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"9·11"委员会报告-第44部分
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对于国防部而言，联合参谋部的一些官员热心帮忙。一些在美国特种作战指挥部的官员告诉我们，他们制定了在阿富汗使用特别行动军队的计划并且希望得到行动的指令。参谋长联席会议主席谢尔顿将军和在中央司令部的安东尼·津尼将军所持意见存在分歧。谢尔顿认为，1998年8月的袭击证明是对精良军械的浪费，在此之后他一直反对向仅仅被称为“丛林运动馆”的恐怖分子训练设施发射昂贵的战斧导弹。这种观点得到了国防部长威廉·科恩的完全赞同。谢尔顿准备制定其他的方案，但是同时也准备弄明白，他对于那种认为任何军事行动，除非情报是可靠的，都会使美国人冒生命危险的观点所持的怀疑是否正确。
在军队组建方面，由于将反恐政策控制在反恐安全小组和高层部长会议的限定范围之内而付出的昂贵代价最为明显。在1998年8月导弹袭击之后，参谋长联席会议的其他成员向新闻界披露了他们的不悦。这是因为依照高华德—尼古斯改革，谢尔顿是参谋长联席会议成员中惟一的接受征求意见的成员。虽然随后将军事意见做了更广泛范围的汇报，但是联合参谋部的行动副总指挥向我们发表评论说，所有和“基地”组织有关联的情报和计划文件送来的时候都是装在一个红色密封的包裹里，许多上层和一般官员都没能打开包裹看看文件的内容。
“9·11”事件之前，国防部没有在任何时候完全致力于反“基地”组织的使命，虽然该组织可能是那时威胁美国的头等危险的外国敌人。克林顿政府明显依赖于中央情报局，由其在打击敌方庇护所的长期防务计划中发挥领导作用。布什政府采用了这种做法，尽管其中的新战略会让军队在解决这一问题上发挥更大的但尚未具体界定的作用。在国防部中，科恩和拉姆斯菲尔德两任部长的注意力都主要集中在其他的挑战上。
美国的国土防御机构都只是把眼睛盯在国门之外。北美防空司令部自身几乎没有能力保留任何预警基地，它的规划图景只是偶尔考虑到被劫持的飞机撞向美国目标物所造成的威胁，而这些飞机也只是从国外飞来的。我们意识到北美防空司令部在自杀劫机者造成的威胁尚未出现之前就采取了防御性的姿态来应对恐怖威胁。这种姿态上的转变，不仅代价昂贵，而且很难实现。但是，北美防空司令部没有研究可供利用的情报，也没有尽力将其计划付诸实施。
在机构能力上，最严重的弱点出现在国内方面。在第三章我们讨论了这些机构——联邦调查局、移民归化局、联邦航空管理局和其他机构。“9·11”事件之前最主要的强化国内机构能力的措施在2000年出台，并作为千年危机事后审查内容的一部分。克林顿总统及其主要顾问们在国境安全问题上投入了相当大的精力，但未能在离职前取得重大改善。由国家安全委员会领导的跨机构进程没有有效地推动司法部和运输部的领导将进行机构性转变提上议程。
联邦调查局没有能力将实地特工收集的情报同国家需要优先处理的问题联系起来。联邦调查局的代理局长竟然不了解联邦调查局在搜捕美国境内两名可能的“基地”组织成员，也不知晓联邦调查局逮捕了一名在9月11日之前参加飞行训练的伊斯兰极端分子。中央情报局局长早已在消息传到联邦调查局负责反恐的助理局长之前数周便知道联邦调查局对穆萨维的调查。
其他机构则听从联邦调查局。8月6日的《总统每日简报》向布什总统汇报了有关“基地”组织的70份实地调查结果。布什总统称，消息令人振奋。中央情报局只是重述了联邦调查局所讲的内容。没有人做进一步的深究。
美国联邦航空管理局采取积极和预见性的安全措施的能力尤其薄弱。通过对自杀劫机的情形在应对政策方面进行严格审查，并发现每一层面的安全机制上所存在的失误，都足以提醒我们采取变革以补救明显的薄弱环节——扩充禁飞名单、搜查由计算机辅助预扫描系统识别的乘客、在国内部署联邦航空警力、加固驾驶舱门、让空中机组人员对新型劫机（这种劫机与他们接受培训时所预见的劫机有所不同）保持警惕、调整在联邦航空管理局或者北美防空司令部内对控制人员和管理人员的培训内容。
政府机构有时通过把工作中最困难的部分抛置一边的方法来展示其具备承担使命的能力。他们经常是被动的且随遇而安的，并认为鉴别和补救那些易受威胁的明显薄弱环节的努力，付出的代价太大，太具争议性或者太具干扰性。
第十一章 先见之明和后见之明管理（1）
行动的管理
在这篇报告的前面部分，我们详谈了被错失的各种本可以挫败“9·11”袭击阴谋的机会。但是，由于没有足够留心或者法律上的误解，因此导致没有能够实现信息的共享，情报分析没能收集，有效的行动没能发起，在政府及国内外机构之间的分界线上某些信息常常由于无人问津而丢失。
然而，具体的问题已经被明确指出，我们确信这些问题就是政府没有能力采用更为高明的管理手段应对21世纪新挑战的症状。各政府机构如同医院中的一群专门医师，每个大夫各自都开出检查单、查找症状并开出治疗的药方，惟独缺少一个主治医生来确保他们进行团队协作。
缺失的一个因素是有效地管理跨国行动。行动官员们本应该能够利用政府的各种可利用信息。管理层本应当确保信息共享，确保国内外各机构的任务分配明确。
我们不妨考虑一下，举个例子，如在第六章中叙述过的米赫德哈和哈兹米以及他们2000年1月的吉隆坡之行。在1999年末，国家安全部分析了与3个名叫哈利德、纳瓦夫和塞尔姆的人有关的信息。情报机构工作层的官员们除此之外知之甚少，但是他们得出了正确的结论：哈利德和纳瓦夫可能是一次“袭击行动的骨干分子”的一部分，可能有“罪恶的事件即将发生”。
国家安全部认为调查这些人的身份不属于自己的工作。它把自己视为一个支持诸如中央情报局这样的情报消费者的机构，试图对向其提出的一切要求作出积极的反应。但是，它只有等待的份儿，因为并没有人向其提出任何要求。
如果国家安全部曾被要求确定这些人的身份，它便会从相同的渠道来检查自己的早期信息数据库。这些信息中的一些内容已经汇报过了，还有一些内容没有汇报过，但是在数据库中都能查到。国家安全部的分析家可以迅速发现纳瓦夫是谁，了解到他的全名可能是纳瓦夫·艾尔·哈兹米，而且，他是哈利德的一位老朋友。
如果了解到这些或者更多信息，管理者便可以更有效地追查这些“基地”组织成员在东南亚的活动。管理者还会要求国务院核查一下纳瓦夫·艾尔·哈兹米这个名字，而国务院则会迅速查出有关纳瓦夫·艾尔·哈兹米的记录，从而查出他也被签发了美国签证。官员们还会发现此签证与哈利德·艾尔·米赫德哈的签证是在同一个叫吉达的地方在同一天签发的。
当他们离开吉隆坡前往曼谷时，当地官员们能够识别出其中一人是哈利德·艾尔·米赫德哈。在航班离开之后，他们了解到他的一个同伴名叫艾尔·哈兹米，但是这些官员们并不知道这个名字意味着什么。
当曼谷方面收到消息时，追查入境的这几位乘客为时已晚。假如当地政府已经警惕到哈利德·艾尔·米赫德哈是一个地区性的或世界性的危险人物，他们便可以在其入境时追查到他；假如警觉地去搜索他可能还有一个同伴叫纳瓦夫·艾尔·哈兹米，他们也就可以发现他。但是当时，哈利德·艾尔·米赫德哈及其同伴已经消失在曼谷的街道之中了。
1月12日，中央情报局的反“基地”组织工作部负责人告诉他的上司，吉隆坡的监视工作仍在继续。他可能还不知道，实际上米赫德哈及其同伴已经逃脱了，追查也已因而中断了。美国在曼谷的官员于1月13日才遗憾地报告了这个坏消息。他们将所知的嫌疑犯的名字纳入曼谷的监视名单上，以便当嫌疑犯离境时泰国官方可以发觉。1月14日，中央情报局反“基地”组织工作部的负责人又向上司汇报了新的消息，说那些嫌疑分子已经分散去了不同国家，他们正在继续追查。
不幸的是，没有任何证据证实美国官方在那些阿拉伯嫌疑分子在曼谷掉线之后，对他们采取了任何追查措施，也没有采取其他措施，以防万一曼谷方面没能识别出这些嫌疑分子，可利用其他机会找到他们。从米赫德哈护照上采集的证据表明，他可能的合乎逻辑的目的地和阻断地之一便是美国。但是没有人告诉移民归化局或者联邦调查局搜索这些人，他们于1月15日来到了洛杉矶，并未被人注意。
2000年3月初，曼谷方面第一次识别出哈利德·艾尔·米赫德哈的全名，并报告说他已经于1月15日乘坐美国联合航空公司的飞机去了洛杉矶。因为中央情报局认为这个名字不具有重要意义，或者没有在意这份电报，我们没有发现此消息被送达联邦调查局的证据。
即使监视名单阻止或至少引起美国官员们对哈利德·艾尔·米赫德哈和纳瓦夫·艾尔·哈兹米入境的警惕，我们认为仅仅这份监视名单也无法阻止“9·11”袭击的发生。“基地”组织会根据其成员入境失败的情况作出相应调整。这些未来的劫机者没有人是驾驶员，如果联邦调查局有足够的耐心，让这些嫌疑分子入境，并对他们进行监视，则可能发生另一种更为严重的后果。
这些都是对“假如怎样就会怎样”的艰难推断罢了。情报部门或许会认为：开展这样一次耗时的情报行动风险过大——比如说，对潜在的恐怖分子的追查可能会中断。在“9·11”袭击发生之前，人们可能认为联邦调查局没有能力实施这样的行动，但是，情报部门无疑有作出上述选择的机会。
从此案例的细节和在文字框中列出的其他各种机会中，我们可以看出情报部门要汇集足够的由不同机构收集起来的可疑线索，搞清它们的意思并制定出一份非常有见地的联合计划的困难程度。要完成这一切，在跨国的情况下尤为困难。我们理解工作层的官员们的感受，他们在没有特别行动要求的时候，埋头于信息之中并试图决定哪些是重要的或者需要做什么。
由谁负责管理案件并确保这一切必须完成呢？一种答案是：每个人都有此职责。中央情报局执行副总长詹姆斯·帕维特向我们强调，每个参与者都需对此负责，他另外强调了实地工作的重要性。每个实地办公室在管理行动方面应该发挥主导作用，总部的作用是不加拖延地支持实地工作小组的工作。如果实地办公室需要信息或者其他支持，总部的工作就是立刻让他们得到。
这是一种传统观点，并且在传统的意义上，这种做法有很大的好处。它提醒我们在“9·11”袭击之前联邦调查局强调实地办公室的重要性。跨国恐怖行动总是像“9·11”袭击那样从一个地方跳到另一个地方，在问到如何使传统政府结构更适应处理这种新的挑战时，中央情报局副局长辩解说，涉及的每个机构都有责任使之发挥作用。帕维特特别强调了实地选址的职责，就是在这些地方对嫌疑分子随时开展追查工作。另一方面，他说，既然地面上发生的恐怖行动由实地办公室负责，那么就应推定反恐中心有责任管理所有空中的袭击行动。
第十一章 先见之明和后见之明管理（2）
可采取行动的机会
1。2000年1月：中央情报局没有将哈利德·艾尔·米赫德哈列入监视名单，而且在发现米赫德哈拥有有效美国签证时也没有通知联邦调查局。
2。2000年1月：中央情报局没有拟定追查米赫德哈及其同伙的跨国计划，以便能够在曼谷以及此后的地方包括美国追踪他们。
3。2000年3月：中央情报局没有将纳瓦夫·艾尔·哈兹米列入监视名单，当发现其拥有有效美国签证并已于2000年1月15日飞往洛杉矶时也没有通知联邦调查局。
4。2001年1月：中央情报局没有告知联邦调查局有线索已发现了2000年10月美国海军“科尔”号驱逐舰爆炸案的重要人物哈莱德或者托菲克·宾·阿塔西，他与哈利德·艾尔·米赫德哈在吉隆坡进行了会面。
5。2001年5月：一位中央情报局官员没有告知联邦调查局有关米赫德哈的美国签证、哈兹米的美国之行或者哈莱德已经出席了吉隆坡会面的信息（由于高度的威胁；他在回顾所有有关的交通信息时已经确定上述情况）。
6。2001年6月：中央情报局和联邦调查局的官员们没有确保所有和吉隆坡会面有关的消息在6月11日的会议上与“科尔”舰爆炸调查人员实现了共享。
7。2001年8月：联邦调查局没有意识到与米赫德哈和哈兹米抵达美国有关的信息的重要性，因此没有采取相应的行动实现信息共享、分配资源和充分重视搜查工作。
8。2001年8月：联邦调查局总部没有意识到与穆萨维的训练和信仰有关的信息的重要性，因此没有采取适当行动实现信息共享，使各部门的高层的官员参与进来，采集穆萨维与“基地”组织的关系方面的信息，并且充分重视对穆萨维所可能计划的内容作出决定。
9。2001年8月：中央情报局没有集中关注哈利德·谢赫·穆罕默德是“基地”组织的关键人员的信息，也没有将确定哈利德·谢赫·穆罕默德就是其他报告中提到的“穆克塔”的相关信息，和“穆克塔”与拉姆兹·宾勒斯伯、穆萨维的情报分析联系起来。
10。2001年8月：中央情报局和联邦调查局没有将米赫德哈、哈兹米和穆萨维的出现和一般威胁报告所言的近期的袭击联系起来。
总部倾向于提供支持和便利，以确保大家协同一致。时常，某人会在某工作方面有所推进，或者总部时常会催促某人做某件事。但是总部从不为案件管理的成功与否负责。因此，中央情报局的管理者们没有意识到策划上发生了疏漏，而且他们极少知道恐怖行动已经瓦解。
当时的反恐中心主任科弗·布莱克回忆说，这次恐怖行动只是当时关注的很多恐怖行动之一，那时“认为它有意思，但分量还不够重”。他还记得消息没能及时传到曼谷，但是没有明确地回想起为什么那件事不受关注就结束了。
在接下来的层次上；据当时的中央情报局反“基地”组织工作部的负责人回忆，他认为他的职责不是指示应该做或不该做什么。他没有关注何时嫌疑犯逃脱与袭击行动瓦解。在曼谷追踪暂时中断之后他没有有意决定停止行动或继续进行。然而他承认，在极度紧张和超时工作之后，在千年警报期间操劳过度的职员们可能出现过松懈。
这个案例的细节证明了我们在过去和未来的管理上所面临的真正意义上的挑战。美国政府必须寻找出路收集情报，并利用情报引导诸如中央情报局、联邦调查局、国务院、军队和与祖国安全有关的机构等不同的组织参与联合行动的筹划和职责分配。
第十一章 先见之明和后见之明管理（3）
机构管理
除了联络国内外机构和根据情报筹划这些日复一日的任务之外，挑战还包括与政府最高领导人怎样设定重点工作和怎样分配与资源有关的更广范围的管理问题。通过对中央情报局的审查来阐明存在的问题，还是很有用的。因为，在“9·11”事件之前，此机构在政府的反恐行动中发挥着如此重要的作用。
1998年12月4日，中央情报局局长特尼特向中央情报局的几个官员们和情报部门代表签发了一项指示；称：“我们在进行一场战争，我并不希望中央情报局的资源或人力在此战争中被闲置。”备忘录对动员中央情报局或情报部门几乎没有产生整体上的影响。
备忘录仅仅是写给中央情报局的官员们和情报管理部门代表琼·戴姆普塞的。她取消秘密行动方案后，将备忘录传真给主要的情报机构领导们。只那么一小部分人收到了这份备忘录。国家安全部当时的局长肯尼思·米尼汉将军认为，备忘录只适用于中央情报局而不适用于国家安全部，因为没有人告诉他国家安全部有任何缺点。从他们那一方说，中央情报局的官员们认为备忘录是写给其他情报部门的，因为他们自己已经尽力而为了，并相信其他情报部门需要尽职。
这件事情显示出中央情报局局长的职权在对情报部门的指挥和对重点工作的安排上的一些局限，特别在对国防部内的情报部门上。中央情报局局长只能指导而不能控制各情报机构。他没有收到情报机构活动的拨款款项，因此，没有掌握他们的财源。他几乎不了解他们是怎样花费资金的。国会试图增强中央情报局局长的权力，在1996年新设了一个负责情报部门管理的中央情报局副局长职位，并增设一些中央情报局局长助手职位进行情报的收集、分析、生成和管理。但是，这些职位的权力是有限的，也还没有达成明确的管理中心的共识。
在“9·11”事件之前，中央情报局局长没有为对伊斯兰恐怖主义开战而制定一个管理战略。这样的管理战略将确定情报部门为一场这样的战争，在语言训练、收集系统和分析人员各方面必须具备怎样的能力。这样的管理战略必然会越过反恐中心扩展到显然与反恐这一目标相联系的、专门人员的培养和行动支持等方面，还会细化所计划的、要具备和实现这些能力所必需的开支和组织上的变革。
中央情报局局长特尼特和他的行动副局长告诉我们，他们确实有开展反恐战争的管理战略。该战略将重建中央情报局。他们说，中央情报局整体上由于先前的预算限制而极大地受损，亟须修复包括全体成员在内的工作能力。另外，这一方法将把外界的对打击恐怖主义的巨大支持，引导为对全面增加反恐经费的支持。确实，尽管其他许多部门的开支都被削减了，反恐中心的预算却没有被削减。通过恢复对中央情报局整体的财政支持，情况会全面改观。他们还强调了反恐中心或海外工作基地在反恐战争中增强的能力与改进中央情报局各个部门的协同作用。
正如一些官员们向我们指出的那样，这种管理方法存在着折衷。为了即刻进行重塑，最需要优先处理的事情可能得不到其所需要的最大支持。此外，这种方法试图把外界对打击恐怖主义的强大支持引向对全面增加经费的支持。反恐议程的拥护者们对这种方法的反应可能是更不愿给予经费支持，不如提供给反恐议程的拥护者们一份具有说服力的反恐预算方案，他们反倒可能愿意这样做。同样，中央情报局局长的管理方法也主要集中在中央情报局方面。
因为缺少反恐战争的管理战略和了解各部门经费使用的方法，中央情报局局长特尼特和他的助手们很难为反恐战争制定一份总的情报部门预算。
收集国内恐怖主义情报的职责只属于联邦调查局。但是在几乎整个克林顿政府时期，联邦调查局局长和总统之间几乎不存在联系。联邦调查局局长并不与总统直接沟通。他的主要职员们同国家安全委员会和其他国家安全部门也几乎没有什么信息上的共享。结果，在反恐努力中一个至关重要的工作关系被切断了。
第十一章 先见之明和后见之明管理（4）
千年特例
在结束我们的叙述之前，我们要提示和解释一下，曾有一段时期——在千年之交前的1999年12月的最后几个星期，政府总体上似乎在对付恐怖主义行动中步调一致。
在1999年12月和2000年1月初那段时间，关于恐怖主义的信息广泛流传，且内容丰富。来自联邦调查局的信息流特别出色，因为其他时间联邦调查局内几乎不存在共享的信息；来自情报部门的信息流也特别出色，因为其中一些传达给了官员们——当地的机场负责人和当地的警察部门，他们此前没有看到过这些信息，并且如果当时没看到这些信息的话，他们此后在“9·11”袭击之前再也不会看到了。此外，恐怖分子袭击在美国要比在国外能更多地引起行政部门高层官员和国会上下两院领导人的频繁关注。
为什么是这样呢？最明显的答案是，因为每个人都站在新千年的门槛上；而且随时可能发生电脑编程故障（“千年虫”）、删除记录、关闭电力和通讯线路及其他事情，扰乱日常生活。当时，约旦政府逮捕了1
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