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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第98部分
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凡是发生事故，中枢是否能作深入的调查研究无关宏旨，上级总是可以归罪于下级地方官。周密的调查既费周折，而如果受罚者又提出证据为自己辩解，如所出事情，是在他到任之前就滋生，或者其差错在于邻府邻县，或者由于上级指示错误，则法庭也无法结案。案悬不结，责任不明，必将破坏全部文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。
因之，我们的政事，往往注重体制的安定，而不计较对一人一事的绝对公允。牺牲少数人，正是维持大局的办法。人事考察条例，也就是从这里着眼。按照规定，四品以下的地方官三年任满应当入京述职，由皇帝及主管部门核定他们政绩的优劣。但是全国有一千多个县，任何精明强干的人事官员也无法详细知道他们的具体政绩，而只能在大节目上斟酌一二。
京官六年一考核，名为“京察”，考察也很难根据实际能力和成绩，而大抵是视其人事应付能否得宜而有其上下高低。京官对这种考察总是战战兢兢，因为一旦得到一两个不良评语，则一生事业可能立即付诸东流。明朝历史上最严厉的数次考察，曾经使两千多文官停职降级。在当政者来说，没有这样的办法，朝廷上就无法去旧迎新；在被考核的文官来说，这样大批的斥退的确令人寒心，于是他们更要互相照顾，以作为保护安全的必要手段。
各式各样的社会关系也使他们结成小集团。出身于一省一县，是为“乡谊”；同时考中举人或者进士的是为“年谊”；同年的举人或者进士就象学校里的同班一样，在原则上有彼此照顾的义务，他们的考官则不消说是终身的恩师；婚姻关系，包括男女双方的远近亲属，是为“姻谊”。这多种的“谊”，是形成文官派系的一个主要原因，各派系的主要人物，即后台老板就有提拔新进的义务；私人的困难可以协助解决，错误也可以掩饰。被提拔的和被帮助的当然会对后台老板效忠卖力。
文官名义上任职于更部院寺，各有其官方的组织，但是背后又有他们私人派系。
从客观条件看，引用私人是无法避免的。以我国幅员之大，交通通信又极落后，任何有能力的内阁也不能对各种地方官有周密的了解和实际的控制。
随着地方经济自主权的扩大，在财税体制改革的背景下，地方有着强烈要求扩大财源的动机，一些举动已经损害了中央的权威。
还有一种损害中央权威的行为更为严重，那就是一些地方出现不同形式与程度的政商勾结，使得中央政府的有关政策被掏空，其典型莫过于这次打击官煤勾结中暴露出来的种种问题。
“一放就活，一收就死”，是我国以往经济工作中常常出现的问题。这主要是源于收放方式：收则全收，放则全放，没有完全针对经济的种种要素有针对性的收与放。政治体制随着经济发展而改革的要求也摆上了桌面。
有学者指出，中央与地方关系的核心，是政治体系内以一定利益关系为基础并体现一定利益关系和权利结构的关系，它直接关系到国家统一、政治稳定、经济发展和社会进步。既调动地方的发展积极性，又维护中央的权威，是一道严肃的政治命题。
我国权力下放较快，约束不足，由于利益驱动，有的地方各行其是，在一些干部身上暴 露出来本位主义、分权主义和地方保护主义倾向。国家利益是绝对和 要覆盖和吸收局部和个体利益的，要坚持地方服从中央，在维护全局利益上与中央保持一致。
处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。在我国，按照宪政结构设计，在由全局利益和局部利益所构成的国家整体利益格局中，中央政府与地方政府分别代表着中央全局利益和地方局部利益。一般说来，中央全局利益是整个社会公共利益最直接最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化，中央政府代表的是整个社会的公共利益。统一性与灵活性相结合的原则反映在中央政府与地方政府的职能关系上，就是中央政府的职能定位要从整个社会公共利益的角度来促进国家经济和社会的发展，承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共产品，同时履行对地方政府的监督职能和服务职能。
集权与分权相平衡的原则，要求中央与地方政府的适当分权，同时把应该由中央集中统一行使的权力收归中央政府。纵观世界各国，中央与地方分权问题，都是宪法和法律的重要规范内容。我国已经逐步形成了地方政权组织的法律法规体系；但总体上地方制度和法制建设仍然不够健全，表现在：地方制度立法不够完备，缺乏关于中央与地方国家机关关系以及中央与地方事权分配的明确的具体法律规定。多年来，权力下放和权力上收，并未形成对中央和地方都具有约束力的长期稳定有效的法律制度。
由于权力再分配的非规范化，导致了中央放权政策的不稳定性，客观上推动了地方政府的短期行为，也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的势头。
实现中央与地方关系法制化是处理中央与地方关系的重要原则，是科学合理的中央与地方关系的法律制度保障。中央与地方关系只有在制度化和法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。
对土地、生态环境这两项最重要的资源，中央政府和地方政府有不同的考虑。自分税制改革以来，地方政府成为独立的利益主体，主政官员的政绩评价也以本地经济增长业绩为中心，从而形成了地方政府间为了增长的竞争。而地方政府主政官员的流动性，使得部分地方官员的行为具有明显短期化倾向，为了实现短期的政绩最大化，不惜牺牲本地民众在土地、环境方面的权利与利益。因而，在不少地方，经济增长反而带来了农民失地、环境污染等社会问题。
中央政府要追求更为长远的利益，就必须约束地方政府的这种恶性竞争。建立直属中央政府的土地、环保督察体系，正是为了实现这一目标，使中央政府更好地在土地、环境这类涉及到长远公共利益的问题上尽到自己的责任。这种督察体系类似于古代的“监察御史”，自可发挥一定作用。
中央政府要追求更为长远的利益，就必须约束地方政府的这种恶性竞争。建立直属中央政府的土地、环保督察体系，正是为了实现这一目标，使中央政府更好地在土地、环境这类涉及到长远公共利益的问题上尽到自己的责任。这种督察体系类似于古代的“监察御史”，自可发挥一定作用。
但这种作用能否如人们所设想的那样大，能否有效解决现有严重的土地、环保违法违规问题，还有待时间的检验。长期以来，在设计中央与地方关系的时候，通常考虑政府之间关系的时候相对多一些，过分地依靠自上而下的行政监督，而相对忽略了作为一个重要的执法要素的民众的力量。
中央政府要尽到保护土地资源和环境的责任，就需要执行全国统一的土地、环保法律。但执行法律不仅仅是政府的事情，归根到底，执行法律乃是为了公共利益，这一公共利益不是抽象的，而必然表现为具体民众的具体权利和利益。因而，中央政府执行统一的土地、环保法律，不只是为了维护全国性法律的权威，而是为了更好地让民众维护自己的权利和利益。也就是说，当民众的权利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法机构无法得到救济的时候，中央政府的执法机构能够向民众提供及时而有效的救济。
不管是地方政府的土地违法，还是环境违法，其受害者都首先是本地的具体民众。
冷观政府垂直管理
观察近10年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断下放权力于地方后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。
通行于世界许多国家的“垂直管理”模式有利有弊，只有将其置于中国发展的大背景下，才能将其得失判断准确。
试图以垂直管理破除地方保护
近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理即“垂直管理”有加强的趋势。除了早就垂直管理的海关，近年来先后“垂直”的还有国税、地税、工商、质监、土地等多个行政部门。一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。
已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。
长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。
“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。
多个部门实行垂直管理，其实质也包含中央向地方收权。清华大学公共管理学院教授、中国法学会行政法学研究会常务理事于安认为，垂直管理的好处在于：
其一，有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”。目前，各级地方政府对于中央政令的执行情况并不统一。有的是由于行政能力不足、资源不够等原因达不到要求；有的是从本地区利益出发，有意在执行中央政令时偷工减料。以质量监督系统未垂直管理前为例，一些地区降低本地区的标准，以此吸引资金向本地区流动，加强本地区的竞争力。
在这种现状下，要求中央的监督达到市、县，甚至乡、镇一级政府是不现实的。因此，通过加强省一级的职权，弱化县市一级的职权，有利于保证政令畅通。
其二，有利于资源配置。人员的调动、资金的配备、设施的增加等，都可以在省这个大的范围内统筹安排。
央地博弈中创造发展活力
多个部门希望以垂直管理摆脱地方干扰的努力，反映了部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，这种“条块”矛盾的实质，是中央和地方之间的矛盾。
改革开放20余年的进程，基本上是中央不断下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是中国经济高速增长的秘诀。相较于改革开放初期，目前地方政府在经济发展中的权限已经不可同日而语。
随着地方经济主动权的增加，“块块”力量坐大。新“地方保护主义”的表现形式，是以放宽中央政策底线谋求地方利益，因而贯彻执行中央的方针政策不力，甚至上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。
地方保护主义和重复建设，是自改革开放以来一直困扰我国经济健康发展的两大顽疾。
针对此，中央维护政令统一的努力也一直在加强，尤其在近10年来表现突出。除行政管理体制的“垂直管理”趋势外，地方立法权已经开始受到限制，《行政处罚法》把处罚的设置权收到中央，地方只可以补充，不可以立新的罚则；2000年《立法法》出台，地方立法权也越来越小。
针对行政上的“垂直管理”，于安说，这并不是行政改革最终的固定模式，只是推进改革进程，破解现有难题的一种有益的探索和尝试，因为并不是所有的行政部门都适合垂直管理。中央民族大学法学院教授、国家行政学院行政法研究中心研究员熊文钊也认为，只有一个行政部门的职权具有全国性或跨区域性的特点，才有进行垂直管理的合理性和操作基础。
有学者同时分析指出，垂直管理只是一个不得已的办法。为了免受地方政府的干扰，就转而实行垂直管理体制，是在现实国情下的妥协，是一种“下有对策”情势下的“上有政策”，这从另一个侧面宣告了某些行业在面对地方政府干扰时的无能为力和束手无策。这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足。
首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。如此前出现的阜阳劣质奶粉事件，当地工商、质监部门严重的执法缺位是重要原因。
而利益越大的部门，“垂直管理”的力量也越容易被削弱。如理论上讲，土地管理的垂直体制可以让各级土地行政管理部门轻装上阵，理直气壮地行使自己的职权了，但时至今日，人地矛盾日益突出、土地违法占用现象依然相当严重。有的地方政府一如既然往地公开、直接违法，并默许、纵容大量的土地违法行为。而土地执法部门在有了上级土地管理部门的“撑腰壮胆”后，始终没有“硬起来”。
其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为。专家分析，科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面：行政效率和行政监督，如果以弱化监督为代价提高行政效率，就有可能增加权力滥用的风险。
对各垂直部门来说，当他们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等部门的制约；垂直管理后，地方政府平级单位往往对垂直部门的经常性权力监督失效，全靠上级部门和上级监管机关的监督发现存在的问题。而上级的监管致命的弱点就是非经常性。“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“一窝烂”。
第三，存在架空地方管理，弱化地方政府职能的问题。县市政府组织体系的健全、部门配置完整，是其履行一方公共管理责任的制度前提。如果过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。
同时，一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷“垂直”，容易造成中央职能部门与地方的对口部门联成一线。各垂直部门注重对主管部门负责，有可能忽略当地发展实际，加剧“政出多头、部门打架”等现象，降低行政效率，损害政府权威。
第四，是容易形成不公平效应。相对地方部门而言，垂直部门经费比较充足。在许多地方，垂直部门干部的工薪收入要比地方部门干部高出不少。这种不合理的收入差距，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象。
长久之计在于合理划分央地职权
针对垂直管理存在的利弊，有专家分析认为，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。
难点在于，其一，中央和地方兼顾这个度很难把握，新中国建国以来中央和地方权限的反复，就是表明这个“度”还在探索之中。尤其是有些中央和地方共享的权限，这个度就更难把握。
其二，新中国建国以来中央和地方关系的两次大调整，都是通过政策来实现的。在建设法治国家的背景下，这样的调整需要从政策向法律转变。
有关专家认为，有关法律可以采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责，属于中央职权范围内事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内事项由地方全权管理，同时废除双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。然后按照人权、事权和财权相统一原则，为各级地方政府履行职责提供必要的人权、事权和财权，避免出现“中央点菜、地方买单”和基层政府“财政空转”和“负债运行”等权力与责任相脱节的现象。
中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。
现行《宪法》对于中央与地方政府的职权都作了相应的规定，尚缺乏配套法规，操作性不够强，同时又缺乏有效的监督机制。而《地方组织法》关于地方职权的规定，绝大部分内容是中央政府职权的翻版，并且对于列举的剩留权归属也未作规定，也没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。
因此，应尽快制定《地方制度法》，对地方与中央的关系，地方的权限，地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职责权限和工作程序等，地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职责权限和工作程序等以及民族区域自治地方制度的有关事项等，作出专门规定。
垂直管理：当初的历史选择
垂直管理，近期中国社会的一个热门词汇。
与以往某些自弹自唱的行政体制改革的不同，垂直管理不仅仅受到中央的青睐，部门的热切回应，也受到民众的欢迎追捧。
前段时间，中国青年报社会调查中心等机构进行的民调显示，在4531名志愿受访者中，认为中央政府应该加强垂直管理的人高达85。9％，其中一半以上的人认为
审计、环保、统计等部门应该实行垂直管理。
就我国行政管理体制而言，长期以来，大多数领域都实行地方政府和上级部门的“双重领导”，条块结合的管理模式：主管部门负责业务，而地方政府管“人、财、物”。 在这种体制下，地方政府凭借手中的人权、财权、物权，在管理中居于主导支配地位。
现在一些系统的垂直管理，就是通过人事权、财务权的上收，使其下级部门摆脱地方政府的干预。形象地说，就是将职能部门的乌纱帽和钱袋子从地方政府手里转到上级主管部门手里。
近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理有加强的趋势。“迄今垂直管理的‘条’大概有13个。”北京大学政府管理学院副教授杨凤春说。而几乎所有重要的监管和执法部门，都在酝酿和热议要脱离地方政府序列。
垂直之风越刮越强劲，这究竟是因哪一片青萍而起？
缘于宏观调控的体制变革
改革开放20多年的进程，基本上是中央不断下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是
中国经济高速增长的秘诀。但随着地方经济主动权的增加，地方力量不断做大，在一些地方不可避免地出现了地方保护主义。地区分割、各自为政，出现中间梗阻，中央政策被消解，中央权威遇到了挑战。
加强宏观调控能力，破除地方保护，是垂直管理最直接的目标。早期的垂直管理，就是在中央加强宏观调控的大背景下出现的。
当年中国经济发展的又一大问题，就是地方保护主义形成的地方贸易保护壁垒，导致假冒伪劣商品猖獗，劣币驱逐良币。在此情况下，市场执法监管部门的垂直成为必然之选。 现在看来，工商、质监的垂直，无疑对于消除行政区域间的贸易壁垒，形成全国统一市场、促进社会主义市场经济的健康发展起到了非常积极的作用。
有人认为，相对于经济管理领域的部门垂直进程的加速度，权力监督领域的垂直步伐缓慢。比如纪检监察这样的强势监督机关，在实践和理论上已经充分论证了垂直必要性，但却一直是雷声大雨点小。这从另一个角度反映出中央对垂直管理还是十分审慎的。
垂直管理，有历史和现实的选择，曾居功至伟，但并非历史和现实的必然，不可无条件地复制。
抗地方干扰的一剂猛药
在进入新世纪后，垂直出现了新趋势，从传统的市场监管部门向新热点监管部门扩展，并且日益广泛深入。而大的背景，就是中央地方之间的利益博弈更加激烈，矛盾冲突更加频繁，中梗阻现象愈发突出。
在始于2003年下半年的新一轮宏观调控中，土地无疑重演了当年金融的角色。地方政府在失去对银行的支配权后，赖以主动推动经济增长并能够独立支配的只有土地这一项核心资源了。而卖地生财的路径选择，又令中国经济面临失衡、耕地底线面临失守的严重威胁。在这一新的历史时期，土地部门便从比较单一的管理部门向国家宏观调控部门转变。
为何对垂直管理情有独钟
改革开放以来，随着经济增长和社会发展，地方政府获取更多的政策权力是必然的。但另一方面，由于政治体制改革的严重滞后，腐败日趋严重，政府和官员在“办公”的同时，利用公权力和国有资产谋取个人或小团体利益，也成为普遍现象。地方政府和官员自由处置空间越来越大。一些官员搞上有政策、下有对策
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