友情提示：如果本网页打开太慢或显示不完整，请尝试鼠标右键“刷新”本网页！
官场文化与潜规则_净素道人-第99部分
快捷操作: 按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页 按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页 按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部! 如果本书没有阅读完，想下次继续接着阅读，可使用上方 "收藏到我的浏览器" 功能 和 "加入书签" 功能！
谑导屠砺凵弦丫浞致壑ち舜怪北匾裕匆恢笔抢咨笥甑阈 Ｕ獯恿硪桓鼋嵌确从吵鲋醒攵源怪惫芾砘故鞘稚笊鞯摹�
垂直管理，有历史和现实的选择，曾居功至伟，但并非历史和现实的必然，不可无条件地复制。
抗地方干扰的一剂猛药
在进入新世纪后，垂直出现了新趋势，从传统的市场监管部门向新热点监管部门扩展，并且日益广泛深入。而大的背景，就是中央地方之间的利益博弈更加激烈，矛盾冲突更加频繁，中梗阻现象愈发突出。
在始于2003年下半年的新一轮宏观调控中，土地无疑重演了当年金融的角色。地方政府在失去对银行的支配权后，赖以主动推动经济增长并能够独立支配的只有土地这一项核心资源了。而卖地生财的路径选择，又令中国经济面临失衡、耕地底线面临失守的严重威胁。在这一新的历史时期，土地部门便从比较单一的管理部门向国家宏观调控部门转变。
为何对垂直管理情有独钟
改革开放以来，随着经济增长和社会发展，地方政府获取更多的政策权力是必然的。但另一方面，由于政治体制改革的严重滞后，腐败日趋严重，政府和官员在“办公”的同时，利用公权力和国有资产谋取个人或小团体利益，也成为普遍现象。地方政府和官员自由处置空间越来越大。一些官员搞上有政策、下有对策的把戏，随心所欲地肢解、歪曲国家法律和上级政府的政策，破坏国家法治的统一和严肃，使不同层级政府间的正常关系受到干扰，甚至出现了某种程度的上级管不了下级、政府管不了官员的现象。对这样一些现象和问题，中央政府采取垂直管理的方式加以解决，加大对各下级政府的监督和管理力度，应当说是客观认识目前政府间关系并力图加以改进的愿望的体现。
但是，在目前的政治体制下，上级政府要想实现这样的意图，并不是轻而易举就可以做到的。由于缺乏公众监督的机制，上级政府对有可能出问题的下级政府的监督和校正，所能依靠的力量是非常有限的，最直接、最彻底、也是最简单的办法就是事无巨细地“亲自”监督。这样的监督事实上已经超出了上级政府的人才、资源、精力和智慧的范围，成本巨大。在中央政府看来，垂直管理不过是一种直接管理或监督的方式而已，并期待这样的管理和监督能够取得最好的效果。
上级政府对下级政府实施全面监督的冲动，还缘于目前弥漫于全社会的诚信缺失。在中国政治生态中，言与行时常分离，可说不可做、可做不可说，成为政治和官场的“规则”，事实上形成了一种体制性的政府诚信缺失。在这样的情况下，一个唯恐下级政府上下其手而将自己引入歧途的上级政府，除非是眼见耳听，否则是很难判断下级政府的表面文章。因此，对上级政府而言，即使是出于放心，他们也会要求实行亲历亲为式的监督，也就是垂直管理。
还应当看到，中央集权体制下，从公众的角度而言，任何政府和官员的胡作非为都会被民众认为是政府的，因此本质上都会影响到上级政府自身的形象，上级政府最终需要承担恶名。因此，从改善政府与民众关系的角度出发，如何让下级政府尽可能少地出问题，以舒缓政府与民众的紧张关系是上级政府最为关心的。显然，要想让政府及其官员保持良好的行为，上级政府最好的方式就是：或是选用自己信得过的人，或是自己亲厉亲为——以角色替代的方式实现上级政府内部人排他性的作业。仅从垂直管理不断扩大这一事实看，不同层级政府间的相互信任，已经降低到令人难以置信的程度了。
垂直管理不应成为改革重点
垂直管理的设定权在中央政府。中央政府试图通过这种管理方式加以解决的问题，是否恰好是地方政府也想解决的问题，就是一个值得认真对待的问题：如果一致，或可期待一种皆大欢喜局面的出现；反之，在两者无论立场还是利益显然都不一致的情况下，垂直管理究竟能够起到什么作用、甚至能否得到真正的实施，可能会变得非常复杂。
垂直管理到底能解决什么问题，是与问题的来源和类型联系在一起的。概略地说，目前中国政府管理所遇到的难题，有单纯管理问题、技术问题，但总体而言更多的是体制问题，而不是单纯行政技术问题所能涵盖的。可见，已有的一些管理措施之所以不奏效，问题并非出在管理手段本身，而是由于体制和机制的内在缺陷所致。对垂直管理问题而言，在专业性强、业务单一，或与国家主权、国家权威关联密切、适用于条条管理的领域，强调或改进垂直管理的方法、技术，是能够解决实际问题的。而在其它领域，尤其是在一些更具有一般性、社会性、地方性等特性的领域，本身可能并不具备垂直管理必备的一些特性，是不适合垂直管理的。至于那些仅仅是为了提高监督和控制的力度，而实行垂直管理的考虑，那么很有可能在解决了一些旧问题的同时，又会制造一些新的、也许是更为棘手的问题。
从表面看，垂直管理尽管强化了上级政府的直接管理能力，一举解决了下级政府的过度自由处置问题，但这些被派驻或分布在地方的上级政府的部门，随着时间的流逝，与一般地方政府部门究竟有多大的差别？如果说，垂直管理之前的下级政府部门会滥用权力，那么仅仅把部门的顶头上司换一下，就能够解决滥权问题？这显然是不可能的。因此，这基本上是一个试图用管理技术方法来掩盖和替换体制、机制改进问题的方案，不仅难以奏效，而且会混淆视听，使人盲目乐观。
另外一个值得关注的问题就是，目前实施的垂直管理体制，把变动的重点几乎完全置于权力的切割和转移上，而少在体制、机制、环境和内涵逻辑方面做文章，也可以说，垂直管理所变革的只是权力所属关系而已，而对障碍和困扰政府的真正问题则基本没有触动。坦率地说，在一个多层级的、中央与地方、上级与下级多重嵌套的政府结构中，所谓的上下级关系是高度可变的，因此一些困扰中央政府以至于不得不采取垂直管理方式试图解决的一些难题，其实也是困扰高层级政府的难题，因此，采取权力归属上收的方式解决问题，无异于开启了各级政府随意变动所属政府间关系的大门，显然这会给一些不当的政府行为提供方便。因此，这不应当成为改革的重点。
在中央政府的政策水平没有得到根本性提高的情况下，通过中央政府垂直管理方式而实质性地推行全国统一政策，在有些情况下，可能反而不利于事务的处理。这样的垂直管理不仅是多余的，更是负面的。之所以出现这种情况，原因在于，中国是一个超大、超复杂的政治体，而又实行高度统一的中央集权体制，全国一盘棋，统一政策、统一步骤。但通常的情况是，中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地细化和具体执行，因此地方政府实际上是部分地参与了中央政府的政策制定，分享了中央政府的权力。中央政府之所以把政策制定权部分地让渡给地方政府，是由于仅凭自身的知识和智慧，是无法制定出既覆盖全国、同时又具备细致的、可操作的政策文件来的。因此，在中央政府政策制定水平还不足以达到既宏观又微观、既原则又具体的水平的情况下，发挥地方政府对中央政府政策制定完善的补充作用，对中国政府政策制定和执行水平的提高，是有着重要的促进作用的。从这个角度出发，凡是有助于地方政府参与中央政府政策制定和完善过程的管理方法，就是好方法；反之，那些或明或暗地排斥和阻碍地方政府进入中央政府政策制定过程的方法，肯定是不利于政策的制定和执行的，因此不是一个解决中央与地方关系的好方法。
当下，各权力部门实施垂直管理的呼声一浪高过一浪，越来越多的职能部门已经或正在努力争取挤进垂直管理的行列。
当前正在争取垂直管理的部门还有：监察、公安、检察、劳动保障、计划生育等。而在去年上海社保基金案被披露后，有关学者也呼吁高层对省级以下社保经办机构进行垂直管理。记者还注意到，哪个领域问题突出，哪一项工作推进遇阻，就有人提出对该领域实行垂直管理。比如，前不久，某县的文物保护工作推动不力，人们马上开始热议文物保护部门也该实行垂直管理。垂直管理已经被视同抗地方干扰的灵丹妙药，也从另一个侧面宣告了某些行业部门在面对地方政府干扰时的无能为力甚至束手无策。
按照垂直管理设计、推行者的良好意愿，将权力部门进行垂直管理后，就可以有效解决地方保护主义的泛滥，使有法不依、滥用职权的状况得到改善甚至杜绝。
垂直管理真能顺利取得预想的效果吗？
难破地方保护迷局
从垂直管理部门的运作效果来看，首先并没有有效地破除有着深刻的社会和制度背景的地方保护主义。
垂直管理部门难拒地方“勾兑”。为了完成上级下达的各项考核指标，地方政府会想尽一些办法来完成。比如，为完成经济考核指标、增加GDP，有的地方往往重招商轻审核，从而导致污染企业来了，生产假冒伪劣产品的企业也来了；地方政府往往还会为这些企业的进入大开绿灯，会主动为这些企业协调与实行垂直管理的监管执法部门的关系。
利益制约难破地方保护。尽管实行垂直管理的执法部门其人、财、物都不由当地政府管辖，但毕竟是在人家的“一亩三分地”上，与当地存在着千丝万缕的联系，不可能在执法中做到真正意义上的超脱。即使实行了垂直管理，也不敢轻易得罪地方政府，地方保护主义依然存在。
此外，垂直管理部门的许多工作人员基本上都生在当地、长在当地，中国又是一个特有的人情关系社会，在当地执法、查处违法违轨行为时，很快就会有七大姑八大姨前来说情，最后不免大事化小，小事化了。
有了这样的社会和制度背景，尽管工商、质监、药监等权力部门实行了垂直管理，但因破解地方保护主义不力而导致的监管乏力，使得近年来各地出现了大量假冒伪劣产品事件，如“红心鸭蛋”事件和阜阳劣质奶粉事件等。
现实中地方政府有滥用权力的问题，那么，我们应该在对权力的监管上下工夫，要努力通过变革制度安排，使地方政府不敢、也不能再滥用权力，而不是一味地上收权力。对权力部门大量实行垂直管理后，地方政府与垂直管理部门的搏弈结果，最终不过就是两者形成相安无事、互不干涉的局面。实行垂直管理就可以破除地方保护的良好愿望，就这样被巧妙地化为了无形。
都“垂直”了，地方政府还能干啥？
在某省人代会上，不少市长牢骚满腹，对一些权力部门热衷于实行垂直管理表示强烈不满。一位即将退休的工业大市市长直言不讳地说：“地方政府本来承担的政治经济社会发展的责任就大，工商、质监、税务等一些重要权力部门实行垂直领导，就等于把地方政府的权力削弱了，责权不对等，以后还怎么有效开展工作？地方政府到底该干啥呢？”他认为，不少经济执法部门实行垂直管理后，向中央要来了独立的执法权，有的尚能公正执法，而有些却把独立的执法权当成交易的筹码，与不法经济行为的实施者讨价还价，地方政府无法对其进行监管，从而导致地方经济发展环境的恶化。
垂直管理部门越来越多，把权力都收上去了，地方政府就象个收发室，地方政府的人权、事权和财权不对等，出现了“中央点菜、地方埋单”和基层政府“财政空转、负债运行”等权力与责任相脱节的现象，地方政府想干点事情很难。
中央不断的强化直管力度，实际上表明了对地方政府的不满和不信任。市场不规范、权力腐败现象普遍并非完全是地方政府的责任，其原因很复杂，根本上是体制的问题。但现在中央似乎把责任全部推给地方政府，地方政府自然会感到委屈和不满。
用垂直管理来破除地方保护主义是建立在对地方政府不信任的基础之上的。破除地方保护主义，解铃还需系铃人，为何不从剖析地方保护主义产生的根源入手来研究解决的办法呢？建立科学的考核地方政府的机制，合理划分中央和地方的职责和权限，迫使地方政府正确履职，恐怕比单纯通过实施垂直管理来掏空地方政府要好得多。
难敌权力腐败
用垂直管理来制约地方政府滥用权力，其实也就是期待用一个更高级别的权力，来制约可能被地方政府滥用的权力。似乎有了更高行政级别的权力、有了钦差大臣的地位后，就可以解决这个问题了。
然而现实却让人大跌眼镜。垂直管理部门频频发生的腐败案件一次又一次告诉我们：不论何时何地，权力的天生属性都是一样的，分到地方的权力可能被贪腐势力收买，垂直到中央的权力，也可能被贪腐势力收买。理论上讲，垂直管理，权力越集于一端，持权柄者就越发地好操弄，寻租也就更便捷了。
对各垂直部门来说，当他们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等的制约；垂直管理后，这些制约没有了，而代之以下管一级的模式。这尽管加快了上下信息传递的效率，但作为上级部门，远在几百里甚至几千里之外，对下级管理最致命的弱点，就是鞭长莫及。
“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级各垂直部门的一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“一窝烂”。税务、工商等实行垂直管理的部门多次爆出惊天腐败大案，其原因即在于此。
权力只要缺乏监督、缺乏制约，无论在哪个领域都会发生腐败。所以，在2006年8月的广州市“廉政文化周”期间，海关、地税、国税等廉政“高危行业”的500名青年公务员宣誓“以后当了官，永不贪污！”。这些垂直管理部门之所以被称为廉政“高危行业”，就在于手握重权的垂直管理部门容易滋生贪污腐败。
垂直管理部门的独一无二性，还使得他们可能将控制公共资源配置闸门的开关权，变成要挟他人的筹码，从而产生腐败行为。
事实证明，若不能真正束缚住权力本身，任何权力都是靠不住的。
垂直管理不是通行证
垂直管理只是权宜之计，真正解决部门管理与地方管理之间，即“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。
当下我国的改革已经进入深水区，几乎都牵涉到中央与地方关系的层面。中央政令难以贯彻、地方保护主义盛行，已经影响到法律的实施和中央的权威。地方保护主义往往以放宽中央法律、政策底线谋求地方利益，从而贯彻执行中央的法律、政令不力，甚至上有政策、下有对策；有令不行、有禁不止；无视上令、公然违法等现象屡见不鲜。
为保障政令畅通，破除地方保护，提高行政效率，实行垂直管理就成为惯性选择。但效果如何呢？
垂直管理的弊端，部门与地方政府须明确责任
强化部门垂直管理可以有效避免地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”，同时有利于资源配置。但也存在潜在的弊端：容易强化部门利益，滋生腐败；架空地方管理；造成条块分割，部门职能交叉，以及相互掣肘的管理体制弊端。
央、地事权的合理划分是制度化解决的途径
在我们看来，中央针对地方执行力弱化的问题设立督查中心，是权宜之计。虽然能起到一定的作用，也很必需，但不是长远的体制安排。中央对地方某些问题上失控，根本是由央、地事权不清造成的。
督查只能解决已经出现的问题，要彻底治理问题应该在规划、审查、批准直至监督检查上进行协调。地方区域内的问题还是交给地方自治，用客观的指标来考察地方官员。跨区域的问题就由跨区域的上一级主管部门来协调。
解决部门管理与地方管理之间，即“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。法律可以采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责，避免出现“双重管理”等责任不明的现象。
在明确事权的基础上，按照人权、事权和财权相统一原则，授予地方政府相应的履行职责的人权、事权和财权，避免出现“中央点菜、地方埋单”和基层政府“财政空转、负债运行”等权力与责任相脱节的现象。
克服中央与地方关系的体制障碍
一些行政部门实行省级直辖，并没有完全解决中央与地方的府际关系问题，因为它只是地方政府框架内的权力集中措施，没有涉及省际协调和全国统一。
任何试图解释中央与地方关系的努力，都不能忽视它的历史性和复杂性。从世界上实行宪法制度到现在持续进行的世界性行政改革， 中央与地方的关系一直是关键问题之一。它的失衡决不会简单到只是官员追求政绩的偏执行为或者对不当得利财产的贪婪。
一些行政部门实行省级直辖，并没有完全解决中央与地方的府际关系问题，因为它只是地方政府框架内的权力集中措施，没有涉及省际协调和全国统一。这一措施的积极作用，第一是在行政效能上，提高了省级范围行政职能的统一程度，削弱乃至消除了县、市级政府对相关纵向行政部门的实质控制和影响，在一定程度上解决了行政控制力逐级衰减和终端失效的问题；第二是在行政制度上，打破了建国以来长期实行的县级以上各级政府职能平铺设置和权限逐级递减的管理结构，出现了省级政府部门的专有控制权限。它减弱了地方政府的权限，并相应提高了部门系统的权限。
省级部门直辖的新部门体制，对中央决策执行力的影响是积极的但又是有限的。积极性是消除了省级以下政府部门的消极推诿和积极偏离。有限性在于中央部门对地方部门的控制力不足，当然就不能指望自己的决策在下级得到有效的执行。职位、权限和资源构成行政控制力的三个基本内容。由于中央部门与地方部门之间原则上是业务指导关系，受到权限和资源拥有量的限制，控制远不是有效的。
彻底解决中央行政决策在地方的行政执行力问题，涉及行政体制的整体调整和权力重构，远远不是几个领域的部门直辖所能完全解决的。
不能把板子都打向地方政府
“上梁不正下梁歪”。行政执行力不力，不能把板子都打在地方政府身上，首先要从中央机关和上级部门抓起。
常言说，“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来”。要想让地方各级政府认真去执行政令，首先需要党中央、国务院各部门机关做出榜样来。北京是中国的首都，北京的一举一动，对全国影响极大，所以不管在什么政令和决定的执行中，北京也要发挥表率作用。
由于利益驱使，有些部门和机关不是坚持以人为本科学发展，而是从部门利益出发，或出于某个人或某集团的利益考虑，出现了部门利益法规化。比如，前年国家审计局审出的某国家权利机关中某些人出于自身利益，从国家给西部下发的专项拨款中，挪用近14送给东部的近200多个单位。在党中央、国务院大力推进西部大开发的时候，这种掌管财政配置权利的单位，不是站在中央政策的立场上去推动西部大开发，而是用自己手中的权利削蚀西部大开发。在调查中，我们还发现国家的一些专项经费在下达过程中一级一级被截留，比如去年我在云南玉龙县调查时，发现一个人均年收入只有200—300元的村子里，学生拿到书本费的只有40％，这同国家报出的西部贫困地区书本费已经全免的事实有很大出入。这种地方上一级级截留专项拨款的做法，同国家某部门的做法没有两样，既然中央掌权的部门都这样去做了，我们还有什么理由去责怪地方呢？
因此，要确保政府的执行力不被削弱，不能把板子都打在地方政府身上，首先要从中央机关抓起，对发现问题的部门要严加惩处，要追究、问责，才能使地方上心服口服。相反把上级机关截留专项拨款作为小事放过去，就很难把地方截留作为大事去管。
防止政策东西南北一刀切。中国是一个发展中的大国，情况千差万别，发展极不平衡。我们的某些决定和指令出台时，常常关注更多的是发达地区的利益和发展，却较少考虑欠发达地区的发展实际和利益。政策在东西南北一刀切，发达地区被切掉的只是尾巴，而欠发达地区被切断的却是脖子和脑袋。这也是造成地区差别尤其是东部沿海�
快捷操作: 按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页 按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页 按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部!
温馨提示： 温看小说的同时发表评论，说出自己的看法和其它小伙伴们分享也不错哦！发表书评还可以获得积分和经验奖励，认真写原创书评 被采纳为精评可以获得大量金币、积分和经验奖励哦！