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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第115部分
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因非典灾难而开启的问责制，给我国公共权力监督提供了新的手段，并迅速走向制度规范阶段。这与我国加快政治文明建设步伐，落实执政为民目标是一致的。
推行问责制的首要意义，在于用制度强化和确保权力的公共属性。我们党始终强调的是，权力来源于人民，服务于人民。但在具体实践中，确实存在着少数公务人员“敷衍塞责”的现象，存在着公共利益被忽视的现象，存在着公共权力没有服务于公共事务的现象。问责制从目标到整个规范、程序的设计，都始终围绕着确保权力的公共属性这一目标。
推行问责制，还将推动公共权力的现代化转型。现代化社会对公共权力的要求有其自身的特点，首先，权力要有明确的边界。其次，权力要有明确的分工。只有做到了这两点，才可以将权力明确到人，才能落实好问责制。从转变政府职能的要求看，目前依然一定程度地存在“缺位、越位、错位”的问题，依然存在一定程度的党政不分、政企不分的情况。在推行和完善问责制的过程中，梳理、明确、定位权力的边界，将有助于推动我国政府的现代化转型，也有助于推动我国政治文明建设的步伐。
推行问责制，还有助于公务人员以更高的要求约束自己。按照权责统一的要求，权力的授予就意味着责任的授予，行政机关及其公务人员，要对自己的行为负责，不能只讲权力，不担负责任，要在勇于承担责任的同时正确行使权力。而与法律和纪律的约束不同，问责制还具有“道义约束”的特点，被问责的官员，不一定触犯法律，违反了纪律。只要没有尽力履行职责，或履职能力不足，出现问题后，都在问责的范围内。因此，各级官员及其他掌握公共权力的人员，必须积极作为，以更高的标准要求自己，才能承担好自身的责任。
问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全并有效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。因此，完善问责制、建设法治政府、责任政府、透明政府，已经成为包括中国在内的现代行政管理体制改革的基本目标。
建设法治政府的关键是全面推进依法行政，核心是规范行政权力的运行。建设责任政府的关键是全面贯彻职权与责任对等的原则，核心是强化责任追究。有权必有责，政府应为其所有行为负责，对因为不作为（有权不用）、乱作为（滥用权力）或不当作为（工作过失）而造成不良后果的，必须严肃追究有关人员的责任。建设透明政府的关键是全面推行政务公开，核心是强化民主监督。健全问责制度，不仅是责任政府建设的要求，也是法治政府和透明政府建设的要求。因为，责任追究不仅必须要体现法治的原则和民主监督的要求，而且必须要为维护法治和民主服务。问责制度不仅是法治政府必不可少的重要制度，而且也是法治国家、法治社会、法治党的必不可少的重要制度。
在西方发达国家，问责制度是一种追究公职人员责任的最基本、最常用的制度。可以说，西方国家的问责制是一种对政府内部不当行政行为或官员个人生活问题很有杀伤力的铁面无情的制度。
在中国，目前尚未形成西方国家那么完善和严厉的问责制度，但是，党和政府对从严治党、从严治政的态度是坚决的，并且对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终没有放松过。
现在大都把问责的矛头指向行政机关（政府及其部门）的领导干部，这是必要的，但在我国现行体制下，仅向政府领导问责是不够的，也是不公平的。因为所谓问责，应该是问公共权力运行之责，重点是问公共权力机关（机构、单位）的领导干部之责。行政机关是公共权力最集中的机关，应当实行问责制，但是，党的机关、人大机关、政协机关、司法机关以及其他掌握公共权力的机构和单位也应当实行问责制。
因此，我们应该致力于建立一种能够公平地对所有公共权力机关的领导干部实施问责的程序和机制，同时，还应该制定一个对所有领导干部都适用的从政治和道义层面实施问责的规定。
具体业务层面的问责是一种个性问责，问责的实施必须要以不同类型的公共权力的行为规范和要求为依据，而政治和道义层面的问责，则是共性问责，就是说，政治和道义层面的行为规范和要求应该是所有公共权力机关的领导干部都必须共同遵守的，在政治和道义上的衡量标准应该是统一的，不允许有双重或多重标准。
首先，应该坚持权力与责任对等的原则。一个领导干部有多大的权，就必须对其权力的行使及其后果承担相应的责任。要坚决改变现行责任追究中“追下不追上”、追执行者不追决策者、追当事人不追管理者，小官为大官当“替罪羊”的现象。
其次，政治和道义层面的问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接。政治和道义问责、纪律追究、法律追究，三者构成一个完整的责任追究体系，三者之间存在一种递进关系，政治和道义问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，同时可以为进一步的纪律追究和法律追究扫清障碍。
第三，必须坚持公开透明的原则。需要从政治和道义层面问责的问题，往往是社会各界和广大人民群众普遍关心的热点问题，甚至是产生了不良社会影响，造成了不良社会后果的问题。政治和道义问责是一种民主监督方式。而实施民主监督的一个起码的必要条件，就是要让民众知情，让民众知情的前提是事情的全部经过必须公开透明，所以坚持公开透明是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。
第四，问责规定的具体条文必须坚持适用性原则。建立政治和道义问责制度的目的是为了应用，所以每一项问责规定条款的确定，都必须以是否适用作为基本标准。
在西方发达国家由于问责已经成为一种基本的监督制度和处理方式，运用问责这一武器对官员进行监督，形成社会压力，赶问题官员下台，已经成为反对党和广大民众的常用手段。
政治和道义层面的问责，其实质就是依据宪法、党章和公务员法以及社会主义道德原则的基本规范和要求，对公共权力机关的领导干部履行领导职责及其后果的责任追究，对领导干部的生活自律状况及其社会影响的责任追究。在我国现行政治体制下，国家的公共权力掌握在各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关的领导干部，以及人民团体和国有及国有控股企业、事业单位的领导人员手中。所以，问责制度的适用范围应该包括上述所有机关和单位的领导者。
第二十三章 官与危机
23。1 官与危机
明朝崇祯年间，农民起义不断，有官员向皇帝建议，多征税，然后招兵买马扩大军队，再去剿灭农民起义。刚开始确实有效，银子多了，兵也多了叛乱也平息了。但是后来情况就不对了。下边的官员不停地多征税，到了老百姓承受不起的时候，老百姓加入叛乱队伍的速度和规模都陡然上升，皇帝新增的军费和新增加的兵力，都不足以镇压新制造的叛乱。征税的压力越大，反叛的规模越大。帝国新增加的暴力敌不过新生的反叛暴力。全国形势到了这种地步，崇祯就走投无路了。形成了一个U形死弯。
中国的贫富差距已经在国际予警范围之内，而且几乎比世界任何国家都严重。
著名的“基尼系数”就是一套预警机制。0。4是它的警戒水位，超过0。4后，这个国家就会陷入一个恶性循环的怪圈。
中国1980年设定的个人所得税起征点为800元的时候，城镇职工的平均工资为40元左右，主要是为富裕阶层设定的。但25年以后，个人所得税的纳税主体却成了中国工薪阶层。就中国社会各阶层纳税比例来看，广大工薪阶层的痛苦指数相对富裕群体无疑是巨大的。
中国个人所得税征收之不合理，主要来自两点：一是中国的国民生产总值增加了二三十倍，个人所得税起征点却25年始终不变；二是纳税主体不是富人而是广大工薪阶层。
本来贫富差别并非都是坏事，它既是一种激励机制，又体现着一种真正意义上的社会公平。保持一定程度的贫富差别，对我们的社会是必需的，是有益的和健康的。但贫富差别的加大就会造成一定程度的不公。关键是怎样确定和保持“一定程度”的贫富差别。
中国这么高的税负，一方面源于税收制度的不合理，另一方面也是没有真正取之于民、用之于民。
中国是一个极容易感染仇富心理的国家，仇富心理在我们的民族当中有着极为深厚的群众基础，有着极为肥沃的土壤和生态环境，劫富济贫历来被认定为侠肝义胆的一种美德，又历来被界定为实现社会公平的一种正义冲动。
官员的贪污腐败、欺压百姓、违法乱纪、不严格执行政策，将激化已存在的社会矛盾，引发进一步的社会危机；换句话说，治理危机可能会成为大规模经济或社会危机的导火索。
社会不平等对于社会稳定具有很大的面负影响。贫困的农民、无法就业的学生和失业的工人都将成为不稳定的社会力量。贫困也会导致犯罪率上升，社会不平等的结果会在社会秩序中得到反映。
北大光华管理学院院长厉以宁说：
中国的贫富差距还不够大，只有拉大差距，社会才能进步，和谐社会才有希望。
中国穷人为什么穷，因为他们都有仇富心理。
我要为富人说话，不是为了讨好富人。今天有些人骂富人，好象是给穷人出气，其实他们是害了穷人。
杀富济不了贫，穷人应该将富人看成自己的大哥，大哥穿新衣小弟穿旧衣，天经地义。
将基尼系数农村城市分开计算，这样中国的贫富分化就不严重了。
农民有望进入社会中产者阶层。中国农民不要害怕当中产阶级。
23。2 关于和谐社会问题
什么是“和谐社会”？“和”字是一“口”一“禾”，表示“人人有饭吃”；“谐”字，人“皆”“言”之，表示人人有话说。由此而论，建设和谐社会不是一种道德诉求，而是制度诉求。“和”要解决的是中国的民生问题；“谐”要解决的是中国的民主问题。
“和”字有个口，“谐”字有个言，只要解决了吃饭和说话的问题，就和谐了。
“和谐社会”的提出在理论上是一个重大的突破，体现出越来越明显的以人为本和全面发展的价值倾向。建设和谐社会的提出，对解决现实中存在的各种矛盾和冲突具有重要的历史意义。目前中国正处于经济社会发展的转型的关键阶段，同时也处在各种矛盾和问题集中呈现的敏感时期，一个健康和谐的社会对于化解各种矛盾与挑战是至关重要的。
从战略意义上讲，“和谐社会”体现了国家发展的价值取向，展示了国家的“软实力”。而毫无疑问，随着国家建设和谐社会进程的推进，中国的实力将得到大大提高。一个和谐社会到底需要那些要素？
一是责任，一个和谐社会是一个有责任的社会。国际经验证明，没有责任感任何社会都不可能长期繁荣和持续发展，如果没有责任感，社会精英只会创造出狭隘的理论，而不能为社会的长远发展服务；如果没有责任感，个人的发展就会变成自私自利。社会责任是一个国家文化和价值的基本体现，是国家软实力的核心之一。
二是社会组织。和谐社会要求推进政府的问责和善治，这样有益于提高整个社会的责任意识。如果社会是和谐的，社会的组织就必须健康发育，因为很多东西不是靠政府自己能够全部独立完成的，社会组织的发育不仅仅有利于延伸政府的服务，还有利于保护公民的权利。
和谐要解决的三个问题是：一是推动社会公平；二是完善社会组织；三是集聚社会资本。
一个人有机会从政，本身就有一种巨大的荣誉在其中，无论是在西方还是在东方，无论价值观如何不同，从政都是地位显赫，令人向往的事情，即便是经济状况再差的地区，也绝不会缺少从政的人。所以在西方社会，从来就不让从政的人在经济上有大富大贵的可能，从政还要接受各种各样的监督，从政的人没有特权，甚至连普通公民一样的隐私和自由都没有，这样才能使从政的人更好地为人民服务，从而也平衡了没有机会去从政人的心态。
和谐社会是一个以民为本的社会，和谐社会是一个社会各个阶层、各个群体之间保持一种互惠互利的关系，和谐社会是一个给弱势群体争利益、赋权益的社会；而不是一再为官员增加利益的社会。干群之间，强势弱势之间的经济利益一旦严重失衡，这个社会就无和谐可言。有权力制定政策的人，先为自己制定一个优先享受的待遇，得到实惠的政策，这还叫公平吗？这种不公正的行为是执政者自己带头干的，这个社会还有和谐吗？
种种事实证明，能够破坏社会和谐的祸首，并不在这个社会的外部，而是社会内部的部分官员对民众根子上的不信任。和谐并不是没有利益分殊，而是知道利益分殊，却能够通过民主手段避免零和博弈。人们的分歧并不在于谁要社会公正谁不要社会公正，而在于为什么会发生社会不公正，怎样才能克服社会不公正。
和谐社会包括两大部分：第一部分是人与社会的和谐；第二部分是人与自然的和谐。人与社会的和谐需要以社会科学为指导；社会科学是关于社会的知识，它所反映的是人与人之间、人与社会之间的相互关系，反映的是社会发展的规律。因此只有运用社会科学，才能实现社会和谐。
和谐社会只能是知识社会。和谐社会的和谐度是有高中低之分的。在生产力低下的时空中也有过和谐社会；我们今天要构建的和谐社会应当是知识社会。今天有些不和谐是愚昧造成的。无知带来不和谐。
贫穷、愚昧、腐败是社会的三大毒瘤。
一切向钱看的极端正在促使一部分人逐利，失去信仰、理念、意识形态的支撑。“信用”可能是时下我国国民最缺乏的一种道德资源。
建设和谐社会是中国共产党提出的新纲领。什么是和谐社会？和谐社会显然不仅仅是经济的高速发展，如果经济高速发展的成果被少数人占有了，这个社会虽然发展了但未必是一个和谐的社会；和谐的社会也不仅仅是一个稳定的社会，在政治高压下，社会可能是稳定的，但不一定是和谐的。
和谐社会的建立有三个重要基础：社会基础、政治基础、思想基础。
社会基础，就是社会分化不太严重。如果社会分化严重，两极尖锐对立，人气就很难理顺；政治基础，就是必须有一套调节利益冲突的机制；思想基础，就是人们能够接受一个共同的看法：我们生活在一个共同体内，不是每个人互相为敌的群体，而是互相平等的，都应该受到尊重，这个社会如果不好，大家都会受损，对所有的人都没有好处；这个思想基础是社会内部的，而不是靠第三方来调节的。
中国的社会分化之所以变得如此严重，跟我们政治体制里没有一整套利益协调机制有关。社会基础和政治基础是相互关联的，二者同样重要。
目前社会不和谐的原因是“公平”问题；构建民主和谐社会的基本问题还是“公平”。
为什么群众如此关切公平？因为国人从历史上就坚持不懈地追求公平，并把公平作为徘徊社会关系、协调利益分配、稳定群众情绪、凝聚民族精神的基本砝码；也由于社会上不公不平的问题已经表现为危害社会安定、影响群众情绪、困扰群众生活、离心和谐关系的“腐蚀剂”。
在不大公平或者大不公平的社会环境和社会条件下，人民群众由此而产生的不满、愤恨、抱怨、争辩和抵触等应该是可以理解的现象。不平则鸣，在社会不能向群众提供一个较为公平的环境时，人民急切地向往公平、追求公平并向不公平现象进行抗争，也是十分自然的事情。
公平作为构建和谐社会的第一块基石，既是人民群众民主政治与生存意志的必然反映，又是对人类追求美好社会理想的永远支撑，也是评价政治文明、物质文明、精神文明成败的基本标准，其地位和作用极为重要。要公平，就要在政治上扩大民主以求和谐，在分配上缩小差距以求和谐，在法制上保障公民的合法权益以求和谐。
建设和谐社会是一个很好的想法，但是，在“等级观念”下，不可能有“和谐”。要建设和谐社会，首先要消灭“等级观念”。
什么是“等级观念”？就是：在社会地位上和法律地位上不平等的社会集团。等级成分是世代相传的。“等级观念”就是：官是官，民是民，他们是不可调和的。“等级观念”造成人与人的对立，观念与观念的分割，只要“等级观念”存在一天，就不可能出现“和谐”。
“等级观念”在现实生活中，主要表现为官僚主义盛行、权力私人化、生活特殊化。
在《孔子。子路》中有“君子和而不同，小人同而不和”是著名论断。这里的“和”一般是指和谐、和睦、和解、亲和、包容、兼顾等等；“同”则包含了等同、同化、同一、雷同、一律、单一等等。
我们曾经犯过消灭不同，消灭差异，消灭多样性的严重错误。在那个年代，整个社会看上去是同一了、一致了、等同了、一元化了，然而却是一个单调、乏味、萧条乃至崩溃的年月。重在统筹兼顾，承认多样，承认差别，承认不同，是和谐社会的基本前提；消灭差别，消灭不同，同化多样，是专制时代的基本特征。不同的事相生现克，不同的意识互相切磋，不同的要素和谐有序地存在于统一体中，互相契合，互相依存，互相勾通，这种兼顾性的统筹，这种多样性的统一，就是“和而不同”。
“和而不同”是客观事物发展的一条重要规律，也是人们处世行事应该遵循的基本准则，同时也是人类文明共同发展的社会真谛。在一个和谐的社会中，社会各个阶层、各个群体、各个组织的创造活力都应该得到鼓励，各类矛盾和问题都会得到化解。
与发端于上世纪70年代末的改革一样，执政党近期启动的“构建社会主义和谐社会”，其实质是对社会利益的重大调整。调整不但要改变此后的收入分配模式，更将触及已形成的利益格局。与改革一样，这场调整必然有人得利，有人利损，因而会出现支持与反对两大阵线。在表面的热烈欢呼、一致拥戴下，少不了针锋相对的博弈与较量，构建和谐社会不会只有和风细雨，同样也会呈现风狂雨急。
改革开放的利益调整方向很明确，其口号是“让一部分人先富起来”，希望通过先富起来的部分人，带动全社会的财富增长。今天看来，这一目标已基本实现。由于社会强势群体的财富得到快速增长，他们成为改革的坚定支持者；利益相对受损的弱势群体，虽然人数众多，但掌握资源有限，且呈一盘散沙之状，对社会进程缺少发言权与支配力，因此改革在得利者的强力推动下快速跃进，在成绩斐然的同时保持了社会稳定。
“构建和谐社会”是在贫富分化越来越悬殊、弱势群体的基本生存权益不断受到侵害、越来越多人对未来失去稳定预期、社会对前一轮调整的反弹越来越显著的背景下提出的，其利益调整的方向也很明确，那就是：着力提高低收入者收入水平；扩大中等收入者比重；有效调节过高收入；取缔非法收入。如果说前一轮调整意在效率，这一轮调整即意在公平。两次调整的方向大相径庭，而左右这种方向变化的，正是民心得失与社会稳定。
两次调整的方向迥异，其受益、受损者正好掉了个边。前次调整的主要受益者是少数强势群体，其他人只是随社会财富的总量增长而得益，在收入分配制度上并未得到关照；此轮调整受益者应当是占人口多数的中低收入阶层，如果调整到位，高收入阶层与强势群体的利益无可避免要受到损害。由于后者已掌控庞大的社会资源、组织化程度高、政策博弈能力强，调整的阻力可想而知。从这个意义上说，构建和谐社会的难度远甚于改革开放。如果说改革开放是顺流而下，那么构建和谐社会就是逆流而上，此“流”即是已经形成的社会力量对比格局。
人们常说，改革难，中国自古鲜有改革成功者，改革者大多难得善终。更深入审视不难发现，其实中国历史上从未发生过类似发端于上世纪70年代末那种从无到有制造阶层分化的改革，有的都是对已经形成的利益分化格局的调整。改革之难，更多是难在这种对既得利益的处置上。对此，中国历史并没有提供经典的成功案例，有的主要是失败教训。这或许预示着：传统的政治资源已不能为这种调整提供充要条件，构建和谐社会要获充足动
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