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"9·11"委员会报告-第11部分
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外国势力和外国势力的代表的监督。但是1978年，国会通过了外国情报监控法案。法律规制了针对在美国境内的外国势力和外国势力代表的情报收集工作，在要求法院审查监督提议（后来发展为实质性搜查）之外，法院对1978年法案的解释认为，还要求只有当其主要目的是得到外国情报信息时搜查才被允许。换句话说，外国情报监控法案的授权没有限制传统的有关犯罪的许可证要求。司法部解释这些规则说，公诉人可以基于外国情报监控法案的规定而听取信息的简要汇报，但不能指挥或控制它的收集。
整个20世纪80年代到20世纪90年代，司法检察官对于获取以外国情报监控法案程序收集到的信息有非正式的安排，即他们不会为了他们的刑事案件而不恰当地利用该程序。美国联邦调查局是否与公诉人分享得到的有关可能的刑事调查的信息，只能留给美国联邦调查局去判断。
但是1994年对奥尔德利·艾姆斯间谍罪的诉讼恢复了对公诉人在情报调查中的角色的关注。司法部的情报政策与审查办公室负责审查所有外国情报监控法案的申请并将之提交给外国情报监控法案法庭。它担心由于美国联邦调查局官员和公诉人之前的大量商议，法官可能认为外国情报监控法案的许可令已经被错误使用。如果那样的话，艾姆斯便可能会逃脱处罚。理查德·斯克鲁格斯是情报政策和审查办公室的代理负责人，他曾向司法部长珍妮特·伦诺抱怨缺乏共享信息制度。他靠自己开始对外国情报监控法案的资料适用信息共享程序。情报政策与审查办公室变成了外国情报监控法案的信息向刑事公诉人流动的守门员。
1995年7月，司法部长伦诺签署了正式的程序，用于管理司法部的公诉人与美国联邦调查局之间共享的信息，由司法部的国家安全执行处领导的一个工作小组执行该程序，并受司法部副部长杰米·高里奇监督。这些程序，虽然要求和公诉人共享情报信息，但同时规制了可能从情报部门这边传向刑事部门这边的信息共享方式。
这些程序几乎很快被误解和错误适用了。在实践中，联邦调查局和刑事部门之间很少有信息的共享和合作，远远少于政府的程序所允许的范围。一段时间里，这些程序被人称做“围墙”。然而“围墙”这个术语具有误导性，因为有几个因素导致了对信息共享的系列阻碍。
情报政策和审查办公室成为将信息传递给刑事部门的惟一守门员。虽然司法部长伦诺签署的程序没有这一规定，但是情报政策和审查办公室不管怎样已然承担了这样一个角色，并认为其地位反映了当时的外国情报监控法案法庭的首席法官罗伊斯·兰伯斯法官的担心。情报政策与审查办公室威胁说，如果不规制信息向刑事公诉人的传递，它便不再将联邦调查局的许可请求提交给外国情报监控法案法庭。信息流动机制萎缩了。
1995年的程序只处理联邦调查局的官员与刑事公诉人之间的信息共享问题，而不涉及联邦调查局两类官员之间的信息共享问题，即不涉及那些处理情报工作的人和那些处理刑事事务的人之间的信息共享问题。但是，来自情报政策与审查办公室、联邦调查局的领导层，和外国情报监控法案法庭的压力构筑了这两类官员之间的障碍，甚至在同一个小组工作的官员之间。联邦调查局的副局长布赖恩特通过警告官员们太多的信息共享会导致失业来提高情报政策与审查办公室的警觉。实地办公室人员便错误地认为，外国情报监控法案上的信息不能与从事刑事调查工作的官员共享。
这种观念被进一步夸大演变，甚至被认为美国联邦调查局不能和刑事调查人员共享任何情报信息，即使是不适用外国情报监控法案的程序也是如此。这样一来，刑事调查人员便无从知晓国家安全局和美国中央情报局的相关信息。1999年、2000年和2001年的各个审查报告都认为不存在信息共享，1995年程序的目的在例行公事中被忽略了。我们将在第八章中报告这种信念和实践的日积月累所产生的不幸后果。
其他的法律限制也存在。公诉人和联邦调查局的官员都认为，法庭规则禁止他们分享大陪审团的信息，即使这种禁止只适用于提交给大陪审团的那小部分，甚至这种禁止有例外情况。但是正如实地办公室所解释的，这种禁止能够被想像地适用于调查中发现的许多信息之中。在执行的命令中也存在综合国内和国外情报的限制。最后，国家安全局开始在与本·拉丹相关的报告上设置警告，要求刑事调查人员和公诉人共享其中内容需事先征得同意。这种变化进一步堵塞了信息共享的要道。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（4）
其他的执法机构
司法部不是只有联邦调查局，它还有一个下属执法官局，其大约有4，000人从事“9·11”事件的调查工作，因有着丰富的地方警察知识，特别擅长跟踪逃亡者。司法部的麻醉品管制局在2001年有着4，500多名工作人员。在很多场合，麻醉品管制局能给联邦调查局或者中央情报局提供用于反恐行动的情报。
移民归化局有着9，000个边界巡逻官员，4，500个检查官员和2，000个移民特派官员，因而在反恐怖主义中，它具有最大的潜力，可发挥重要的作用。但是，移民归化局的精力主要集中在对付经过西南边界的非法入境、处理外侨的刑事案件和堆积成山的移民归化申请这些难对付的挑战上。白宫、司法部，特别是国会又强调了这些方面。除此之外，当1993年陶瑞丝·迈斯纳成为移民归化局调查委员会委员时，她发现这个机构的技术严重过时和人力资源严重缺乏，从而阻碍了它的发展——边界巡逻官员仍然在使用人工打字机；入境处的检查人员仍在使用纸制的监视人员名单；避难所和其他福利机构没有有效地阻止虚假的申请人。
迈斯纳委员在1993年对世贸中心爆炸事件作出回应时，提出应提供基金给国务院的领事事务局，以使领事官员和边界检查员使用的恐怖分子监视名单自动化。移民归化局从一个新立的“监视”单位中指派了一个人与政府部门合作，将可疑的恐怖分子监视名单自动化，并且与情报机构和联邦调查局一道，决定当恐怖分子在入境处出现时如何处理他们。到1998年时为止，共有97个可疑的恐怖分子被该自动监视表拒绝进入美国国境。
如何将被怀疑为恐怖分子的外国人驱逐出境引起了激烈的争论。移民归化局具有处理这些案件的移民法律专家和权力，但是联邦调查局拥有有时需要作为证据的机密信息，并且产生了信息共享冲突。1996年的新法授权在驱逐听证会上可以使用机密证据。但是移民归化局采用机密证据只驱逐了一小部分与恐怖主义活动（并未证实与“基地”有关）有联系的外国人。
移民归化局中的中级雇员在1986年、1995年、1997年里先后向管理层提出了反恐怖主义的全面建议，但没见根据他们的建议采取过什么行动。1997年，国家安全工作小组成立了，它旨在处理警报，追踪潜在的可能实施移民行为的恐怖分子案件，并同司法部中的其他人员一起合作。该工作小组集中精力处理联邦调查局的重头戏，即（黎巴嫩）真主党和哈马斯，并开始探究移民法如何规制恐怖主义。例如，它曾要求美国中央情报局在移民申请被批准之前先进行安全审查，但未成功。诸如是否因为恐怖主义犯罪而取消其居住外侨身份等政策问题还未着手。
在克林顿政府的支持下，国会同意成倍增加沿墨西哥边界所要求的边界巡逻官员数量。到1999年增至每1/4英里有一个边界巡逻人员，但拒绝提供额外的资源给北方，加拿大边界每13。25英里有一个边界巡逻人员。尽管有恐怖分子从加拿大进入的例子，也明知恐怖主义在加拿大活动和加拿大更宽容的法律，以及有一位检查队长的报告建议边界巡逻要发展北部边界战略，但惟一值得肯定的一步是，边界巡逻官员的数量没有被进一步减少。
没有人要求入境处的检查人员集中注意恐怖分子。检查人员告诉我们当他们依照自动监视表上的名单核对入境乘客时，自己并没有意识到正进行的检查是为了排查恐怖分子。一般而言，边界检查人员也没有必要的信息作出基于事实的允许入境的决定。移民归化局首倡两种努力，旨在为检查人员提供有关反恐怖主义的信息，但都没有完成。一个是建议建立追查外国学生签证一致性的系统，另一个是计划通过一种途径追查旅行者在美国的出入境情况。
1996年，一部新的法律使移民归化局能够与州和地方执法机构达成协议，据此，移民归化局提供训练，地方机构行使移民执法权。他们得不到恐怖主义的监视名单。拥有大部分移民的城市的市长有时限制市里的雇员与联邦移民机构的合作。有许多人居住在法律可以约束的范围之外，虚假证件能够轻易地取得。面对这个压倒一切的问题，国会保持了移民归化局官员的数量的恒定。
移民归化局、州以及地方参加执法活动的主要途径是联合反恐特遣队。它起初是为了对付大量的涉及国内恐怖主义组织的事件；于1980年在纽约市尝试性地成立的。这一特遣队由纽约地区的联邦调查局实地办公室管理。其成立提供了一个进行信息交流的机会，正如第一次世贸中心爆炸事件之后一样，同时也将地方的官员和其他机构的代表列为联邦调查局的调查人员。联邦调查局在20世纪90年代扩大了联合反恐特遣队的数量，到“9·11”事件之前有34支。虽然有用，但是联合反恐特遣队也存在局限性。他们根据区域的和各实地办公室的利益来确定其首要任务，且大部分人员不是全职的。许多州和地方机构认为他们在联合反恐特遣队中派1位全职的代表并不能给他们带来多大利益。
联邦其他的执法机构即财政部，其也没有重视反恐怖主义。
财政部为特勤局、海关和烟酒枪械炸药局提供经费。由于特勤局执行保护总统和其他高级官员的任务，所以每当有恐怖分子暗杀阴谋的传言时，其工作人员就会和美国联邦调查局的人员合作。
海关部门在进入美国的所有入境处都配置了人员。其工作人员与移民归化局的人员一起工作，有时这两部门人员会合作。在1999年与2000年之交的冬天（这将在第六章中详细报告），一个非常警觉的海关检查人员通过质问，逮捕了一个意欲炸毁洛杉矶国际机场的“基地”恐怖分子。
烟酒枪械炸药局偶尔也被联邦调查局作为资源使用。在1993年2月的世贸中心爆炸事件和1995年4月俄克拉荷马市的阿尔佛雷德·P·穆拉联邦大楼爆炸事件的调查中，其实验室和分析员发挥了至关重要的作用。
在“9·11”事件之前，除了联邦调查局中的一部分人之外，懒散的美国执法机构中很少有人从事反恐怖主义事务。而且，只有在具体的人员被确定，阴谋业已形成，或者袭击已经发生，执法机构才能发挥作用。责任人不得不被追查、逮捕，且遣送回美国法院接受审判。正如美国联邦调查局的官员向我们强调的，联邦调查局和司法部并没有巡航导弹。它们通过起诉某个人宣布战争的开始。他们在反恐怖主义斗争中起着领头作用，因为他们被要求这样做。
第三章 反恐怖主义的发展联邦航空管理局内的适应与不适应
隶属于交通部的联邦航空管理局被国会赋予的任务有时是相互冲突的，既要规制美国的民用航空安全，又要促进民航工业的发展。联邦航空管理局有保护商业航空运输使用者不受恐怖主义和其他犯罪行为袭击的安全的任务。在“9·11”事件之前那些年里，联邦航空管理局认为故意破坏行为对航空的威胁胜过劫机行为的威胁。首先，在近10年里国内没有发生过重大的劫机事件。其次，一般认为，商业航空体系惧怕爆炸物胜过诸如枪支这样的武器。最后，爆炸被认为较劫机更为致命，后果会更严重。在1996年，由副总统艾尔·戈尔领导的一个关于航空安全的总统委员会加强了对飞机上的破坏活动和爆炸事件的普遍重视。戈尔委员会也号召人们注意一种新的危险，即发射地对空导弹袭击的可能性。其1997年的最终报告并未讨论自杀性劫机的可能性。
联邦航空管理局建立和加强了航空安全制度，并要求航班和机场遵照执行。该制度旨在建立一个多层次的防御体系。这意味着任何一个层次的安全机制的失败都不是致命的，因为其他层次将提供安全保障。但是在“9·11”事件之前与劫机相关的每个层次——包括情报、乘客预检、检查站屏幕监控，以及登机安全都具有缺陷。因此，“9·11”袭击事件的劫机者们在3个不同的机场顺利登上了4架不同的飞机，其任何一个都未被制止。
联邦航空管理局的政策是应用情报来查证针对民航安全的具体阴谋和一般性威胁，并以此为基础研究和部署相应的反击措施。联邦航空管理局的情报部门由40个人组成，其任务是从联邦调查局、中央情报局和其他机构接收大范围的情报数据，以供评估针对航空的威胁。但是大量的情报数据中几乎没有关于恐怖分子在美国出现和实施活动的情报。例如，联邦调查局1998年对恐怖分子飞行训练的潜在可能性的评估信息，以及2001年菲尼克斯电子警告中的关于激进的中东人加入飞行学校的信息，就没有传到联邦航空管理局的总部。几个联邦航空管理局的高级情报官员称这种国内威胁是一个严重的盲区。而且，联邦航空管理局的情报部门并没有得到该局领导的重视。局长简·加维和她的副职例行公事地回顾每天的情报，但她们看见的是经过筛选后送给她们的。她并没有从自己的情报部门了解到大量的劫机威胁信息，从而在该局战略制定过程中，情报部门也就没能深入参与。从历史上讲，决定性的安全行动只发生在灾难已经出现或者具体的阴谋已经被发现之后。
下一个航空安全层次便是乘客预检。联邦航空管理局要求各航空公司不能向对民航安全有直接威胁的个人开放。但是，关于“9·11”袭击事件，联邦航空管理局的禁飞名单中含有这12个恐怖分子的嫌疑人的姓名（包含了“9·11”袭击的策划者哈利德·谢赫·穆罕默德），尽管政府的监视人员名单表中包含了好几千个确定的和怀疑的恐怖分子的姓名。真人与姓名的错配现象令人震惊，尽管戈尔委员会已经在4年前就要求联邦调查局和中央情报局提供恐怖分子的监视名单用于提高乘客预检。联邦航空管理局的民航安全部门的长期负责人证实说，他并不知道有关证实的和怀疑的恐怖分子的国务院重点监视人员名单（在“9·11”袭击前是60，000人），直到委员会2004年1月26日的公开听证会上提及时，他才得知。联邦航空管理局已经取得了一些重点监控人员的数据，但是，很明显，这些数据不能使用。
乘客预检的第二个部分要求航空公司实行一种由联邦航空管理局批准的电脑处理系统（称为CAPPS，即计算机辅助乘客预检系统），该系统被设计或用来识别那些轮廓提示其对飞机具有一定底线的危险的乘客。虽然该处理系统包括劫机者的轮廓的数据，但在那时，只有乘客的行李包适合用计算机辅助乘客预检系统筛查，以作另外的复查。筛查只是需要检查这些行李包是否装有爆炸物，或者推迟乘客登机。主要因为担心认为潜存歧视和影响乘客通过量，所以就不再要求被筛选出来的人接受额外的手提行李的筛选，而在检查系统1997年被电脑化之前一直要求乘客手提行李接受筛选。
检查站的筛选被认为是最重要和明显的安全层次。训练有素的筛选员操作着金属探测器和X光机检查并阻止违禁物品。许多政府报告指出，检查站的工作不令人满意，甚至经常不能发现联邦航空管理局明确规定的检查物品。许多致命的和危险的物品并没有从金属探测器中被检测出来，或者用X光机很难将其从正常物品中区别开来。
虽然联邦航空管理局的制度并未明确地禁止携带短于4英寸的有刃刀具，但是航班检查站的操作指南（是与联邦航空管理局合作制定的）却是明确允许携带的。联邦航空管理局对该政策的依据是：（1）该局并不认为这种物品具有威胁性，（2）许多地方法律并没有禁止个人携带这些刀具，以及（3）这些刀具难以检测到，除非大大提高金属探测器的敏感性。1993年提出的一项禁止携带所有刀具的建议被否决了，因为小的切割工具很难被检测到，并且会引起虚惊急剧增多，恶化检查站的堵塞情况。
“9·11”事件前的几年里，联邦航空管理局对筛选员的要求是，在检查站持续和随机地对携带的行李进行人工检查，后来却被取代为对爆炸品追踪探测，或者被航空公司简单地忽略掉了。因此，为了识别武器（除了炸弹）对个人及其随身携带的行李的第二次筛选就不存在了，只有那些触动了金属探测器的乘客才进行二次筛选。甚至当第二次筛选时探测出小的刀具，它们也经常被归还给乘客。据报道，“9·11”事件的劫机者们就被指教应使用机场检查站不能探测到的小物件。
在“9·11”事件之前的安全体系中，航空公司发挥着重要的作用。正如交通部的监察长告诉我们的，“航空公司有很大的压力，既要控制安全成本，又要限制安全要求对航空运输的影响，以便航空业能够集中精力运送乘客，安全飞行……这些压力反过来恰恰表明他们自己是安全中的重大弱点”。联邦航空管理局一个长期的安全官员把航空公司对待安全规则的方式描述为“谴责、否定和拖延”，并且告诉我们，虽然航空公司已经看见了安全问题对个人利益可能带来的影响，但是他们不是从安全的立场看问题。
最后一个层次是商用飞机上的安全，其设计并未用来对付自杀性劫机。联邦航空管理局批准的“通用战略”详细阐述了从20世纪60年代以来几十年里处理的许多次劫机的经验。它告诉飞行人员，对付劫机者的最好方式是满足他们的要求，使飞机安全着陆，然后让执法部门或者军队来处理这种情况。按照联邦航空管理局的说法，记录表明，劫机过程持续得越长，越有可能和平解决。这种战略行得通的基础是假设劫机者提出了可以谈判的要求（最常见的是要求庇护和释放囚犯）；而且，正如一位联邦航空管理局官员所言，劫机者的“这种赌博性计划中不存在自杀”。联邦航空管理局的培训材料中没有为飞行人员提供应对暴力发生的指导。
这种流行的通用战略主张合作和不对抗，它意味着在劫机中，即使驾驶舱非常坚固也没有什么不同。正如当2001年初有人提议在商业飞机中安装更坚固的驾驶舱门时，航空飞行员协会的安全委员会主席所评论的：“即使你在门外做个拱顶，如果他们用绳索套住了我的航班乘务员的脖子，我将准备打开这个舱门。”“9·11”袭击之前，联邦航空管理局的规章要求，坚固的驾驶舱门能在紧急情况出现时允许迅速地进出。即使这样，20世纪60年代实施的规定要求航空人员在飞行中关闭并紧锁驾驶舱门。这个要求并没有被一体遵行或有力加强。
至于执法部门，到“9·11”袭击发生时为止，只有33个配备武器的受过训练的联邦航空执法官。他们没有被安排在美国的国内航班中，只是在国内飞机起飞前往国外时为其提供飞行中的安全保障。这个政策反映了联邦航空管理局的观点，它们认为国内劫机在控制中，并且自信地认为自1986年以来，没有任何恐怖分子在全世界的任何地方劫持过美国的商业飞机。
由于近期内未发生航空安全事故，也没有具体和可信的证据证明存在针对民航的阴谋，联邦航空管理局的领导层把精力放在了其他地方，包括操作技术和有关安全的经常性问题。联邦航空管理局局长加维回忆说，2001年的每天就像感恩节的前一天，人们的注意力在于要求提高航空服务，国会也集中精力于“乘客权利法案”，目的在于提高能力、效率和乘客对航空系统的满意度。没有人注意恐怖主义。
第三章 反恐怖主义的发展情报机构内的适应与不适应（1）
1947年的国家安全法案产生了中央情报局局长的职位。中央情报局局长独立于国防部、国务院、司法部，以及其他的政策部门，领导着美国的情报机构并且为联邦机构提供情报。
情报机构中独立于任何内阁机构的惟一的部门是美国中央情报局。作为一个独立的机构，它收集、分析并且散播来自�
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