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"9·11"委员会报告-第25部分
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在“科尔”号驱逐舰遇袭的当天，有一批嫌疑人员聚集在也门，其中有隶属于“基地”组织的埃及伊斯兰“圣战者”。美国反恐官员告诉我们，他们立即断定“基地”组织应当对此事件负责。但正如中央情报局副局长麦克劳克林向我们解释的那样，仅是从表面上看袭击的各方面像是“基地”组织所为还不够，要证明它是“基地”组织实施的，中央情报局需要的不仅仅是猜测，而是要找到袭击与“基地”组织某个人的联系。
袭击后的头几周里，也门方面发现并逮捕了巴达维和库索，但没有让联邦调查局的人参与讯问。中央情报局认为也门方面在“科尔”号事件发生后最初所给予的支持是“缓慢而不够的”。克林顿总统、国务卿奥尔布赖特和中央情报局局长特尼特都介入此案并提供帮助。由于信息都是二手的，美国调查组不能作出可靠的评估。
11月11日，也门方面给联邦调查局提供了通过审问巴达维和库索得来的新信息，其中包括对给予这两个被捕者行动指示的那些人的描述。其中一个人是哈拉德，他们说这个人断了一条腿。巴达维和库索说哈拉德在阿富汗或者巴基斯坦帮助指挥了这次行动。也门警方（正确地）判断出这个哈拉德就是陶菲克·本·阿塔什。
一个联邦调查局特警将这个叫哈拉德的人与他从另外一个重要的“基地”组织线人那里获得的情报联系了起来，这个线人曾经定期与中央情报局和联邦调查局官员见面。该线人曾将哈拉德叫做本·拉丹的“狗腿子”，并说几年前他在训练营的一次爆炸事故中被炸断了一条腿。为了确定此人的身份，联邦调查局特工要求也门提供哈拉德的照片。11月22日，也门将哈拉德的照片交给美方，并重申了他们的观点，认为哈拉德就是“科尔”号事件策划者与本·拉丹的中间人（几个星期后的12月16日，在与美国官员会见时，这个线人从也门提供的照片中确认了哈拉德）。
美国情报部门已经将哈拉德与“基地”组织恐怖行动联系了起来，包括1998年使馆爆炸案。而此时也门方面也确定了纳希里的身份，他与“基地”组织和1998年使馆爆炸案的联系就更加清楚了。
换句话说，也门方面在11月后半月提供了强有力的证据，证明“科尔”号爆炸案与“基地”组织有关，并确定了其参与者是美国已经知道的“基地”组织成员。在12月，美国进一步证实了这一证据。但在2002年和2003年逮捕纳希里和哈拉德之前，美国方面一直都没有关于本·拉丹本人卷入此次袭击的证据。
第六章 从威胁到威胁美国“科尔”号驱逐舰遇袭事件（2）
应对策略
“科尔”号爆炸案立即引起了人们关于如何对付“基地”组织的思考。据克拉克讲，在“科尔”号事件后，伯杰严厉地责骂中央情报局局长特尼特——反复要求知道为什么美国必须忍受这类袭击——致使后者当场离开了部长委员会会议。
中央情报局得到另外的秘密行动授权，并根据1999年7月的“通告备忘录”内容增加了几个人，美国这样就可以在不同地方和不同环境中开展抓捕“基地”组织头目的行动。特尼特也增加了几种行动方案，如加强与北方联盟和乌兹别克斯坦的联系、放慢在黎巴嫩境内最近与“基地”组织相关的行动步调。
在外交方面，伯杰于2000年10月30日同意由国务院开辟另一条途径，与塔利班副外长阿卜杜尔·贾利尔就驱逐本·拉丹问题进行商谈。国家安全顾问要求美国向塔利班传达“严厉而带有威胁性的”警告信息。这种警告与1998年和1999年的相似。同时，美国与俄罗斯一起在寻求联合国作出一个新的对塔利班奥马尔政权的制裁决议。
克林顿总统告诉我们，在他宣布发动对阿富汗“基地”组织进一步打击之前，或者发出如果塔利班不立即驱逐本·拉丹就将受到打击的最后通牒之前，中央情报局和联邦调查局必须确信他们将“愿意公开站出来并且说，我们相信是本·拉丹干的”。他说他因为得不到足够肯定的答复，以便对“科尔”号驱逐舰的遇袭作出某种回应，因而感到十分沮丧。
同样，伯杰也回忆说，如果要发动战争，总统需要能够说他的高级情报官员和执法官员已经就谁将承担责任得出了肯定的结论。他回忆了情报部门只是非常怀疑，当我们离开办公室时，他们并没有得出结论说就是“基地”组织干的。
关于情报官员当时心里到底在想什么，我们仅有的资料就是他们在非正式会议上的汇报介绍。“科尔”号遇袭后不久，克林顿政府便要求分析人员停止散发关于谁应当对爆炸负责的书面报告。因为这个话题非常敏感，不管是驻也门大使博丁还是华盛顿的中央情报局分析家，都推测政府不想让报告在部门间流传以致公开，因为它可能阻止执法行动或者使总统处于不利地位。
白宫和其他部长却更依赖于非正式的最新消息，把它们当做证据。克拉克担心中央情报局会模棱两可地将责任推给“基地”组织，他在11月7日给伯杰的信中说道，分析家描述该案的袭击者时讽刺地说“它有脚、会飞还会叫”。11月10日，中央情报局分析家向部长小组会议汇报了他们的初步调查结果，认为袭击是由居住在也门的一个恐怖主义组织实施的，该组织与跨国回教“圣战组织”有关。根据该报告，这些人很可能得到了“基地”组织的支持。但该报告并未提及关于外部的赞助、支持和行动指示方面的信息。第二天，伯杰和克拉克告诉克林顿总统，随着调查的继续深入，“基地”组织策划并指挥了这次爆炸的结论，已经越来越明显了。
11月中旬，随着“基地”组织参与袭击的证据增多，伯杰让谢尔顿将军重新评价并制定一个迅速打击本·拉丹的军事计划。谢尔顿将军给中央司令部的新任指挥官汤米·弗兰克斯将军分配任务，让他重新审查方案。谢尔顿想表明，军队有足够的想像力并且消息灵通，能够按照不同方案部署行动。他也想展示军事行动的复杂性。他向伯杰报告了自1998年以来研制的无限解决打击方案，经过联合行动组和中央司令部夏季的调整，已形成为一个包含13种方案及其综合的行动计划。中央司令部为扩大打击范围、包括对塔利班的打击，另外创造了一个新的“分阶段行动”概念。这些打击首次旨在对阿富汗开展一个不定期的空中战役。这个军事计划的制定者没有对入侵阿富汗可能遭遇的偶发事件作出准备。这个“分阶段行动”概念于12月20日向国家安全顾问助理唐纳德·克里克和其他官员做了汇报。
11月25日，伯杰和克拉克给克林顿总统写信说，尽管联邦调查局和中央情报局的调查还没有形成正式的结论，但他们相信调查很快会证明袭击是由一个较大恐怖主义组织实施的，该组织的高级成员隶属于“基地”组织。伯杰还说，该组织的大多数成员曾在本·拉丹的阿富汗营地接受过训练。迄今为止，还无法证明本·拉丹本人与这次袭击有牵连，也没有人听命于他的直接命令，但有两条情报表明他卷入这次袭击。不过，在讨论可能的反应策略时，伯杰认为那个假设——“基地”组织应当承担责任——是一个“未经证实的推测”。
在11月25日同一个备忘录中，伯杰告诉克林顿总统一个秘密的想法：给塔利班最后一次通牒。克拉克在这个想法基础上附加了具体的要求：立即将本·拉丹及其同党引渡给一个合法政府受审、切实关闭位于阿富汗境内的恐怖主义设施、在90天内将所有恐怖分子驱逐出阿富汗。如果不服从，美国将直接针对塔利班进行打击，同时美国将努力确保塔利班永远不会打败北方联盟。但后来美国并没有发出这样的最后通牒。
差不多一个月后，在12月21日，中央情报局又一次向部长小组会议报告结果。中央情报局运用幻灯片表明了他们的“初步结论”，即有强有力的间接证据证明袭击的主要实施者与“基地”组织有联系，因此，本·拉丹的“基地”组织“支持了对‘科尔’号的袭击”。中央情报局列举了主要嫌疑犯，其中包括纳希里。此外，中央情报局详述了恐怖袭击的行动时间表，即从1999年中期的准备，到2000年1月3日袭击美国“沙利文号”驱逐舰的失败。情报来源于袭击前一天“基地”组织成员召开的一次会议。
这些幻灯资料还表明，中央情报局“对于袭击的外部指挥这个关键性问题，即由谁、怎样指挥，至今还没有肯定的回答”。中央情报局指出，也门方面声称哈拉德从阿富汗或者巴基斯坦帮助指挥了这次行动，而他很可能只是本·拉丹的中间人，但还没有看到也门方面的证据。不过，中央情报局根据两个线人提供的情报和传回来的情报，知道哈拉德与“基地”组织有联系。这些汇报得出了这样的结论：尽管一些关于“基地”组织角色的报告有价值，但它们太不明确。这些情报提供的仅仅是“基地”组织策划这次袭击的模糊信号。
第六章 从威胁到威胁美国“科尔”号驱逐舰遇袭事件（3）
克林顿总统和伯杰告诉我们，这不是他们所需要的结论，它不能成为发动战争或者向塔利班发送战争威胁最后通牒的凭据。克林顿总统还说，选举和权力交接并不是重要问题，还有足够的时间。他说，如果情报部门给他一个肯定的答复，他将会寻求联合国安理会的最后通牒，并在采取进一步行动打击“基地”组织和塔利班之前，给塔利班一天、两天或者三天的时间。但他认为，不能仅仅根据一个“初步判断”就发动对于另一个国家的入侵，否则，一个总统就应当对战争承担责任。
其他顾问对此持有相同看法。国务卿奥尔布赖特的一些顾问当时警告她说，在考虑任何回应措施尤其是军事行动前，必须确保有证据证明本·拉丹与“科尔”号事件有联系，因为这类行动可能激怒伊斯兰世界并导致对塔利班的支持上升。国防部部长科恩告诉我们，如果仅仅根据对“基地”组织负有责任的推测就冒杀害平民百姓的危险，这显然是不明智的。谢尔顿将军还说，谁应当承担责任以及袭击目标是什么，还是尚未解决的突出问题。
克拉克回忆说，五角大楼和国务院对于报复行动还有保留，他们还没有考虑报复，因为联邦调查局和中央情报局从未得出一个明确的结论。他认为他们“还在犹豫”。他说他不知道具体原因，但印象是，特尼特和雷诺很可能认为白宫“不是真的想知道”，因为直到11月部长会议上的争论均表明，在这届政府最后几周任期内进行针对阿富汗的军事行动，并不符合白宫方面的利益。他认为，克林顿总统、伯杰、国务卿奥尔布赖特在最后这段时间里，所关心的是推动巴勒斯坦与以色列之间达成一个和平协定。
一部分克拉克的反恐同事，如国务院的希恩和联邦调查局的沃森，对于当时没有任何军事反应，都很失望。克拉克最近回忆说，希恩非常恼火，曾夸张地责问国防部官员：“难道要‘基地’组织袭击白宫后才能引起他们的注意吗？”
关于证据，特尼特讲他惊讶地得知，白宫正在等他作出结论说“基地”组织应当对袭击“科尔”号事件承担责任，以便能够对其采取军事行动。他不曾记得伯杰或者其他任何人告诉他，白宫正在等待中央情报局和联邦调查局那充满魔力的结论。他更不记得曾与伯杰或者克林顿总统就报复问题有过任何争论。特尼特说，他相信自己有责任汇报爆炸案的调查结果；但应由部长们来决定动用武力是否正当。他认为他在调查早期就将所知道的事情公布出来了，而这些证据一直到“9·11”事件前都没有发生任何变化。
一位中央情报局官员说，中央情报局的分析家使用“初步判断”这个术语，是因为他们知道情报的证明标准和法律标准是不一样的。他们告诉说，由于袭击事件将受到刑事调查，“初步”这个术语可以避免套住政府，因为政府的申明将来可能在法庭审判过程中被辩护律师利用。克拉克当时也意识到情报事宜与法律事宜的区别问题。美国执法部门的官员一致认为，对于以情报为基础的案件，调查首先要得出结论“足以引起指控，能够在最后的刑事责任确定之前进行起诉”。
当时没有进行跨部门考虑，到底哪一种军事行动方案更切合实际：是五角大楼新的“分阶段行动”概念还是在阿富汗进行一个无限期的空袭？国防部的官员，例如，国防部副部长沃尔特·司洛康和弗赖伊中将告诉我们，军事反应方案仍然是受限制的。本·拉丹依然在逃。他们还像两年前那样认为，用昂贵的导弹去打击那些低廉而不成熟的训练营并没有什么好处，而如果打击未能杀死本·拉丹的话，这样的军事行动甚至对“基地”组织还有所帮助。
2000年底，中央情报局和国家安全委员会官员开始考虑制定一个将提交给新一届政府的反恐议程表。反恐中心拿出了他们最好的方案，认为它不受任何先前的政策和资金方面的限制。这个方案被非正式地称为“蓝天”备忘录；12月29日，它被送至克拉克。它提出了如下建议：
●通过情报分享与增加资金，大力支持北方联盟，以便能够打败塔利班军队并钳制“基地”组织武装人员。但这无异于推翻塔利班政权，因为这样的目标单单对于中央情报局来说，不切实际，且代价太大。
●对乌兹别克斯坦提供更多的支持，使其提高打击恐怖主义以及协助美国打击恐怖主义的能力。
●对反塔利班团体与个人提供帮助，鼓励他们抵抗塔利班。
中央情报局的备忘录提到“已经没有‘银弹’可以用来处理阿富汗日益增多的问题”。改变现状，需要一种综合性的战略。
在克林顿政府任期剩下的几个星期里，对这样的意见没有采取任何行动。伯杰记不起看到过或者听取过关于“蓝天”备忘录的汇报。在同布什政府新任高官的交接过程中，也没有讨论过这个备忘录。特尼特和他的副手告诉我们，在新成员上任后，他们还曾敦促让这些想法变成行动方案。
随着克林顿政府任期的即将届满，克拉克和他的工作人员制定了一个政策性文件；自1998年的德沦达计划之后，他们还是首次作出这种全面努力。最后文件的名称是“消除‘基地’组织‘圣战者网络’的威胁：现状及前景”，文件回顾了直到那时为止所面临的威胁及其记录，吸收了中央情报局“蓝天”备忘录的新思路，并提出了几个近期的政策方案。
克拉克和他的工作人员提出了一个目标，用3到5年的时间来剿灭“基地”组织。在此期间，应当采用削弱或者破坏该组织基础设施的政策，将其削减为一个“残余组织”，就像20世纪80年代对付曾经令人胆怯而如今已经消失的一些恐怖主义组织那样。克拉克的工作人员写道：“像现在这样持续进行的反‘基地’组织行动将阻止一些恐怖主义袭击，但却无法严重破坏其策划并实施新袭击的能力。”这个文件还支持对北方联盟和乌兹别克斯坦予以暗中帮助，并赞成在2001年3月重新使用“捕食者”飞机。它也呼吁采取军事行动打击“基地”组织的指挥控制系统和基础设施以及塔利班的军事和指挥目标。该文件还表达了对“基地”组织成员在美国国内活动的担心。
第六章 从威胁到威胁变与不变（1）
2000年11月7日，美国开始总统大选，这次选举是美国历史上总统竞选中票数最为接近的一次。但在这次选举活动中，居然没有关于“基地”组织威胁或者有关恐怖主义的讨论。选举后又进行了一场持续36天的法律斗争。直到12月12日最高法院作出5：4的裁决和副总统戈尔作出让步之前，没有人知道到底是戈尔还是他的共和党对手、得克萨斯州的州长布什会成为2001年的美国总统。
大选的争论和这36天的迟延已经削减了正常过渡期的一半时间。鉴于美国总统选举通常将大规模地替换政府官员，这些逝去的时间就妨碍了新政府确认、招募、清理人员和取得参议院对主要任命的批准。
新旧政府的过渡
布什政府在白宫的主要官员包括：国家安全顾问康多莉扎·赖斯，她曾经是老布什政府时期的国家安全委员会成员；赖斯的副手斯蒂芬·哈德利，他是老布什政府时期的国防部长的助手；参谋长安德鲁·卡德，也是老布什政府时期的副参谋长，后来担任运输部长。布什选择柯林·鲍威尔担任国务卿，他曾经是里根总统的国家安全顾问，后来担任过参谋长联席会议主席。布什选择拉姆斯菲尔德担任国防部长，他是前国会成员、白宫参谋长；在杰拉尔德·福特总统时期，他曾经担任过一届国防部长。布什很快决定仍然让特尼特担任中央情报局局长。路易斯·弗里的法定任期为10年，他仍然担任联邦调查局局长，直到2001年夏天他自愿退休时止。
布什和他的主要顾问都收到了有关恐怖主义包括本·拉丹的报告。2000年9月早些时候，中央情报局副局长麦克劳克林带着一个小组来到布什位于得克萨斯州的克劳福德牧场，就敏感信息与他作了广范围的、长达4个小时的汇报。中央情报局反恐中心副主任本·邦克花了1个小时专门汇报恐怖主义问题。为了强调恐怖分子获得化学武器、生物武器、放射性的或者核武器的危险，邦克带了一个模拟提箱，模拟了1995年奥姆真理教用沙林神经毒气攻击东京地铁的方法。邦克告诉布什，在接下来的4年里，将会有许多美国人死于恐怖活动。在大选日后的长时间竞争期间，中央情报局在克劳福德专门设立了一个办公室将情报传给布什和他的主要顾问。在过渡期间，特尼特带着负责行动指挥的副局长帕威特在布莱尔宫向新当选的布什总统作了汇报。布什总统告诉我们他曾问特尼特，中央情报局能否杀死本·拉丹，特尼特回答说，杀死本·拉丹可能会有些效果，但不会终结威胁。布什总统还告诉我们，特尼特对他讲，中央情报局拥有它需要的所有权力。
在12月，布什与克林顿进行了2个小时的会面，逐个讨论了国家安全与对外政策上所面临的挑战。克林顿回忆对布什说过：“我认为你首先应该知道你最大的威胁来自本·拉丹和‘基地’组织。”克林顿还说：“我任期内最大的遗憾之一是没有将他（本·拉丹）逮住交给你，因为我曾试图那样做过。”布什对调查委员会说，他确信克林顿总统提到过恐怖主义问题，但不记得有关“基地”组织的谈话。布什回忆说克林顿强调了其他一些问题，比如朝鲜及以巴和平进程。
1月初，克拉克就恐怖主义问题向赖斯作了汇报。他还向当选副总统切尼、哈德利、新任命的国务卿鲍威尔作了类似的汇报：将“基地”组织描述成一个具有全球网络的“圣战者组织”和一个致命的恐怖主义核心组织。汇报材料还说，“基地”组织在超过40多个国家，包括美国，都安插了恐怖分子。伯杰告诉我们，他认为有必要提醒克拉克向赖斯强调这个问题的重要性。当天，伯杰会见了赖斯。他告诉赖斯说，与处理其他问题相比，布什政府应当花更多的时间来处理恐怖主义问题，尤其是“基地”组织问题。赖斯回忆说，伯杰当时告诉她将在恐怖主义问题上花多少时间，并说这会超过她的预期使她惊讶，但他们谈话的主要内容是脆弱的中东和平进程和北朝鲜问题。克拉克说，由于8年处在在野位置，新班子必须直接面对，学习如何了解“基地”组织及新的跨国恐怖主义威胁。
组建政府新班子
在短暂的过渡期里，赖斯和哈德利集中精力于人员安排与组建国家安全委员会。他们的政策重点不同于克林顿政府。其优先考虑的问题包括中国、导弹防御、中东和平进程的崩溃、波斯湾。意识到自从老布什政府时期以来恐怖主义发生的大致变化，他们特别关注的问题是，反恐政策应当如何协调。赖斯曾要求弗吉尼亚大学的历史学教授菲力普·哲利考向她讲解恐怖主义的变迁。165哈德利和哲利考要求克拉克及其助手罗格·克瑞西专门详细介绍恐怖主义威胁以及克拉克的“跨国威胁问题理事会”和反恐安全小组是如何运作的。
在老布什政府时期的国家安全委员会里，许多棘手问题只在次长委员会这个层次上讨论。只有当其不能解决时，这些问题才被提交到部长委员会那里。克林顿政府的《总统指令》第62条特别规定，克拉克的反恐安全小组应当通过次长委员会报告，或者根据伯杰的决定，直接向部长们报告。伯杰实际上允许克拉克的反恐安全小组行使的职能类似�
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