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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第96部分
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虽然加强对权力的制约和监督已经提了多年，但由于没有实施方案和改革措施，权力在实际运行中基本还是处于一种失控状态。权力边界模糊，权力行使不受约束，权力运行过程缺少监督。尤其是在当前政府作为招商主体直接参与经济活动的情况下，政府往往会与企业老板结成一种利益联盟关系，在共同利益的驱使下，政府的服务职能就会被异化为单纯服务企业、服务老板。
招商引资中权力滥用和权力越界之所以频频出现，除了权力暗箱操作缺乏监督外，关键在于没有建立起一致的责任追究机制。很多地方对招商任务的完成有硬指标、有严格的责任追究，但对乱招商带来的严重后果并无切实的追究措施，出了问题，也是“好心办错事”，板子很难打到具体官员身上。特别是现在干部调动频繁，有些责任人已经升迁或者调任异地，责任更是无法追究。
近年来，招商中的腐败已经越来越引起人们的重视。在招商中，花天酒地、挥霍浪费是腐败；设置关卡、敲诈勒索，通过权力寻租是腐败；官商勾结、联手瓜分国有资产也是腐败。当前各地的招商活动多为政府主导，行政行为中通常存在的不计成本的弊端在招商领域里也充分显现。由于经济上的软约束甚至无约束，便为一些别有用心者提供了可乘之机。
招商中的优惠政策对商人来说，就是巨大的现实利益。从趋利逐利的天性出发，商人总是希望获得尽可能多的优惠。这种优惠政策主要由权力决定，其运作具有隐蔽性、随意性的特征，因此就具有相当大的“寻租”空间。而给予优惠政策的权力掌握在政府手中，具体而言就是掌握在某些关键位置的官员手中。因此，这些官员便成为商人拉拢、收买的对象，权钱交易由此而生。
当前招商中的种种乱象，严格地说，很多是打法律的擦边球，或者直接与法律相悖，甚至违法犯罪。这些企业能否生存下去，取决于当地官员的态度。对此，企业老板心知肚明。最安全的办法，就是把要害部门的官员拉下水，使之成为其违法犯罪的保护伞。而一些地方官员在金钱、美女的攻势下败下阵来，放弃监管，甚至为虎作伥。所谓浑水才好摸鱼，为了达到自己不可告人的目的，甚至蓄意把水搅浑，从中渔利。
政绩观是官员的行动指南。畸形的政绩观是导致招商异化的根源。
多年来，我国的地方官们有一个使用频率很高的工作用语，这就是“跑项目”，有没有能力“跑”来项目，“跑”来多大的项目，无形中成为评价地方官工作能力和政绩的重要标准。因为“关系经济”、“诸侯经济”派生出来的“关系项目”、“首长项目”的问题不解决，科学决策就无从谈起。什么时候“跑项目”这句话从地方官们的工作用语中消失了，科学决策才能真正有希望。
决策需要阳光程序。因为没有决策的阳光程序，属于一种非规则游戏。游戏规则应该是：程序比结果更重要。决策缺少阳光程序是一种责任“大锅饭”。决策群体的每一个人都不对决策结果负责。决策程序阳光化是考核决策群体每个成员最根本的途径，也是人民群众监督领导班子最有效的方法。决策，是考核决策者的硬件，也是监督决策者的证据。
其实，一个地方“贫困帽”摘与不摘，往往并不是以百姓的意志及其实际生活为转移的，多是由地方主政大员根据自己仕途的需要而决定的。在一定程度上，“贫困帽”已经沦为少数地方主政者玩弄官场滑稽剧的道具。
报喜不抱忧的根子在于：一是直接关系到干部的政绩，关系到干部的前途命运；二是上级领导喜欢听好的，使下面报喜者得喜，报忧者得忧。
弄虚作假，人人痛恨。但在敌我斗争中，弄虚作假却成了转危为安、克敌制胜的法宝。在官场上，做假政绩给上面看，是得到表扬、提拔、奖励的捷径。
造假是一个省力、快捷获取权力的好办法。在目前这个社会上，骗人者只要带着金钱和笑脸，总会找到愿意受骗、并帮助你升迁的人。有人总结成一句话“把假事做真，把真事做假”、“不懂得如何说假话的人，就不懂得如何升迁”。
弄虚作假也分两种，一种是主动积极作假，往往居心不良，为了邀功请赏；另一种是被迫消极作假，多出于无奈。他本来不想作假，是有人逼迫他作。那些人虽然没有刀按在人脖子上，但那权势中透出的威严也让人不敢不从，何况还有一些难以割舍的利益跟着，就只好硬着头皮作起假来。
有些领导也在有意无意地鼓励下面作假。有些事情，你如实上报，可能受到批评、罚款，甚至被撤职；而瞒着不报，只要不露馅，就可能受到表扬、奖励，甚至升迁。事实这个东西比较有力量，也比较教育人，看着说真话的倒霉，说假话的高升，人们怎能不学呢？许多人心里明白，弄虚作假，得便宜的是少数人，吃亏的是国家，可人们又觉得，国家这么大，吃点亏也看不出来。
在一些官员身上，灵魂上的虚伪和言谈之间的假话已经百炼成钢。对一些心术不正的掌权者来说，政治总是被他们披上一层伪装，他们每一个响亮的口号下都隐藏着野心和贪欲。在很多地方和单位，为人忠厚、工作兢兢业业的人并不见得有好的前途，倒是那些溜须拍马、奸诈狡猾、弄虚作假的人话得相当滋润；机会钟情于造假者。
苏联官员在谈到亡党亡国时，认为最大的教训之一是：说一套，做一套。正是官员欺诈成风，导致百姓丧失了对国家和党的信任和爱戴。列宁在《决不要撒谎，我们的力量在于说真话》一文中警告：“吹牛撒谎是道义上的灭亡，它势必引向政治上的灭亡。”
在官场上，按照书上说的那种襟怀坦白，就是政治傻子。假话是为了办好真事而说，办真事常用假话做佐料，这就是有人说的真假经，真真假假、假假真真、真事假做、假事真做、真需假，假为真。
在其位不谋其政，即使是自己权力范围内容易解决的问题也是能推就推，能拖就拖。这是行政资源最大的浪费。
以会议传达会议，以文件贯彻文件，以口号执行口号。
从政的人在没有轮到自己出力的时候，即使装了满肚子的金点子，也要秘不示人；如果说，在商界金点子就是金钱的话，那么在政界，金点子就是前途和命运。说得好，金点子就是金点子，说得不好，金点子就是馊主义。
从政这事，有时就象打麻将，真正赢钱的人就是那些趁着手气好的时候捞一把就走的人，要是过分恋战，十有八九是要输掉的。赌场上没有常胜将军，政坛上也没有常胜将军。在名声和事业都如日中天的时候转移战场，是最好的执政结果。
看一个领导的品质，只有看在他调走、过节、生病的时候是否干净。
天下没有解决不了的问题，只有解决不了问题的人。
俗话说，“新官上任三把火”。经验表明，任何新领导人都希望能“为官一任，造福一方”；任何新班子都不乏先声夺人，有所作为，尽快让老百姓认可的冲动。所以，换届后的地方党政领导班子希望快出政绩、多出政绩无可厚非，换届年出现大干快上“拼”经济的现象也属正常。
经济社会发展不受“换届”政治周期影响是不可能的，但如果一些地方换届的结果是脱离原有发展规划，另换一套发展思路，那么，无论是经济代价还是政治代价都是沉重的。
当然，任何发展规划都不可能是一成不变的。根据变化了的实际对规划进行适当调整并非是绝对不可以的，有时甚至是必要的，但任何调整都应当是有科学根据的，经过论证的，符合法定程序的。在没有充分根据证明既有规划存在重大缺陷或决策失误之前，不可随意做大的调整。不能仅仅按照领导人的“新思路”就对既定规划大修大改，更不能全盘否定，另起炉灶，推倒重来。
不管怎么说，急于改变规划思路、调高发展指标是不足取的。在发展规划上“破”字当头等于瞎折腾。一些地方党委和政府换届后立马对经济社会发展规划进行修改调整的做法，显然既不合理，也不合规。实践证明，因为换届导致发展思路突变，不仅影响党和政府的管治威信，使老百姓产生法无常规、政策多变的感觉，而且会对地方发展带来切实的消极影响。经济社会发展规划思路的稳定、连贯，是保持一个地方经济持续发展，社会稳定和谐的重要前提。发展思路不稳定、不连贯，就无法保持投资环境的稳定，无法以连贯的政策吸引外部投资，更不能保证产业结构按照前后一致的方向优化升级。一些地方长期发展慢、竞争力弱，通常与规划目标摇来摆去，一届政府一个令，一任领导一套思路，“各领风骚三五年”，不能保持发展规划的稳定性、连贯性直接相关。
从以往的执政实践看，不少官员尤其是“一把手”履新后，往往打着“改革”、“创新”、“开拓”等旗号，对前任班子制订的规划、决策等等，不加任何分析评估就全盘否定，然后另起炉灶，重新拟定执政思路，而且必须与“旧官”划清界线、泾渭分明。君不见，前任决定大力发展旅游经济，创造绿色GDP，现任偏要转向更加“快速高效”的工业开发区，哪怕污染将本地旅游资源毁坏殆尽；“旧官”推行的“村村通”工程已近尾声，新官却认为规模太小，干脆重新集资，再兴土木，令民力苦不堪言……
这种“一朝官员一朝令”的景象，令许多良好的规划和决策中途夭折，精心孕育的正确政治智慧和执政思路被一夕废弃，这不仅可能造成巨额的经济浪费，更是一种决策、思想、智慧的浪费，我们姑且称之为“决策浪费”。在现实生活中，这种“决策浪费”现象已渗透进政治、经济、文化、社会等诸多决策层面，由此必然造成“决策环境不稳定”、政府缺乏“决策诚信”等后果，令基层干部、普通民众乃至外来投资者不知所从、疲于应付，当地政治、经济等领域的发展处于高度不稳定状态。一些地方甚至短时间内如走马灯一般更换市长、县长等等，新政迭出，不断重复“决策浪费”的怪圈，陷入了举步维艰的执政困境。
“决策浪费”现象之所以大行其道，最根本原因是“政绩优则仕”的政绩观在作怪。在许多官员看来，如果只是继承前任的决策、沿袭前任的思路，如何能体现出自己的“政绩”？又如何能进一步升迁？正因此，一些新官的所谓“改革”、“创新”之举，其实是为了显示自身的“领导智慧”、“工作能力”等等，制造各种新“政绩”，进而打通晋升之道。
要遏制乃至消除“决策浪费”现象，首先需要新官走马上任后，坚守“为民众谋福祉”的执政理念，而不是热衷于制造一己“政绩”。对于前任遗留的种种决策和思路，应当在实地调查研究、科学分析评估的基础上，该继承的继承，该修正的修正，该废弃的废弃，该创新的创新，而不能一概采取“新官不理旧政”的简单做法，粗暴打断决策的连续性和稳定性，令社会为之付出沉重代价。
更重要的是，应当改革传统的政府决策机制和政绩评价机制，从根本上铲除“决策浪费”的内在驱动力。官员的创新意识、改革意识应当得到鼓励，但我们必须反对以“改革创新”为名博取虚假功名。正因此，政府决策和官员执政思路必须通过民主程序的检验，而不是由少数官员独霸决策话语权。正所谓官员不分新旧、决策不分先后，无论是“旧官”遗留下来的老决策，还是新官上任的新决策，抑或各种决策的实际功效，都必须通过人大、政协、舆论、学者、民间组织等各种渠道，由普通民众、利益相关者等社会各方来评判该决策应否保留、完善或废弃。此外，官员是否具有政绩，官员是否继续升迁，也应该接受民主机制的评价，由普通民众说了算，以民众同意不同意、满意不满意、高兴不高兴为最高标准。唯如此，才可能减少新官上任后的急功近利之举，遏制“决策浪费”现象。
“认认真真走过场，轰轰烈烈装傻帽”这已经成为最重要的官场潜规则之一。谁胆敢无视这个潜规则，胆敢与游戏较真，如果这个人在营垒之外，那么他就是共同的敌人；如果这个人在营垒之中，那么这个人就是叛徒。
这种游戏官场的潜规则把官员应尽的职责表演化、虚假化，其必然结局是政府公共管理职能最大限度的弱化，公共管理体系因此千疮百孔，不堪一击。非人性的官场政治游戏化是中国公共管理体系的大病症。对自身的职责惘然不知，对民情视若无物——这是很多地方官员共有的性格。他们唯一的专长就是演戏，游戏官场，游戏人生自欺并且欺人，并陶醉在这个官场游戏固有的大团结意想之中，可见官场游戏的惯性是多么强大，多么令人恐惧。
中央对政绩的考核制定了新的标准：
一、 是必须符合经济、社会、人口、资源、环境的统筹发展。
二、是要充分考虑不同地区、不同层次、不同类别的班子和干部的差异性。
三、是要坚持定性和定量相结合。
四、是要根据形势和任务的需要，适时调整考核的内容。
五、是考核内容要规范明确。
六、是要对政绩进行成本分析。
第十九章 中央与地方
19。1 中央与地方
当掠夺性活动的利益高于生产性活动、并可以长期保持稳定之时，人类社会就出现了以暴力掠夺为专业的群体，出现了这种分工的社会形态——“暴力—财政实体”。暴力—财政实体内部有暴力赋敛集团和福利生产集团。暴力—财政实体内部的各种正式关系，总是由最强伤害能力的拥有者规定或认可的；而生产能力拥有者，只能通过对暴力主体的得失损益的影响或者控制，间接地决定各种政治经济和社会关系。人类社会中的各种权利安排，从政权到产权到种种人身权利，包括对这种权利体系的美化和神话，读书暴力保护下的某种安排的称谓。
在文明史早期，暴力赋敛集团的核心通常是一个有血缘关系的共同体。在帝国时期，暴力赋敛集团主要由皇室、贵族、军官和官吏集团构成，他们凭借超经济的权力分配并占有资源。而福利生产集团，主要由农民、手工业者、商人、土地和资本等要素的拥有者构成。生产要素的拥有者与暴力赋敛集团在成员上有部分重合。此外，在提供安全秩序等公共产品方面，暴力赋敛集团也有生产性的作用。
暴力赋敛集团是比生产关系中的阶级划分根源更深的社会集团，他们是生产关系本身的直接选择者和维护者。这个集团控制着暴力资源，拥有强大的伤害能力，为了自己利益的最大化，他们可以占有生产资料和劳动者的人身，也可以用更有利或更省事的赋敛方式代替这种占有。
社会主要物质生产者难以监督和惩罚的大规模偷懒行为，造成了贵族和庶人双方的损失，削弱了封建贵族的财政基础，因而削弱了国家的整体实力，使其在暴力—财政实体林立的诸侯竞争中处于不安全的地位。
帝国制度是分封制度进化的产物。作为暴力—财政实体，分封制度呈现为巨石金字塔结构，构成每一块巨石的诸侯大夫领地都是一个相对独立的暴力—财政实体。“王”则是处于顶端的最大的巨石，控制着权利逐层递减的下层巨石。帝国制度则不然，它是复杂形式的单一暴力—财政实体，各种资源集中在顶端，中层则由官僚代理人构成的支架代替了贵族领地的巨石，基层是一盘散沙般的小农。
帝国制度是在多种暴力—财政实体并存、优胜劣汰的环境中逐步建立和完善的组织形式。这套制度调动资源的能力、战争能力和稳定程度接近了当时的生产和技术条件所允许的最大化。这是一套经过上百个国家二十多代人断断续续的积累和摸索，将不同领域和不同层次的制度组合匹配而成的高效率的体系。
儒家学说总结了秦帝国的教训，确立了帝国内部暴力赋敛集团与福利生产集团的均衡关系，这种均衡关系是统治集团与被统治集团长期互动的经验教训的总结。
由皇室、贵族及其官僚代理人构成的统治集团，拥有强大的暴力威慑和意识形态劝说能力，因而在双方关系中占据了主导地位。农业生产者通过怠工、避税、逃亡以及走投无路时揭杆造反等对策，决定着统治集团在执行不同的土地制度、人身权利、赋税形式和赋税比例时的风险和利益，决定着不同统治方式的成本和收益。为了长期利益的最大化。统治层必须约束自己，必须付出努力，提供并维护农业生产者的生长条件。这种政府功能，儒家称为天恩或者德政，西方现代政治经济理论称为“公共产品”，由公民以付税的形式购买。
将儒家学说确立为官方意识形态，并不意味着改变了统治集团的暴力赋敛性质。增强统治策略中劝导说服和人心控制成分，减少赤裸裸的暴力威慑的成分，同时对自身的行为有所约束，对物质生产者的意愿有所尊重，是统治集团降低统治风险的需要，也是暴力统治合乎逻辑的发展。重视意识形态和人心控制，不过是暴力赋敛集团在和平时期选择的一种低成本的统治手段。官方意识形态的独尊地位也是以暴力维护的，因为这种意识形态所维护的利益关系合乎暴力赋敛集团的长期利益和根本利益。
在理论上，官吏集团对代理人利益的追求将在边际收益等于成本的那一点止步。如果边际成本由上级监督和民众反抗共同构成，那么，在官吏平均分摊到的监督力度逐步下降的现实趋势中，真正能够阻止官吏集团侵犯脚步的，只有民众的反抗。由于个别性反抗的胜算极低，迫使侵犯止步的那一点只能是大规模的造反，而这一点恰恰是社会秩序的崩溃点。这是民众权利不敌官吏勤劳的专制制度的丧亡常规。
皇帝拥有至高无上的勤劳，承担着维护人间秩序的主要责任，同时也在这个秩序体系中占据了很大的利益份额。然而帝王个人利益的最大化与帝国利益的最大化并不完全一致。帝王是终身在位的，他可以追求千奇百怪的个人偏好可以荒淫暴虐，可以不理朝政，同时又不必为这一切付出代价。而天对皇帝的约束程度完全取决于皇帝自己愿意接受的程度。
官僚代理人的个人利益与帝国和部门的利益也远非一致。他们扩张自身特殊利益的形式，体现为税外加税、费外加费，层层加码的一套潜规则体系，一套通过自身的膨胀而架空了统治集团对被统治集团正式承偌的体系，一套并不说明的、由各种利害主体在实际生活的冲突中挤压出来的、勾勒出真实的人际关系和集团关系边界的规则体系。
潜规则体系对正规道德法令体系的偏离，源于从皇帝到官吏的真实行为对正式角色规定的偏离。各级代理人追逐代理人的私人利益，损害了受托维护的公共秩序，这种倾向构成了贯穿帝国两千多年历史的醒目的公私矛盾。只有在官僚代理人的行为与公共利益的要求完全一致的苛刻条件下，帝国的正式规则才是真实的。官吏的私心对仁义道德的取代程度，决定了潜规则体系对正式规则体系的取代程度。
相对皇帝及数目有限的廉洁的监察官员来说，那些以权谋私的衙门和官吏拥有难以对付的信息优势。他们以欺骗手段谋取私人利益的效率很高，到手的利益又有助于他们在官场竞争中编织关系网和保护网，猎取更高的职位。于是，帝国官僚体系中的每个活动主体都处于徇私枉法的诱惑和激励格局之中。
官吏与其治下的民众的利害关系更加短暂脆弱，就好象牧羊人受雇放别人的羊群一样，官吏集团比分封的贵族集团更不关心百姓的死活。
小农经济对贪官污吏的耐受性很强，对帝国官僚制度的适应能力很高。但是，小农经济对贪官污吏的承受能力又孕育了导致帝国崩溃的隐患。由于贪官污吏的敲诈勒索比较容易得逞，这个集团的收入水平较高，这就激励更高比例的人口加入贪官污吏的行列，激励压榨程度逐步升级，直到生存危机出现，引发大规模的暴力反抗。
对造反集团状态的敬畏决定了统治集团对儒家规定的正式秩序的敬重，对一盘散沙状态的轻视又导致了鱼肉百姓的潜规则的盛行。
所谓资本主义制度，就是这样一个资本控制了暴力和劝说力的制度。帝国的战败标志着一个历史性的转折：暴力赋敛集团直接控制下的暴力，敌不过福利生产集团控制下的暴力。暴力赋敛集团支配一切的社会形态，在生存竞争中丧失了最拿手的优势�
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