们却仍然无偿地独自占用国有资源，凭借其垄断地位，独享其垄断收益。
长期以来，国家对一些垄断性行业缺乏有效的监管，成本核算由企业自己说了算，直接导致了这些行业借助垄断地位维持高福利。国家和公众经常成为垄断行业用亏损和提价进行要挟的对象，且屡试不爽。
一些垄断性行业机构臃肿，员工一进入企业从生到死拿高薪，甚至可以子承父业，由此导致经营成本居高不下而天天喊穷，但是种种内部福利依然是雷打不动。为转嫁福利成本让消费者买单，唯一的措施就是通过红头文件以“合法”的涨价形式来填平窟窿，增加群众负担，引发社会信任危机。
垄断“福利腐败”是一颗附着在市场经济上的“毒瘤”，既腐蚀了健康的社会机体，又败坏了社会风气，还扼杀了创新动力。垄断性行业的福利本质上就是一种腐败。它隐含三大危机：引发社会信任危机、加剧社会不公平、加剧国有资产的流失。行业垄断的存在会产生一系列问题：比如自主创新和行业垄断是矛盾的，行业垄断获取高额利润，没有创新动力。它控制资源、制定价格、也没有必要去节约资源。
垄断行业利用掌握的公共权力优先服务自己，是对社会公平的践踏。因为这些福利大多数是免费的，有的虽然不是免费的，但是其价格远远低于市场价格，而中间的差额却由不能享受福利的社会其他群体来负担。公共垄断行业涉及千家万户，牵扯很多弱势群体，如果垄断行业不顾百姓负担，用提价来增加收入，提高员工待遇，是有悖公正的。
垄断行业享有不应该的福利，就是私占国家和公众的利益，导致国有资产的流失。这种流失也许不是以金钱形式集中到个别人手里，而是被均摊到垄断性行业职工的头上。严格地讲，“福利腐败”是权力腐败的延伸，因为垄断企业多为公用企业。拥有特定的公共服务权力，是国家服务职能的转化形式。垄断行业赖以生存的公用基础设施、社会稀缺资源，无一不是国家投资花纳税人的钱，而并非企业投资。“自家人”使用就不用付费与变相贪污、监守自盗几乎没有区别。作为企业领导的首要职责保障国有资产的保值增值，而不是慷国家之慨，让那些灰色福利泛滥，加剧国有资产的流失。
经济垄断源于追求超额利润，而行政垄断则是为了少数群体的利益。行政垄断的本质并不是垄断，行政垄断就是一种“滥用权力”。市场垄断利用技术创新，占领整个市场，不会产生腐败；而行政垄断不仅会对垄断行业的发展造成极大的危害，妨碍市场竞争。而且还会形成“寻租链”，影响社会生产效率的提高。福利腐败的群体又叫“分利联盟”，当“分利联盟”的寻租活动发展到一定程度的时候，国家的决策效率下降，制定经济政策的时间延长，影响整体社会技术创新、制度创新以及资源重组的能力，使经济发展停滞不前。福利腐败同一切腐败一样，对社会和国民经济危害甚大。如果能够肯定这是“滥用权力”的另一种形式的话，那么我们就应该把反行政垄断当作一项“反腐败”的任务来抓。
反垄断专家们的一致意见认为，要铲除垄断“福利腐败”，最根本的办法就是铲除其滋生的温床——垄断，除非涉及到国家安全的特殊行业，应该在现有的存在福利腐败的行业内部引入竞争机制，通过竞争在一定程度上消除腐败。垄断行业的种种不正常的所谓“福利”，实质上是“权力腐败的延伸”。因此，在竞争机制尚不能完全破解垄断的市场环境下，充分利用现有的价格听证制度，从产品服务价格到工资福利各个层面，加强全方位的社会监督，无疑是一个治理垄断“福利腐败”的现实药方。
垄断“福利腐败”产生根源就是垄断。垄断与公平、公正、创新、市场、竞争等市场经济规则都是背道而驰的。垄断就意味着没有竞争压力，就意味着他们的成本无论多高，政府和消费者都只能接受，别无选择。虽然他们的工资可能远高于社会平均工资，可是他们还不断告诉公众，他们的企业还在亏损。因此，不管是从单纯经济的角度考虑，还是从公共利益的角度出发，都必须努力破除垄断，开放市场，引入市场竞争，让成本过高的企业面临被市场淘汰的压力，建立健全监管机制。如果打破了垄断，就等于割掉垄断“福利腐败”的命根。要消除“福利腐败”，根本的办法就是打破行业垄断。
垄断福利滋生的温床是内部财务不透明和垄断地位，治理垄断“福利腐败”首先要加强企业内部治理并处理好垄断问题。计划经济时代遗留下来许多问题，行政权力不正当参与市场利益分配，破坏了成熟市场的培育环境。行政垄断造就了“老爷”企业，垄断福利腐败在这些企业中尤其突出：一方面说成本上涨要涨价，一方面又大肆发放各种福利，其福利价值甚至超过了工资收入。
审批是行政官员的一项权力，既有法律政策的规范，又有以人为本，公平公正等行政伦理的要求。
中国国有企业的职工工资仍在沿袭1985年工资制度改革的方案，即实行工资总额个经济效益挂钩，工资总额增长率控制在效益增长率之内。这事实上使国有企业职工总体上获得了其不应有的相当于股东的地位，将原本属于全民的利润在小圈子内被瓜分了。问题在于，无论企业的经营结果如何，国企的人力资本所有者的利益都可以确保。这就不是按要素分配，而是按权力分配、按政策分配。国家没有代表全民将国有资产的经营所得拿足，留给了国企在内部私分剩余价值的空间。比如，中石油倒原油赚了1200亿，接着成品油提价提晚了，国家补贴了100亿。我们要问，你那1200亿交国家了吗？怎么挣钱的时候你说是企业，赔钱的时候又算国家的呢？
福利腐败主要存在着三个方面的危害：一是一些垄断行业长期以来高福利，加剧了社会的不公平；二是垄断企业长期转嫁福利成本，以亏损为由、以涨价为形式增加群众负担，引发社会信任危机；三是垄断行业利用掌握的公共权力优先服务自己，有国有资产流失之嫌。
政府资源配置、计划经济的惯性，法律规定的缺失是福利腐败赖以生存的三大原因。
首先，市场还没有在资源配置中发挥基础性的作用，还是政府在配置资源。这里的政府是广义的政府，实际上就是公共的部门。由公共部门配置资源，又没有形成有效的市场竞争，所以自然�
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