"9·11"委员会报告-第14部分

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　　　　最严重的问题集中在总统是否需要国会的授权来发起战争。这一争议的目前状况是认可总统部署军事力量发动小规模的有限制的行动，虽然不像对大规模的无限度的军事行动那样要征得明确授权，但是，也至少需要有国会的支持。　　　　
　　　　这种演变是重要的，因为克林顿总统和布什总统在本·拉丹对我们挑起战争后并没有选择对本·拉丹宣战，并不公开承认这个宣战。直到“9·11”事件之后他们才要求国会的授权。　　　　
　　　　第二次世界大战之后，国会对国家安全的监督发生了最实质性的改变。1946年的国会重组法案建立了现代武装部队委员会，今天它具有很大的权力。一个特别值得注意的创新是，建立了参众议院联合原子能委员会，它被认为有利于核威慑能力发展，同时也被批评掌握了太多有关执行机构的权力。　　　　
　　　　具有讽刺意义的是，该委员会在20世纪70年代就被撤销了，因为国会为了回应丘奇和派克对滥用权力的调查，正在进行下一个非常重要的监督改革。1977年，参议院和众议院建立了几个专门委员会来对执行机构的情报行动事务行使监督职能。　　　　
　　　　情报委员会　　　　
　　　　参议院和众议院有关情报方面的专门委员会均有一些重要的特征。它们的权力有限。它们并不具有控制情报机构的绝对权力。拨款问题由拨款委员会最后决定。武装部队委员会对国防部内的情报机构行使管辖权（而由参议院管辖中央情报局）。因此，情报预算基金的增加或减少直接取决于国防开支。　　　　
　　　　法律要求总统确保国会的情报委员会完全和及时地了解美国的情报活动。委员会允许中央情报局在一定程度上留置信息以便保护情报源、情报获取方法和情报行动。中央情报局必须将总统授权的秘密行动的结果和通知备忘录汇报给情报委员会，并且必须要对它的失败情况作详细说明。委员会将开展其重要的工作，举行秘密听证会或者听取简要汇报。在这些听证和汇报中可以保留机密级以上的安全材料。　　　　
　　　　情报委员会的成员的任期是有限的，每个议会都对此作了限制。许多成员认为这种限制不利于委员会的成员们发挥必要的专长来开展有效的监督。　　　　
　　　　保密虽然是必要的，但也有碍于监督。情报机构的整个预算，就像它的大多数行动一样，是保密的。这样一来，情报委员会不可能利用民主政体的最好的监督制度——公开地揭露，这就使得它们完全不同于其他的国会监督委员会，这些委员会经常是在调查记者和监督组织的刺激下实施行动。　　　　
　　　　冷战后时代政策的调整　　　　
　　　　1991年，冷战意想不到地快速结束了，这对对外政策和政府内外的国家安全机构造成了重创。虽然有人批评情报机构没有预测到前苏联的解体（并以此为由建议大力裁减情报机构），但大多数人认为这是一个好消息，即不必再为维持一个应付前苏联挑战的安全机制而背上沉重的负担；但同时也伴随着一个坏消息，即不断增长的不安全性。在许多方面，情报机构还面临着许多没有准备好应对的威胁和情报挑战。　　　　
　　　　情报监督委员会也是这样。新的数字化技术和对影像以及反对旧系统的持续能力要求，意味着需要在卫星系统上花费更多的人力。除此之外，当我们的对手从公共渠道中了解到我们的情报机构正在做什么时，否认和欺骗变得更加有效。存在许多对情报机构全面改革的建议，例如，由参议员鲍伦和麦柯克迪提出的建议。该建议说，国会对于机构中的“软肋”仍然没有采取什么弥补措施。　　　　
　　　　随着冷战的结束，情报机构因“阿梅斯间谍丑闻”而动荡。一个相继由前任国防部长莱斯·亚斯品和哈罗德·布朗领导的总统委员会审查了情报机构的将来。在它提出建议要求处理中央情报局局长缺乏对情报机构人事和预算的控制权力后，情报委员会在1996年着手通过立法来弥补这个问题。　　　　
　　　　国防部和它的国会授权委员会反对这种改革建议。总统和中央情报局局长并不积极支持这种改革。1996年发生了相对小的改革，即给了中央情报局局长咨询的权力，并新设了一个副职来负责管理，新设几个助理局局长负责情报收集与分析。这些改革只是在参议院的情报特别委员会采取前所未有的举措来威胁要否决国防授权提案之后才得以进行的。的确，在20世纪90年代，不但没有增强中央情报局局长对国家情报的控制权力，而在相反方向采取了措施，例如，将中央情报局的成像分析队伍移交给了国防部内设立的新的影像与绘图机构。　　　　
　　　　国会调整　　　　
　　　　整个国会和执行机构一样，也在慢慢地进行调整来适应不断增长的跨国恐怖主义对国家安全的威胁。特别是本·拉丹与日俱增的威胁并没有被国会所理解。作为联邦政府中最具有代表性的机构，国会紧紧追随公众和全体选民的观点倾向所认为的关键问题。“9·11”事件之前，恐怖主义被认为无关紧要。总体而言，恐怖主义的确也在一定程度上突入和引起过国会的注意，在一个具体的事件发生之后，它会引起短暂的关注，然后就又回落到公共政策日程中更低的位置上了。


第三章　反恐怖主义的发展国会内的适应与不适应（2）

　　　　关于国会，有几点值得注意：　　　　
　　　　第一，国会总是对关注国内事务有强烈的倾向。它经常是在政府已证实和明确声明威胁存在之后才开始处理对外政策和国家安全问题。在缺乏这样一个具体而反复的声明时，国家安全不会在国会的优先事务清单中提得太高。总统在使用政治资本来处理国际事务时是有选择性的。“9·11”事件前10年里，在对外事务和国家安全方面，不管是总统谈话，还是国会与公众的注意力，主要是指向其他事务，其中包括有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北大西洋公约组织的扩大、中东和平进程、导弹防御以及全球化等问题。恐怖主义很少占据中心位置；当恐怖主义占据中心位置时，关注的经常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、核能的或者计算机的威胁，而不是恐怖组织。　　　　
　　　　第二，在涉及国家安全事务的预算问题上，国会倾向于随从总统的通盘领导。经常存在所谓“个人方案”和“内心重点事务”的尖锐批评，但是国会授权和批准的整个资金基本上仍接近总统的要求。这种倾向可以通过20世纪90年代前5年在国防、情报和对外事务上支出的减少趋势表现出来。当然，白宫要看懂来自国会山的政治信号，但是，国会大致上会批准执行机构的经费要求。在后5年里，国会批拨了行政机构在情报项目上经费要求的98％。除了1999财政年度对整个情报项目的15亿美元的金里奇追加拨款之外，“9·11”事件前10年里，对国家安全事务的整个资源分配的关键性决定——包括反恐资金，都是由总统的管理和预算办公室作出的。　　　　
　　　　第三，国会在冷战结束后并没有为对付新的威胁而进行重组。由联合委员会对国会组织所作出的建议，于1994年大选后，部分地在众议院里实施，但是没有对国家安全职能进行重组。参议院没有发生引人注意的变化。传统的问题——对外政策、防御、情报，继续由结构基本未变动的委员会负责处理，而诸如跨国恐怖主义这样的问题则落在夹缝中。恐怖主义问题仅在众议院中就至少有14个不同的委员会均有管辖权，参议院和众议院有关恐怖主义的预算和监督职能也在众多委员会中被分割得支离破碎，几乎没有考虑对付恐怖主义的统一政策，这一政策范围包括证实威胁和弥补关键基础设施中的薄弱点；而且国会零零碎碎的措施导致了执行机构难以形成这种统一政策。　　　　
　　　　第四，国会的监督职能经过一段时间后已经减弱了。近年来，对于政府计划和法律实施的传统审查已经被取代为“集中审查个人调查、可能的丑闻，以及旨在引起媒体注意的事件”。这个贫乏而又必要的监督工作却被忽略了，不管是过去的还是现在的国会议员，几乎没人认为该职能履行得很好。中央情报局局长特尼特告诉我们：“我们从威胁到威胁再到威胁……却没有一个适当的体制来指示，‘你得退回去做这件事，做那件事’”。看看过去每天关心的事，不只是中央情报局局长，而且整个执行机构都需要国会就反恐战略和政策问题提供帮助。然而，国会的成员也发现他们的时间花费在这些日常琐事中，或者花费在回顾过去与调查失误中，并且经常是错过了重大问题——执行机构也是如此。工作人员同样是集中在狭隘的考虑上，寻求对单个计划（经常是小计划）资金的增减，而不是强调全面的监督项目。　　　　
　　　　第五，在某些问题上，国会因为忙于其他重点工作，没能就“9·11”事件前几个月内出现的威胁采取行动。负责航空监督的委员会把主要精力放在机场的交通拥挤和航班的经济卫生上，而没有放在飞行安全上。负责监督移民归化局的委员会精力集中在西南边界上，而不在恐怖主义上。司法部官员告诉我们，负责监督联邦调查局的委员会将精力完全限定在信息技术发展所需要的拨款上，部分是因为对联邦调查局处理这些项目的能力的关心。负责南亚事务的委员会花去了20世纪90年代的10年时间把精力集中在对巴基斯坦施加制裁上，使总统没有办法来改变“9·11”事件之前的巴基斯坦政策。负责监督国防部的委员会很少注意发展对恐怖主义的军事行动和改革处于困境中的情报系统。所有的委员会发现他们陷进了预算程序的琐事中，很少有时间来考虑长期的问题，或者许多过去和现在的成员告诉我们的适当的监督行为。　　　　
　　　　这种趋势只能导致这一结论：国会在“9·11”事件之前几年里在对付恐怖主义事件上反应迟钝，行动不当。立法机构没有调整和重组本机构来应付变动的威胁。它对恐怖主义的关注是偶尔的和零碎的，分散在许多委员会之中。国会对执行机构各部门很少给予指导，也没有对它们进行任何重大的改革，并且没有系统地履行监督权，以发现、应对和尝试解决国家安全和国内机构中存在的许多问题，这些问题在“9·11”事件之后明显表现出来。　　　　
　　　　虽然个别代表和参议员采取了重要的举措，但是国会对恐怖主义威胁的整体注意水平是很低的。我们检查了从1998年1月到2001年9月针对恐怖主义的听证会的数量。参议院的武装部队委员会举行了9次，4次与对美国“科尔”号军舰的袭击有关。众议院武装部队委员会也举行了9次，其中6次是由反恐的专门监督小组进行的。参议院对外关系委员会和它的众议院对等的机构举行了4次。参议院的情报专门委员会，加上它每年度的全球威胁听证会之外，共举行了8次；它的众议院对等机构大约举行了2次专门针对反恐怖主义的听证会，同时，由反恐怖分子工作小组作简单工作汇报。参议院和众议院的情报小组在“9·11”事件的联合调查之前并没有引起公众和国会对本·拉丹和“基地”的注意，可能部分是因为他们的工作的保密性质所决定。但是在全部委员会中，每个委员会每年都在其权限内举行过几十次听证会，这个数据给人印象并不深刻。恐怖主义是国会负责国家安全的委员会中的第二或第三顺序的重要事项。　　　　
　　　　事实上，国会明显倾向于抛掉正发生的国家安全威胁问题，将其留给其他机构处理。国会要求外面的委员会来做这个工作，而这个工作处于它自己的监督责任的中心。1141999年开始，这些委员会的报告就提出了很多打击恐怖主义和确保国家安全的建议，但是国会很少关注。大部分影响是在“9·11”事件后产生的。


第四章　对“基地”组织早期袭击的回应在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸事件之前（1）

　　　　尽管1995年的国家情报评估报告已经警示人们：一种新型恐怖主义已出现，但许多官员却继续将恐怖分子看做是敌对政府的代表（如沙特阿拉伯真主党代表伊朗政府袭击霍巴塔）或仅是国内犯罪分子（如俄克拉荷马市的蒂莫西·迈克维）。正如我们在第三章已指出的那样，白宫并不是进行反恐方案管理的合适场所。因此，政府就打击恐怖主义所作出的努力本质上应该是个人机构性质的工作。　　　　
　　　　在1995年和1998年5月下达的就打击恐怖主义的第39项和第62项总统指令中，比尔·克林顿总统一再重申恐怖主义是关系国家安全的问题，而非单纯加强执法的问题。这些指令巩固了国家安全委员会协调国内以及国际反恐工作的权力。委员会的协调工作主要是通过理查德·克拉克和他领导的跨部门反恐怖主义安全小组展开的。在关注非传统性进攻的同时，这些指令把任务分配给各部门并领导它们的工作，但并未具体区分不同类型的恐怖威胁。因此，当理查德·克拉克要督促或是推动各部门采取行动时，真正起决定性作用的经常是国会、五角大楼、中央情报局或是司法部。这些部门的努力有时是积极有效的，从而使恐怖组织的阴谋得以瓦解，恐怖分子也被逮捕归案。但是，在“9·11”事件之前，美国并未将根除“基地”组织当做明确的战略目标。　　　　
　　　　针对本·拉丹的早期反应　　　　
　　　　在1996年之前，美国政府几乎还没有意识到本·拉丹是新恐怖主义的发起者和组织者。1993年，中央情报局注意到他曾资助一些在苏丹境内训练的埃及恐怖分子。国务院也发现他为也门的恐怖分子提供资金援助，正是这些也门恐怖分子在1992年制造了一起爆炸事件，旨在杀害美国在亚丁的士兵。国务院的资料甚至显示本·拉丹与纽约地区的“盲人教主”奥马尔·阿卜杜勒·拉赫曼之间有可疑的联系，并加以评论说，本·拉丹似乎“通过致力于资助‘圣战’，来对抗全球范围内的‘反伊斯兰’政府”。在1993年，将苏丹列为支持恐怖主义的国家后，国务院将本·拉丹列入秘密监控名单；倘若他想进入美国，这一举措可以阻止他获得签证。然而，直到1997年，甚至是中央情报局的反恐怖主义中心，也仍然只是将他描述为“极端分子的资助者”。　　　　
　　　　1996年，中央情报局成立了由12名成员组成的特别部门，以分析关于本·拉丹的情报和谋划对抗本·拉丹的行动。大卫·科恩作为中央情报局行动理事会会长，想尝试着建立一个立足于总部的“虚拟部门”。正如在实地开展工作的部门可以集中关注某个国家那样，这一虚拟部门可以专门收集某一对象的信息并采取相应的行动。国家安全顾问安东尼·雷克曾表达过其对恐怖分子资金状况的特别关注，科恩受此启发，要将这一虚拟部门建设成为一个查找恐怖分子资金往来的单位。但是，他未能在行动理事会中找到合适的官员来运作这一虚拟部门。最后，还是从反恐怖主义中心招募了一位正专门研究伊斯兰极端分子的分析家来从事这项工作。这位分析家对阿富汗的情况特别了解，并已注意到最近关于本·拉丹和所谓的“基地”组织的一系列报道。他向科恩建议该部门只集中关注本·拉丹，科恩同意了他的想法，因而便产生了反本·拉丹工作小组。　　　　
　　　　年5月，本·拉丹离开苏丹去了阿富汗。几个月后，随着反本·拉丹工作小组的发展壮大，加马尔·阿哈默德·阿·法德尔走进美国驻非洲的一个大使馆，以其本·拉丹前任高级雇员的身份表达了对工作部的忠诚，并使该部收集关于“基地”组织的创立、特点、目标和目的等方面的情报取得了巨大的突破。这些情报因为美国另外一处大使馆从投诚人员那里获得的消息而得到证实。随后在那一年里，情报部门和其他渠道提供了更多的确证材料，包括美国联邦调查局特工和肯尼亚警方从内罗毕的一个“基地”活动小组中收集到的材料。　　　　
　　　　到1997年，反本·拉丹工作小组的人员认识到本·拉丹绝不仅仅是一位资助者。他们发现“基地”组织拥有一个军事委员会，负责在全球范围内部署对抗美国利益的行动，并想方设法获取核原料。被指派到工作部的分析人员在查看了收集到的信息后发现本·拉丹及其“基地”组织与多起恐怖事件相关，包括分别于1992年和1993年发生的袭击美国在亚丁和索马里的驻军，1994～1995年期间菲律宾发生的马尼拉飞机爆炸阴谋。　　　　
　　　　反本·拉丹工作小组已经开始计划打击本·拉丹的行动。这些计划不仅针对其实物资产，还针对其资金的来源。最后，这些旨在确认和袭击本·拉丹资金来源的计划却并未展开。　　　　
　　　　1995年末，此时本·拉丹仍在苏丹境内，美国国务院和中央情报局注意到苏丹官员正与沙特阿拉伯政府商谈驱逐本·拉丹的可能性。美国大使蒂莫西·卡尼鼓励苏丹推动这一进程。然而，沙特阿拉伯人并不想插手有关本·拉丹的事，他们的理由是他们已经取消了他的公民权。　　　　
　　　　苏丹的国防部长法提哈·额尔瓦宣称：苏丹将把本·拉丹送交给美国政府。但委员会未见到任何可信的迹象表明他们会这样做。大使卡尼也只收到政府督促苏丹驱逐本·拉丹的指令。由于那时没有提出对本·拉丹的明确指控，卡尼大使也没有法律依据来向苏丹人提出更多要求。　　　　
　　　　我们称反本·拉丹工作小组的负责人为“迈克”，他将本·拉丹去阿富汗看成是好事。尽管中央情报局在前苏联撤退后实质上已经放弃了阿富汗，但在追捕曾在1993年1月枪杀了两名中央情报局人员的米尔·阿玛勒·坎斯归案时，负责该案件的官员还是重建了与阿富汗的联系。这些联系为了解本·拉丹在当地的行踪、商业活动、防务以及起居安排等作出了贡献，并帮助提供了其花巨资赞助塔利班的证据。反恐怖主义中心的负责人——我们称他为“杰夫”，曾对乔治·特尼特局长说，中央情报局的情报资源“几乎能提供本·拉丹在阿富汗的活动和旅行的实时情报”。中央情报局在阿富汗的联络渠道之一是与当地的普什图族聚居区中的某些特殊部族有关的群体。　　　　
　　　　到1997年秋天，反本·拉丹工作小组已草拟出一份计划，让阿富汗的这些部族去抓捕本·拉丹，并将他送交美国或是某个阿拉伯国家进行审判。1998年初，内阁级部长委员会显然对这一方案寄予厚望。　　　　
　　　　联邦调查局的纽约实地办公室和美国纽约南区检察官在各自的工作领域内均从中央情报局得到有关本·拉丹的信息。在尚未得到中央情报局的指令时，他们都已着手寻求一个大审判团来指控本·拉丹。反恐怖主义中心也知道了这种情况。结果，最终的指控是本·拉丹阴谋袭击美国的国防设施。大审判团在1998年6月裁定支持这一控诉，但并没有马上公开。直到该年11月才公之于众。　　　　
　　　　当本·拉丹在1996年5月去阿富汗时，他就成为国务院南亚局关注的对象。那时，正如一位外交官告诉我们的，南亚大体上并不是国务院和政府关注的首要问题。1997年，当玛德琳·奥尔布赖特开始她的国务卿任期时，一份国家安全委员会的政策回顾总结说，美国不仅应该更多地关注印度，还应更多地关注巴基斯坦和阿富汗。在谈到阿富汗时，另外一位外交官说，当时的美国还“没有政策”。　　　　
　　　　在国务院，对印度、巴基斯坦紧张局势的关注往往压倒了对阿富汗或者本·拉丹的注意。意识到巴基斯坦的不稳定和其境内不断增长的伊斯兰教极端主义后，国务院官员最担心的就是巴基斯坦和印度之间的军备竞赛和可能发生的战争。当两国在1998年5月开始核武器试验时，颇让美国吃惊之后，这些危险就成为国务院每日关注的首要问题。　　　　
　　　　在阿富汗，国务院试图结束其从前苏联军队撤走后就一直持续不断的内战。南亚事务局相信，由加利福尼亚联合石油公司去修建一条穿越阿富汗全境的输油管道这一项目，对内战中的交战各方可能都会是一个诱惑。当修建输油管道实际上很可能希望渺茫时，负责阿富汗的工作人员希望对输油管道共享利益的前景会吸引交战各方领导人坐下来商谈。在对立的军事派别中，美国的外交官并不看好塔利班。尽管疑虑俱增，外交官们在那时仍然愿意，正如一位官员谈到的，“给塔利班一个机会”。　　　　
　　　　国务卿奥尔布赖特从未掩饰她认为塔利班是可鄙的这一想法，美国驻联合国大使比尔·理查森于1998年4月带领一支代表团访问了南亚国家，其中包括阿富汗。近几十年来还没有如此级别的美国官员曾造访过喀布尔。理查森大使此行的目的主要是促进谈判，结束内战。考虑到本·拉丹近来公开呼吁所有的穆斯林起来杀害美国人，理查森要求塔利班政府驱逐本·拉丹。塔利班作出回应说，他们并不知道本·拉丹的行踪，