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"9·11"委员会报告-第34部分
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这种缺乏指导的状态在7月5日与国内各机构代表举行的会议上表现得很明显。简报集中在国外的威胁上。没有人询问国内机构他们打算如何处理威胁，也没有人说对他们有什么期望。事实上，如前所述，他们曾被明确告知，他们不能依据简报发布报告。国内机构有限的反应表明他们没有认识到战斗的号令。
2001年9月15日，在一封给赖斯的电子邮件中，克拉克表达了不同的看法。他总结了反恐安全小组在警告国内机构关于在美国发生袭击的可能性时所采取的措施。克拉克说道，国内机构，包括联邦航空管理局，都知道反恐安全小组相信“基地”组织的一次重大袭击即将来临而且可能会发生在美国。
尽管联邦航空管理局有权发布安全指令要求采用新的安全程序，但2001年夏天发布的少数几个指令都没有在检查点或者登机处强化安检。信息通告多是要求飞机“谨慎飞行”并保持警惕。“9·11”之前，联邦航空管理局给航空公司和机场管理部门赠送了一张光盘，其中描述了民航所面临的升高的威胁。在介绍中，虽然提到了自杀性劫机的可能性，但又说“所幸的是，我们还没有发现有什么组织在打算这样做。”在2001年5月1日至9月11日之间，联邦航空管理局为航空公司发布了27份指导性的特殊安全简报。其中有两份讨论了在国外的劫机威胁，但无一谈到自杀性劫机的可能性或者利用飞机作为武器。没有制定新的安全措施。
赖斯告诉我们，她了解到联邦调查局要求其56个实地办公室加强对恐怖嫌疑分子的监视并与有关恐怖袭击信息的情报提供者加强联系。国家安全委员会当时的一份工作文件记述说这次任务发生在6月底，但没有说明它是由国家安全委员会还是由联邦调查局发起的。除了先前提到的送达联邦调查局所有办事处的4月13日的通知以外，联邦调查局没能找到任何关于收到这一指令的记录。4月13日的文件要求各部门收集关于逊尼派极端主义的情报，该文件并没有提到在美国境内可能存在的威胁，也没有命令对可疑人员进行监视。国家安全委员会没有详细说明联邦调查局的指令应包括什么内容，而且对已经发布的指令也没有进行审查。
联邦调查局代理局长皮卡德告诉我们，除了7月19日的电话会议外，他还提到了在年度业绩考评的讨论过程中与各办事处负责人之间的个别通话，在这些电话中谈到了增加的恐怖威胁。在与遍及全国的特工的谈话中，我们发现很少有证据表明除纽约办事处以外的联邦调查局工作人员接触到了这些情况。
联邦调查局反恐负责人戴尔·沃森说，他曾与科弗·布莱克在中央情报局就可能发生的袭击进行过多次讨论。他们以为袭击会发生在7月4日。沃森说他强烈感觉到有事情将要发生。但他告诉我们，威胁情报“含糊不清”。他希望自己能知道更多的信息。他希望他能有“500名分析家盯着乌萨马·本·拉丹的威胁情报，而不是两个”。
司法部部长阿斯克罗夫特5月份曾接到中央情报局的简要汇报，6月初收到皮卡德关于危险的简要汇报。皮卡德说，在6月底以及整个7月份，他与阿斯克罗夫特每星期会一次面，8月份见过两次。有关阿斯克罗夫特对皮卡德关于恐怖主义威胁形势的汇报是否感兴趣，存在争议。皮卡德告诉我们，在两次这样的汇报之后，阿斯克罗夫特对他说，他不想再听关于威胁的消息了。阿斯克罗夫特否认了皮卡德的指责。皮卡德说，那个夏天，他在不断的汇报中继续递交恐怖主义的消息，但是美国政府没有从这些“唠叨”中接受更多的东西。
司法部部长告诉我们，他问过皮卡德是否有关于在美国发动袭击的情报，皮卡德说没有；而皮卡德则说，他回答的是，尽管威胁报告是与海外目标有关的，但他不能向阿斯克罗夫特保证不会有袭击在美国发生。阿斯克罗夫特说，他因此以为联邦调查局在做它应做的事情。他承认，回想起来，这是一个危险的假设。他没有问联邦调查局面对威胁它在做些什么，也没有让它采取任何具体行动。他也没有指示移民归化局（当时仍属司法部的一部分）采取任何具体行动。
总而言之，国内机构从未动员起来以应对威胁。他们没有方针，也不打算制定行动方针。边境和运输系统都没有予以加强。电子监控没有把国内威胁作为目标。没有调动州和地方的执法机关来扩大联邦调查局的工作成果。也没有向公众发出警告。
恐怖分子利用了我们政府内部机构上的重大缺陷。问题在于，是否高度的警惕使我们本可能有机会粉碎阴谋。如第七章所述，“基地”组织人员犯了一些错误。而在2001年，至少有两次这样的错误创造了机会，尤其是在8月底。
第八章 “警灯在闪烁”后期线索（1）
在第六章我们讨论过，情报机构如何成功地发现了撞机行动中的一些早先的旅行信息，探听到哈利德·艾尔·米赫德哈的活动并确定了其身份，而且发现他的行踪集中地与某些人有关，他们可能是本应被确认但没有被确认的纳瓦夫·艾尔·哈兹米以及不是很容易能被确认的人，例如，哈莱德与阿布·巴拉。这些发现发生在1999年12月和2000年1月。在2000年1月，这些线索曾经中断了，但当时没有明显地被意识到，而在没有付出太多努力的情况下，又重新获得了线索。由于中央情报局没有将米赫德哈列入国务院的恐怖嫌疑分子监视名单，因此当米赫德哈再次出现时，任何使馆或者入境港口都没有能够注意到他。
在2001年，中央情报局、联邦调查局或者是两者都有4次明显的机会再次对哈兹米和米赫德哈的重要性予以关注，对他们重新进行调查。在回顾了这些情节之后，我们将回到对穆萨维案件的处理和一些有关哈利德·谢赫·穆罕默德的后期线索上来。
2001年1月：查找哈莱德
在最初的线索在曼谷被中断差不多一年以后，联邦调查局和中央情报局一起对“科尔”号爆炸事件展开调查。他们获悉一名在押恐怖分子与一名叫哈莱德的人之间存在联系。他们还得知哈莱德是帮助策划本次爆炸的本·拉丹的高级安全官员（在第五章我们介绍过哈莱德的情况，并在第六章再次突出了他在“科尔”号爆炸事件中的角色）。
当时，一名在也门的联邦调查局工作人员意识到，4个月前他曾经在一位联邦调查局与中央情报局共同的线人那里听说过哈莱德。这位联邦调查局工作人员从某外国政府那里获得了一张照片，照片上的人被认为策划了“科尔”号爆炸事件。该照片被出示给该情报提供者，他确认照片上的人就是他所描述的哈莱德。
2000年12月，根据与哈利德·艾尔·米赫德哈相关的一些联系，中央情报局反本·拉丹工作小组推测哈莱德和哈利德·艾尔·米赫德哈可能就是同一个人。
中央情报局要求把米赫德哈在吉隆坡的监视照片出示给该共同的线人。2001年1月初，吉隆坡会议上的两张照片被出示给该情报提供者。一张是已知的米赫德哈的照片，另一张当时尚未确定身份。该线人当时并没有认出米赫德哈，但他指出他90％地肯定另一个人就是哈莱德。
这意味着哈莱德和米赫德哈是两个不同的人。这还意味着哈莱德和米赫德哈之间存在联系，从而使得米赫德哈更加可疑。然而，我们发现，中央情报局并没有努力重新启动被长期放弃的对米赫德哈及其旅伴的查找。
此外，我们发现，中央情报局并未将查找哈莱德的情况通知联邦调查局。中央情报局局长特尼特和科弗·布莱克在国会对“9·11”的联合调查中作证，从一开始，联邦调查局就有权参与该次辨认。但是通过一项全面的记录，包括一些连起草证词的中央情报局人员都未看过的文件，我们断定，事实并非如此。联邦调查局负责“科尔”号爆炸案的主要调查人员，直到“9·11”事件之后，才知道哈莱德就在吉隆坡与米赫德哈及其他人在一起。由于2000年1月联邦调查局没有被告知米赫德哈拥有美国签证，所以它没能在那时就开始在美国查找米赫德哈。由于联邦调查局不知道哈莱德和米赫德哈之间的联系，所以没有在2001年1月开始查找他。
查找哈莱德的事件说明，在双方均存在善意的情况下，信息共享上逐日的隔阂是如何产生的。情报来源于一位联邦调查局与中央情报局共同的线人，而他基本上不说英语，联邦调查局海外工作人员听不懂他的语言。行踪和安全方面的问题使得与线人在一起的时间很短。结果，中央情报局的官员经常不将这些提问和回答翻译给联邦调查局的同事和伙伴。
由于会面时没有同传翻译，联邦调查局的现场人员只收到了中央情报局用于分发给其他机构的报告，而没能得到包括更多细节的中央情报局的内部工作报告。在这些联邦调查局调查人员未能获得的报告中有关于2001年1月对哈莱德进行辨认的信息。中央情报局工作人员想不起这次辨认的具体情况，因此也难以说清为何该信息没能与联邦调查局的同事共享。他可能没有意识到新的辨认工作可能具有的重要性。
2000年6月，米赫德哈离开加利福尼亚回到也门。如果中央情报局在2001年1月恢复对他的调查，将他列入国务院重点监视名单中，或者将其信息提供给联邦调查局，米赫德哈可能在2001年6月再次申请签证时，或者在此之前，或者在他7月4日重返美国时，就已经被发现了。
2001年春：再次关注吉隆坡
到2001年5月中旬，随着威胁报告的不断出现，一位特派到联邦调查局国际反恐行动处的中央情报局官员对恐怖袭击地点进行了猜测。我们称他为“约翰”。回想起有关米赫德哈与其助手吉隆坡之行的情节，“约翰”在中央情报局的资料库中调查了有关此行的信息。5月15日，他和另外一名中央情报局工作人员复查了许多自2000年初以来的旧电报，包括关于米赫德哈拥有美国签证以及哈兹米已经于2000年1月15日赴洛杉矶的信息。
重温这些电报的中央情报局人员没有对此采取任何行动，然而，“约翰”开始与一位中央情报局分析家（我们称之为“戴夫”）进行了长时间的交流，来推断电报所蕴含的意思。“约翰”认识到哈莱德是如此危险，以致有一次称之为“职业杀手”。他断定“某种糟糕的事情真的发生了”。尽管这件事明显与美国有关，但是“约翰”没有花力气去确定这些人中是否有人在美国。他没有将这种可能性向对应的联邦调查局人员提出。他此时正关注着马来西亚。
“约翰”将中央情报局描述为一个倾向于进行“区域防守”的机构，他当时惟独担心东南亚，而不是美国。相反，他说，联邦调查局则倾向于进行“盯人防守”。
中央情报局反本·拉丹工作小组的办公室官员与联邦调查局自始至终进行调查的人员没有在同样意义上来看待“案件”。因此，当2000年1月的吉隆坡会议之后，上述人员的活动踪迹逐渐减少的时候，办公室官员们就转向了其他工作。直到2000年3月，电报传来信息，这些旅客中有一人已经飞抵洛杉矶。而当2000年3月电报到达时，反本·拉丹工作小组的几个人也曾打开过电报，但没有采取任何措施。
中央情报局的“区域防守”关注于在“何地”，而不是“何人”。如果他的信息早能够与联邦调查局共享，中央情报局的“区域防守”与联邦调查局的“盯人防守”相结合，也许能产生效果。
第八章 “警灯在闪烁”后期线索（2）
2001年6月：纽约会议
“约翰”对吉隆坡会面的调查的确引起了更多的信息共享，引起了一位联邦调查局分析家（我们称之为“简”）的注意。“简”被指派参加联邦调查局“科尔”号爆炸事件调查。她得知有另一名恐怖分子也参与了那次爆炸行动，他就是法哈德·艾尔·库索。他已于2000年1月潜入曼谷，为哈莱德提供资金。
“简”和中央情报局分析家“戴夫”已经在为“科尔”号爆炸事件的相关问题一起开展工作。为追踪库索，“戴夫”建议将一些照片展示给在纽约的联邦调查局工作人员，他们正在进行“科尔”号案件的调查，并见过库索。
“约翰”交给“简”3张吉隆坡的监视照片，让其展示给纽约的工作人员。她被告知，照片上有一位是名叫哈利德·艾尔·米赫德哈的人。当时，她并不知道为什么拍摄这些照片或者为什么吉隆坡之行可能非常重要，她也没有被告知照片中的哈莱德已经被辨认。当“简”对一个名为“情报链接”的情报报告资料库进行研究时，她发现有一些关于该次会议计划情况的国家安全部原始报告。由于中央情报局没有将关于它追踪米赫德哈情况的报告分发，所以“简”没有获得任何关于米赫德哈的美国签证或者关于哈兹米或米赫德哈潜入美国的信息。
6月11日，“简”、“戴夫”与一位被特派到中央情报局反本·拉丹工作小组的联邦调查局分析家来到纽约，会见“科尔”号案件的调查人员。“简”带着那些监视照片。在会见中的某个时刻，“简”向这些工作人员出示了照片，问其是否能从照片中认出库索。这些工作人员对照片提出了疑问——为什么拍这些照片？这些人为什么被跟踪？其余的照片在哪里？
除了照片之外，“简”对有关吉隆坡会议的惟一信息就是在“情报链接”上看到的国家安全局的报告。然而，这些报告要求，未经司法部情报政策与评估办公室的许可，其内容不可被犯罪调查人员分享。因此，“简”决定不能将从这些报告中得到的信息传递给这些工作人员。这一决定具有潜在的重要性，因为她没有提供的这些情报信息将米赫德哈与中东一个嫌疑的恐怖分子机构联系在一起。调查人员本能够从这一嫌疑机构的一系列使馆爆炸活动中，建立起对他们的联系。这一联系本可能使他们很有兴趣去了解更多关于米赫德哈的信息。令人感到悲哀的讽刺是，发现情报源头的调查人员被阻止获取他们自己的工作成果。
中央情报局分析家“戴夫”知道关于吉隆坡会议的更多情况，包括米赫德哈拥有美国签证，其签证申请旅行目的地是纽约，哈兹米去过洛杉矶以及一位线人已经指出米赫德哈是哈莱德的同伙。会上没有人询问他知道些什么；他也没有主动说任何情况。他告诉调查人员，作为一名中央情报局分析家，他无权回答联邦调查局关于中央情报局情报的询问。“简”说，她怀疑“戴夫”是否真的知道问题的答案，他本可以主动说出情况。纽约的工作人员在没有得到任何信息的情况下离开了，而那些信息本可以让他们开始查找米赫德哈。
米赫德哈与“基地”组织的行动计划有着并不牢固的联系。2000年6月，他离开了美国。哈利德·谢赫·穆罕默德意识到有一个错误可能会危及整个计划——为了继续实施行动，米赫德哈不得不再次返回美国。而与其他人不同的是，米赫德哈本身并不“清白”：他的亲戚中有“圣战者”。正是这些亲戚使他引起了美国官员的注意。
然而，这一次哈利德·谢赫·穆罕默德的担心并没有成为现实。在中央情报局与联邦调查局纽约会议的两天后，米赫德哈获得了新的美国签证。他于7月4日飞抵纽约，没有人查找他。
2001年8月：对米赫德哈和哈兹米查找的开始与失败
2001年夏，根据良好的直觉而不是作为正式任务的一部分，“约翰”让“玛丽”——联邦调查局特派到中央情报局反本·拉丹工作小组的一位分析家——将关于吉隆坡会议的所有资料回顾几遍。她曾经与“简”和“戴夫”参加了纽约会议，但她本人对问题还没有进行过调查。“约翰”让她在空闲时间进行研究。
“玛丽”在7月24日开始了她的工作。那天，她发现了那份曾报告说米赫德哈拥有美国签证的电报。一周后，她发现曾有电报报告说米赫德哈的签证申请表上——后来发现这是他的第一份申请表——把纽约列为他的目的地。8月21日，她找到了2000年3月份的电报，该电报“有兴趣地注意到”哈兹米已于2000年1月飞抵洛杉矶。她马上意识到这条信息的重要性。
“玛丽”和“简”迅速与一位移民归化局的代表在联邦调查局总部会面。8月22日，移民归化局告诉她们，米赫德哈已于2000年1月15日进入美国，2001年7月4日再次来美。“简”和“玛丽”还得知，自2000年1月以来没有哈兹米离开美国的记录，她们猜测他在2000年6月与米赫德哈一起离开了。她们决定，如果米赫德哈在美国的话，必须找到他。
她们进行了分工。“玛丽”让反本·拉丹工作小组起草一份电报，要求将米赫德哈和哈兹米放在重点监视名单上。8月24日，哈兹米和米赫德哈都被加到了该监视名单上。
“简”负责在美国国内的搜寻工作。当情报显示米赫德哈上次到了纽约时，她便开始为联邦调查局的纽约实地办公室起草一份提示。提示可将情报从联邦调查局的一个部门转递到另一部门，并可要求采取特殊行动。她打电话给纽约的一名工作人员，说要给他一个关于这件事的“计谋”，但她的提示草稿直到8月28日才发送。她的电子邮件告诉该工作人员，她想要他尽快开始，但她把该提示标记为“常规的”——该名称告知接收部门有30天来作出反应。
该工作人员把收到的提示交给了他所在小组的负责人。同一天，该负责人把该提示交给一名情报人员去开立一个情报案件——该名工作人员从此藏身“墙”后，防止联邦调查局的情报信息被刑事控告人共享。他还把它发送给“科尔”号案件的工作人员以及另外一个工作人员——他花费了宝贵的时间在马来群岛寻找另一个哈利德：哈利德·谢赫·穆罕默德。
暗示的调查目标是找到米赫德哈，确定他所接触的人以及他在美国的原因，并且如有可能，进行一次面谈。在发送提示之前，“简”曾与特派到联邦调查局的中央情报局官员“约翰”讨论过。她还与联邦调查局反本·拉丹工作小组的代理负责人一起审查过。讨论看来只限于该查找活动应该被定性为一项情报调查还是犯罪调查。似乎没有人将此案告知联邦调查局内部或中央情报局内部的上级管理部门。没有证据表明，曾有联邦调查局总部反恐处部门副主管以上级别的人对该提示或者查找这些恐怖嫌疑分子的行动进行过实质性的讨论。
第八章 “警灯在闪烁”后期线索（3）
“科尔”号案件的一名工作人员饶有兴趣地读了提示，并与“简”联系想获得更多的信息。然而“简”却说，由于该工作人员被指定为联邦调查局“犯罪调查”工作人员，那面“墙”使他不能参与查找米赫德哈的工作。事实上，她认为他必须销毁他手头的提示副本，因为它含有国家安全局的情报，而这些情报，根据要求，在未得到情报政策与评估办公室许可的情况下，不得共享。该工作人员要求“简”就他能否开立一个关于米赫德哈的刑事案件询问一下联邦调查局国家安全法规处的意见。
“简”给“科尔”号案件的那名工作人员发了封电子邮件，解释说，按照国家安全法规处的规定，该案只能作为一个情报案件来开立，如果米赫德哈被找到，只有指定的情报工作人员才能进行会面或者会面时在场。看来她误解了这些复杂的、可适用于这种情况的法规。
那名联邦调查局工作人员生气地回应道：
无论发生什么——人总有一天会死的——无论“墙”是否存在——公众都将无法理解为什么我们没有更有效，而是把我们所拥有的资源都浪费在了某些“问题”上。
让我们希望国家安全法规处到那时仍能坚持他们的决定吧，尤其因为我们现在所面临的最大威胁，本·拉丹正得到最大的“保护”。
“简”回答说，她并没有虚构法规；她声称，它们都在相关的手册上，而且“由外国情报监督法庭命令实施，联邦调查局的每个办事处，包括联邦调查局纽约办事处，都必须遵守它们”。
很清楚，相关的人都对关于通过情报渠道所取得情报的共享和使用的规定糊里糊涂。米赫德哈因其可能与“科尔”号爆炸案有关或了解有关情况而正在被查找，所以可以在现有的“科尔”号刑事案件中对其进行调查和追踪，而不需要由犯罪调查人员开立新的刑事案件来调查米赫德哈。而且，由于国家安全局已经批准这名犯罪调查人员使用其情报，他应该可以使用所有可用的情�
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