政治经济学原理-第83部分

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惧怕法律，惧怕舆论，就不会在那些最为重要的问题上自由地运用自己的心智，人的精神就会普遍麻痹和萎缩，到了一定程度，人们甚至在一般生活中都不会有什么大作为，若进一步麻痹和萎缩，甚至会逐渐出现倒退的现象。这方面最能说明问题的例子，就是西班牙和葡萄牙在宗教改革后2O0年间的情形。当欧洲的几乎所有其他国家都在不断前进时，只有这两个国家无论在民族精神上还是在物质文明上都在衰落，这固然可以归因于各种各样的原因，但却有一最为根本的原因，那就是“宗教裁判”制度和它所代表的精神奴役制度在这两个国家颇为盛行。
然而，尽管以上事实得到了非常普遍的承认，尽管思想和言论自由在所有自由国家都被公认为是公理，但这种表面上的大气度和宽容态度尚未象已得到公认的原则那样享有权威地位，一旦遇到一种新思想，它就会变成恐惧和战栗。最近10年或15年内，一些人遭到监禁，只是因为他们有时以很温和的方式公开宣称不信仰宗教；一且宪章主义和共产主义引起恐慌，公众和政府很可能也会迅速采取同样手段来阻止人们宣传民主学说和反对私有财产的学说。不过，在英国，对思想自由的限制，与其说来自法律和政府，还不如说来自国民心理的偏狭气性，而这种偏狭已不再是产生于固执和狂热这样尚不太坏的品性，而是产生于在思想和行为上已普遍养成的一种习惯，即习惯于把墨守陈规当作生活的金科玉律，谁没有党派的支持敢于标新立异就惩罚谁。
第十一章　论自由放任或不干预原则的依据和所受到的限制

第一节　政府的干预可以分为命令式的和非命令式的两种
我们的讨论已接近了尾声。下面将根据本书的计划，从原则上而不是从细节上讨论政府的职权范围，也就是讨论这样的问题，即除了政府必须行使的那些职能外，政府对社会生活的干预可以或应该扩大到什么范围。这是当今争论得最为热烈的问题，不过，争论主要集中在若干点上，只是偶尔涉及这个问题的其他方面。固然，那些讨论过具体政府干预问题（例如国家是应该实施宗教教育还是世俗教育，是否应限定劳动时间，是否应该向穷人提供救济，等等）的人，也常常作一般性论证，远远超出就事论事的范围，从而或者表现出赞成自由放任的强烈倾向，或者表现出赞成政府干预的强烈倾向Z但是他们却很少告诉人们，也很少在心里明确决定，他们将把自己赞成的原则推进到什么程度。支持政府干预的人，只是满足于坚持说，只要干预是有用的，政府就有权也有职责进行干预；而属于自由放任学派的人们，则力图明确限定政府的职权范围，往往把府政的职权范围限定为保护人身和财产的安全，使其免受暴力和欺诈的危害，但如果仔细想一想的话，无论他们自己还是其他人都不会同意这种限定，因为正如前面某一章　已经指出的，它排除了某些必不可少的、为人们一致承认的政府职责。
我认为，对于上述问题无法给予一般性的回答。因而我并不是要填补一般理论上的空白，而只是力图从一种最为广泛的观点考察一下政府干预的利弊得失，以对解决这类问题有所帮助。
首先，我们应区分两种政府干预，这两种干预虽然都与同一问题有关，但所具有的性质和所带来的结果却有很大不同。政府干预可以扩展到对个人自由加以限制。政府可以禁止所有人做某些事情，或规定没有它的允许就不能做某些事情；也可以规定所有人必须做某些事情，或规定必须以某种方式做那些可做可不做的事情。这就是所谓命令式的政府干预。还有另外一种干预，可以称为非命令式的，也就是说，政府不发布命令或法令，而是给予劝告和传播信息（这是一种政府本来可以加以广泛利用但实际上却很少采用的方法）；或者，政府允许个人自由地以自己的方式追求具有普遍利益的目标，不干预他们，但并不是把事情完全交给个人去做，而是也设立自己的机构来做同样的事情。因此，设立国教是一回事，不宽容其他宗教或不信仰宗教的人则是另一回事。建立中小学或大学是一回事，规定所有教师都必须得到政府批准则是另一回事。政府可以建立国家银行或官办工厂，但它们并不垄断银行业或制造业，除官办的外，还有私营银行或工厂。政府可以设立邮政局，但并不禁用其他方式投递信件。政府可以有自己的土木工程师队伍，但也允许人们自由从事土木工程师这一职业。政府可以建立公立医院，但并不限制私人开业行医。
第二节　反对政府干预的理由：干预本身是强制性的，课征干预所需的税款也是强制性的
读者一眼就可以看出，同非命令式的政府干预相比，命令式的政府干预所具有的正当活动范围要小得多。在任何情况下，都得有大得多的必要性作为前提，命令式的干预才是正当的；与此同时，在人类生活的很大范围内，必须毫无保留地、无条件地排除命令式的干预。无论我们信奉什么样的社会联合理论，也无论我们生活在什么制度下，每个人都享有一活动范围，这一范围是政府不应加以侵犯的，无论是一个人的政府、少数人的政府，还是多数人的政府，都不应对其加以侵犯。每一个已经成年的人，都应有一部分生活不受任何其他人或公众全体的控制。只要是稍许尊重人类自由和尊严的人都不会怀疑，人类生活中确实应该有这样一种受到保护的、不受干预的神圣空间。需要加以确定的只是，界限应该划在哪里，这种保留地应包括多大的生活范围。我认为，一切只与个人内部和外部生活有关、不影响他人利益或只是通过道德示范作用影响他人的那些部分，都应包括在内。我认为，在内心意识即思想和感情领域，以及在只涉及个人，也就是说不影响他人，或至少不会给他人带来痛苦或害处的外部行为领域，应允许所有人，特别是允许那些有思想、有教养的人，尽管发表关于善恶美丑的意见，只是不允许用非法的胁迫手段或法律手段强迫他人附同。
即使就影响他人利益的那部分行为来说，那些主张用法律禁止这类行为的人，也总是有义务讲明理由。仅仅推测这类行为会损害他人，并不能成为法律干预个人自由的理由。使人不能做自己想做的事，或不能根据自己的意愿行事，不仅总是使人不痛快，而且还常常甚至会阻碍身心方面的某些感觉或行动机能的发展；如果个人的良心遭受法律的限制，不能自由发展，那它在或大或小的程度上就会陷入受奴役的状态。除非绝对必要，除非能被一般人所接受，除非一般人已经相信或能够使他们相信，所禁止的事情是他们应该痛恨的事情，否则，不管能带来多大的好处，也没有理由颁布禁令。
不限制个人自由的政府干预情形则有所不同。当政府想办法达到某一目的，而又允许个人采用他们认为更好的其他方法达到这一目的时，自由便没有受到侵犯，也没有对自由施加令人讨厌、又使人堕落的限制。在这种情况下，反对政府干预的一主要理由也就不复存在了。不过，在政府的几乎所有干预活动中，有一件事情是强制性的，那就是政府必须有经费才能进行干预。而经费则来自税收；或者即使来自公共财产，它们仍然是强制课税的原因，因为如果把公共财产的年收益卖掉，便可以免除一部分赋税。与此同时，为了防止逃税漏税，必须花很多钱采取预防措施和实行严厉的限制，由此而大大加重了强制性赋税所固有的那些缺陷。
第三节　政府职能的增加会增加政府的权力和影响
反对政府干预的第二条理由是，每增加一项政府职能，都会增加一分政府的权力，无论是就政府的权威来说，还是就政府的影响来说，都是如此。至少在英国，人们已充分认识到了这一点对政治自由所具有的重要性。但近来，许多人却倾向于认为，只有当政府组织得很糟糕，不代表全体人民的利益，堕落成为某个阶级或某些阶级的工具时，才有必要限制政府的权力；而对于充分代表民意的政府，则应赋予统治国民的权力，因为这种政府拥有的权力只不过是国民自己管理自己的权力。如果这里所说的国民指的实际上不仅仅是大多数国民，如果少数国民只是有可能压迫他人，而自己不会遭受压迫，那么上面的看法也许是正确的。然而，经验证明，即便是大多数人选举出来的当权者，也和寡头统治集团一样，当他们认为能够得到民众支持时，便很容易滥用权力，很容易非法侵犯个人生活的自由。公众全体很容易把其狭隘的利益观，把其抽象的观念，甚至把其爱好，作为法律强加给个人，使个人受到约束。在当前的文明程度下，个人以民众的名义行使的权力，很容易成为社会上唯一实在的权力，因而特别需要坚决保护每个人思想、言论和行为的独立，以维护人类精神的创造性和每个人的个性，因为这种创造性和个性是所有真正进步的唯一源泉，是使人类远远优越于动物的最重要的品质。因此，在民主政体下同在任何其他政体下一样，都应谨慎防止政府扩大干预范围、行使不必要的权力的倾向。这一点在民主政体下也许比在任何其他政体下都更为重要，因为在公众舆论享有至高无土地位的地方，遭受至高无上的舆论压迫的个人，不象在大多数其他情形下那样，可以找到发泄不满的对象，或至少找到同情自己的人。
第四节　政府职能的增加会增加政府的工作和责任
反对政府干预的第三条理由，依据的是分工原则。每增加一项政府职能，就会给已经责任过重的政府增加一项新工作。其结果自然是，大多数事情都办得很糟Z许多事情根本无人办，因为政府要办就得往后拖，而拖延也就等于不办，一些较为麻烦而不显眼的工作不是被拖延就是被忽视，而且总能为拖延找到理由，与此同时，行政领导的脑子里则一团糟地塞满了琐碎的小事，没有时间也没有精力来考虑国家的大事或考虑进行更大规模的社会改良。
但是，这些实际存在而又很严重的弊害，与其说是政府肩负的责任过多和过重造成的，还不如说是政府组织得不好造成的。政政并不是某个官吏或某些官吏的名称，而是可以在其内部实行各种各样分工的行政机构。只有不实行分工的政府才会带来大量上述那种弊害，例如欧洲大陆一些国家的政府就不实行分工，在这些政府中，七、八个被称为大臣的人住在首都，但却要求全国的所有公务都得由他们点头批准。如果在一个国家之内，政府职能被适当地分配给中央政府官员和地方政府官员共同承担，如果中央政府被分成足够数目的部，那么就能够把上述那些弊害减少到可以控制的范围内。在英国，当国会认为有必要授予政府监督和部分控制铁路的权力时，它不是把铁路划归内政部管，而是设立了铁路委员会。当国会决定让中央政府来监督管理济贫事业时，它设立了济贫法委员会。世界上几乎没有哪个国家象美国的一些州，特别是新英格兰各州那样，把那么多的职责交给政府官员去行使，而且公务方面的这种分工是非常彻底的；这些官员大都各有各的上司，除受市民选票的裁定和对法庭负有民事和刑事责任外，便可以自由行使职责。
毫无疑问，一个良好的政府所必须具备的条仲是，其行政首脑，无论是永久性的还是暂时性的，都应对其管辖范围内的各种利害关系具有总的、全局性的调节控制权。但是，只要行政机器运转灵活自如，就应使下属，并尽量使地方官吏不仅有执行具体公务的权力，而且有决定具体事务的权力，只要下属的行为不触犯法律，就应使他们只对行为的结果负责，而不是对行为本身负责。良好的政府还应最有效地确保诚实而有才干的人得到任命；应为官吏的晋升开辟广阔道路；应使各级官吏享有较为广泛的行动自由，从而使最高一级的官吏能集中精力考虑各自管辖范围内的总体利益；如果做到了所有这一切，政府在那些适合它承担工作的方面也许就不会感到负担过重了，尽管如果政府承担不适合它做的工作，负担过重仍旧会带来严重的弊害。
第五节　私人经营因为对所经营的对象具有较大的利害关系因而效率较高
虽然组织得较好的政府会使人们不再那么强烈地反对增加政府的职责，但即使如此，在所有较为文明的社会，政府插手做的绝大多数事情，还是不如由或者让具有最大利害关系的个人来做得那么好。其所以如此的原因，在一句人们常说的话中相当精确地道了出来：个人要比政府更了解自己的事情和利益，并能更好地照顾自己的事情和利益。这句话对于生活中的绝大部分事情来说都是正确的，因而在所有适用于这句话的方面，各种政府干预都应受到谴责。例如，政府是经营不好工商业的，这一点可用以下事实来证明，在个人具有足够的创业精神和能得到全部必要手段的那些方面，政府几乎无法与个人展开竞争。尽管政府消息灵通，资金雄厚，能在市场上雇用到最有才干的人，但所有这些却不足以抵消它的一个巨大弱点，即它不那么关心经营的结果。
而且，应该记住，尽管政府在智力和知识方面要强于某一个人，但它肯定不如全体个人。在干某一件事时，政府只能雇用全国一部分有学识、有才干的人。即使政府在招聘人才做某一工作时只以适合与否为条件，在政府招聘的人才以外，必定还有不少同样适合做此项工作的人，在个人经营制度下，这种工作常常会很自然地由这些人来做，因为他们能比别人更好，更省钱地做这项工作。既然如此，就很显然，排斥甚或取消个人经营的政府要么是用较差的手段取代了较优的手段，要么至少是用其自己完成工作的方式取代了许许多多同样合格的人会采用的各种各样的方式，而各种方法的相互竞争要远比方法的划一更有利于进步和改良。
第六节　使人民养成共同行动的习惯
我最后要谈的，是反对扩大政府干预的一个最强有力的理由。即便政府能把全国最有学识和才干的人都网罗到各个部门内，很大一部分社会事务仍应该留给具有直接利害关系的人去做。生活中的事务，乃是对人民进行实际教育的最主要部分；书本和学校教育固然是极为必要的，也是极为有益的，但如果没有实际生活的教育，却不足以使人们能很好地处理事务，不足以使手段适合于目的。学校教育只是提高智力的必要手段之一；另一几乎同样必不可少的手段，就是积极运用自己的各种活动能力，如劳动能力、发明能力、判断能力、自制能力等，而对这些能力的自然刺激则是生活中的困难。不应把这种理论与一种洋洋自得的乐观主义相混淆，这种理论把生活中的困难看作是好事情，认为生活中的困难可以使人养成与这些困难作斗争的各种品质。只是因为存在着困难，与困难作斗争翎品质才有价值。实际上，我们应该使人类生活尽量减少困难，而不应象狩猎者为了练习追捕而不杀猎物那样把许多困难保留下来。但是，因为生活对实际才能和判断力的需要只会减少，而无论如何不会完全消失，所以重要的是不仅应在少数杰出人物中而且应在全体人民中培养上述能力，并且应该较为多样化地、较为全面地培养这种能力，而不是象大多数人那样只是在狭隘的个人利益范围内培养这种能力。如果一个民族没有养成为集体利益而自觉行动的习惯，如果一个民族一遇到与共同利益有关的事情就习惯地依赖于政府发命令或采取措施，如果一个民族总是盼望政府为他们做好每件事情，而自己只做习惯性的工作和例行的工作，那么该民族的能力就只发挥了一半，该民族所受的教育就在一极为重要的方面存在着缺陷。
在全体国民中通过实际运用而培养出来的能力，是国家最为宝贵的财富之一，即使国家的大小官吏已具有较高的文化水平，仍需要在全体国民中培养此种能力。对于人类的幸福来说，最为危险的情形莫过于，只是统治集团具有较高水平的知识和才能，而统治集团以外的人则既无知识又无才能。这样一种制度要比任何其他制度都更为全面地体现了专制主义思想，因为它使那些已经掌权的人享有较高的知识水平，使他们掌握了统治人民的另一件武器。这种制度就如同牧羊人照着羊群，但却不关心羊的肥壮与否那样，由此而会造成人与其他动物之间在机体上的那种巨大差别。防止政治奴役的唯一保障，就是在被统治者中间传播知识，使他们充满活力，具有公益精神，以此约束统治者。经验证明，要使上面所说的那些能力永远保持足够高的水平，是极为困难的，而且随着文明程度和所受到的保障程度的提高，随着人们以前只能依靠自己的体力、技巧和勇气来对付的艰难困苦和危险一个个地被消除，保持上述能力的困难还会增加。所以极为重要的是，所有社会阶层，包括最低贱的阶层在内，都应有许多自己必须亲自做的事情，都应使他们在这方面尽可能多地运用智慧和德行，政府不仅应把与个人有关的事情尽可能留给个人去做，而且还应该允许或毋宁说鼓励个人尽可能多地通过自愿合作来处理他们共同的事务，因为大家商量和处理集体事务：可以很好地培养公益精神，有效地产生处理公众事务的智慧，而这种公益精神和智慧一向被看作是自由国家的人民所具有的特殊品质。
民主制度如果不在小事情上贯彻民主原则，而只在中央政府一级实行民主原则，则不仅不会保障政治自由，反而会造成一种完全相反的气氛，致使社会最底层的人也对政治统治权怀有欲望和野心。在一些国家，人民所渴望的是不受暴政的统治，而在另一些国家，人民所渴望的则仅仅是人人享有实施暴政的平等机会。不幸的是，对于人类来说，后一种渴望同前一种渴望一样是非常自然的，而且在许多情况下，甚至在文明国家，后一种渴望要远比前一种渴望更常见。随着人民逐渐习惯于通过自己的积极干预来处理自己的事务，而不是把事情留给政府去做，他们就会渴望消灭暴政，而不是渴望实施暴政：另一方面，如果所有的主动性和创造性都来自政府，个人总是习惯于受政府的监督和指导，那么民主制度在人们心中培养的就不是对自由的渴望，而是对权力和地位的无限贪欲，人们的聪明才智就不会用在正经事情上，而是用来勾心斗角，争名逐利。
第七节　自由放任是一般原则
以上所述是主张把政府对社会事务的干预限制在最小范围的主要一般性理由。几乎没有人会怀疑这些理由的有效性，因而在所有情况下，都应由主张政府干预的人而不是反对政府干预的人来证明自己有理由。总之，一般应实行自由放证原则，除非某种巨大利益要求违背这一原则，否则，违背这一原则必然会带来弊害。
但是，迄今为止，即使在最明白不过地适用于上述原则的场合，政府仍违背这一原则行事，违背之严重，是后人也许无法想象的。迪诺耶先生的描述，可以使人对此有些了解。他对法国旧政府遵照干预和控制的法律精神限制工业活动的情况作了如下描述：
“国家对制造业的控制是毫无限制，极为专横的。它无所顾忌地随意处置制造业者的资源。谁可以办厂，应核生产什么，应使用什么原料，应采用什么工艺，应采用什么样的生产方式，这一切都由国家来决定。仅仅把事情做好，或做得较好，是不够的，还必须按规定去做。谁都知道1670年的那项法规规定，凡不符合规定的商品，一律没收，并连同制造者的姓名展览示众，如若再犯，则连同厂主的姓名也一起展览示众。人们必须时刻留意的，不是消费者的喜好，而是法律的命令。而命令则由许许多多检查官、专员、管理人、陪审员和监护人来执行。一旦不符合规定，机器使被拆除，产品便被烧毁，因而改进受到处罚，发明者被罚款。而且对国内销费的产品和出口产品有不同的规定。手艺人既不能为自己选择安身立业的地点，也不能在所有季节为所有顾客工作。1700年3月30日颁布的一道法令，限定18个城镇为可以纺织长统袜的地点。1723年6月18日颁布的．一道法令命令会昂的制造业者从7月里日到9月15日暂时关闭他们的工厂，以帮助收割。路易十四因为要为卢浮宫修建柱廊，曾禁止一切私人擅自雇用建筑工人，违者罚款一万利佛尔，并禁止建筑工人为私人干活，初犯判处监禁，再犯则判处苦役。”
吉伦特派大臣罗朗的证词告诉我们，以上规定以及与此相类似的规定决非一纸空文。这种多管闲事而刁难人的干预一直延续到法国大革命爆发时为止。罗朗说：“我亲眼看到80件、90件、100件棉织品或毛织品被剪碎，然后被完全销毁。许多年来，每个星期我都能看到类似的情景。我看到制造品被没收；制造商被课以很重的罚金；一些纺织