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"9·11"委员会报告-第48部分
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自从“9·11”事件以来，在制作完整的监控名单方面，已经取得了显著的改善，这一名单可以使边境和执法部门了解恐怖分子的名字信息。然而，在将边境机构合并到新的国土安全部的过程中，遇到了困难。这种困难，用一位官员的话说，就如同“在飞行时更换发动机”。34而识别恐怖分子旅行的新的见识尚未融入边境安全的前线。
通过稍微收集一下恐怖分子的旅行情报，分析一下目前适当的计划，就已经取得异常有用的效果。这种情况应当得到扩展。既然边境官员最先见到旅行者和他们的旅行文件，并且调查旅行协调人，他们就必须与情报官员进行紧密合作。
无论在国际上还是在美国，控制恐怖分子旅行应当成为反恐策略的关键部分。为了减少非法入境，良好的技术以及培训相关人员鉴别恐怖分子的旅行文件是最为重要的直接手段。我们的边境和移民制度的每一个环节都应当把鉴别恐怖分子旅行文件的指示信号作为其中的一部分。在领事馆、主要的边境检查站、移民服务办公室以及情报和执法部门，都应当采用能够核实旅行文件和辨别可能的恐怖分子的指示信号的信息系统。对所有的一线工作人员都应进行一些培训。另外，还需要富有献身精神的专家与情报部门不断进行联动。国土安全部的信息分析和基础建设保护理事会应该能够支配更多的财力，以完成其在一线边境部门与政府其他反恐部门之间充当桥梁的使命。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（2）
一种生物性甄别系统
在人们进行国际旅行时，他们通常要穿过规定的通道或者入口。他们要得到一份护照并申请一份签证。他们要在机场、港口的购票柜台以及大门和出口通道处停留。一到目的地，他们要通过检查站。他们可能要转乘另一架飞机。一旦入境，他们可能寻求另外一种形式的身份证明，于是试图与某一政府机构或者私人机构进行联系。为了在该国居留，他们寻求改变移民身份。
每一个检查站或者入口都是一个“过滤器”，在此可以核实旅行者的身份以及是否基于其所陈述的目的入境，以堵截真正的嫌疑人，并采取有效行动。
检查旅行文件的工作由众多的指定检查站共同承担，对所有的检查站要充分利用，我们并不苛求某一检查站来承担全部工作。工作的难点在于发现各个机构间存在的共性问题，并且为有效的鉴别系统的建立设计出一种理性框架，即一种结构。
在整个政府部门里，都面临着在安全、效率以及公民自由之间实现均衡的反复判断问题。实际上，处在入口处的私人企业、机构和公司也面临同样问题。这些问题必须系统地而不是以分阶段的方式进行处理。例如：
个人需要提交什么信息，以什么方式提交？一个现在已开始得以处理的根本问题就是在提交者的文件中，缺乏用来鉴别个人的标准化信息。生物鉴别方法可以测定独特的物理特征，如面部特征、指纹或者虹膜扫描，并把它们转化成经过数字处理、以数字形式存在的被称为算法系统的语句。这些方法正在开始得到应用。然而，旅行履历仍然以被称为识别标志的进出境戳的形式记录在护照上。“基地”组织曾训练其成员伪造这种识别标志，以掩盖他们的恐怖活动。
如何对个人及其信息进行检查？单单在美国，就有许多数据库，如恐怖分子数据库、刑事犯罪数据库、移民履历数据库以及金融信息数据库。每套数据库都是基于不同的目的而建立的。在不同的存取规则约束下，这些数据库储存着不同种类的数据。获取外国政府持有的信息需要进行艰苦的谈判，并且尚未数字化处理的记录难以进行搜索或者分析。恐怖分子的指示信号的开发几乎还没有开始，行为暗示仍然具有重要性。
谁负责甄别个人？训练的目的是什么？
大量的边境、移民和执法部门的官员与游客和移民打交道，这些官员在收集关于恐怖分子旅行情报的方面没有受到多少训练。比如，虚假的旅行文件在通常没有进一步了解恐怖分子的特征、没有调查它们的来源以及没有通过法律程序的情况下，就退给了那些被拒入境的旅行者。
发现可疑的指示信号的后果是什么？谁将采取行动？一个可能的后果是各种反应可能是无效的或者没有得到进一步的信息。4个“9·11”事件中的袭击者被要求重新进行边境检查，但然后又被放行了。当劫机者到达机场等候航班的时候，19个劫机者中有一半以上的人被联邦航空管理局的信息管理系统识别出来，其后果是他们的行包而不是人受到了检查。还有一种更具危险性的可能结果包括“假阳性”，或者说是由训练不够或者判断不准而错误适用规则所产生的危险。过度的反应也能使个人、我们的经济以及我们对正义的信仰付出高昂的代价。
●必须特别指出，相信主观判断也具有重要意义：一个可能的劫机者试图进入美国时，被一位移民官员挡了回去。与其说这位官员依赖的是可通过“分数”或者一台机器察觉的客观因素，莫如说是依靠直觉经验进行询问的。在这类工作岗位上干了很长时间的优秀的工作人员能够很好地理解这种现象。我们获取的其他证据也证实，让经验丰富的关卡官员或者安全检查官员询问并作出自己的判断，具有重要意义，这并不会导致任意武断地拒绝他人入境的后果。然而，任何有效的制度都要给予训练有素的人的直觉和裁量权在稍微进行额外检查或者进行再一次检查方面留有余地。
建议：美国的边境安全体系应该融合成一个更大的鉴别网络，这一网络包括我们的运输体系以及进入诸如核反应堆这样致命的设施的通路。总统应该指示由国土安全部牵头设计出一个综合性的鉴别系统，处理一些共性问题，并设置一些共同的标准。将这些标准由其他国家的政府加以扩展性的适用，会显著地强化美国和世界的聚合性能力，以拦截那些带来灾难性威胁的人。
我们提倡的这一系统是鉴别系统，而非分类管理系统。这一鉴别系统能够发现特定的、真正的可疑分子或者危险的种种指示信号，它不涉及谁可能是危险分子的一种推测。这一系统需要处在第一线的边境官员核实人员身份，拦截真正的嫌疑分子以及瓦解恐怖行动。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（3）
美国边境鉴别系统
我们素来尊重自由和民主，主张全球经济的增长和推行法治。美国的边境和移民制度必须明显地贯彻这些理念，而且在充当反恐的关键因素时也同样应发挥有益的作用。用我们所描述的方法对恐怖分子的旅行情报进行整合迫在眉睫。但是，基本的制度也要健全可靠。
自从“9·11”事件以后，生物鉴别项目的第一个阶段已在美国得以进行。这一项目被称做“美国访客和移民身份识别技术”。它由两套生物鉴别系统组成，即对旅客进行数码照相和保留旅客两个食指的指纹。恐怖分子用来避免被识破的虚假的身份被留在一个监控名单上。这些生物鉴别系统使得这样的规避变得极为困难。
然而，迄今为止，生物鉴别项目只涉及了申领签证去美国的人。今年，要把来自于“免签证”国家的游客纳入进去，这样，所涉及的游客也只占所有通过美国边境的非美国公民的12％。而且，出境数据没有进行统一的收集，入境数据的收集也没有实现完全自动化。现在尚不清楚这一系统在2010年之前是否能建立起来。然而，考虑到可能的安全威胁，即使是这一时间表，也很缓慢。
●在进入美国时，美国公民也应该携带生物认证护照，或别的能使其身份得到可靠验证的东西。加拿大人和墨西哥人也应如此。目前，美国人从加拿大、墨西哥和加勒比地区返回时，不需要携带护照。现在的制度也使得非美国公民只要能出示起码的身份证明就能获准入境。“9·11”事件的教训表明，恐怖分子研究并利用了美国的这些“软肋”。
●为了使生物鉴别项目得以均衡发展，加快知名旅客通过的计划应给予优先考虑，从而可以使检查人员盯住最大的危险。每天经常的往返者不应当受到与初次入境者相同的措施。旅行者应当能利用其通关时验证过的身份预先注册。要对数据库信息和其他检查保持更新，这样可以确保持久的可靠性。这一解决方案需要经过更多的研究和发展，而且可能需要将无线电频率技术与生物认证结合起来。
●目前，边境鉴别系统是一个包括几个常客项目在内的拼凑物，它需要与美国访客和移民身份识别技术融为一体，从而使一个完整的系统得以发展。这一完整系统反过来可以成为我们所建议的范围更广的鉴别计划的组成部分。
●允许个人在没有获得美国签证的情况下，从外国过境美国到第三国的计划已经被中止。“没有签证的过境”可能会被恐怖分子利用而进入美国，所以，除非并且直到中转过境地区能被完全确保预防乘客非法离开机场，这一计划才能得到恢复。
同意“9·11”劫机者入境的检查人员缺乏足够的信息和对规则的了解。在我们边境制度的所有环节上，从领事办公室到移民服务办公室，都需要采用适当的电子手段来取得个人档案。国土安全部和国务院中分散的小组执行鉴别和数据采集的任务。这就是说，由边境和交通官员组成的跨部门的小组应该通力合作。现代的边境和移民制度应该将能够获取旅客和移民档案信息的生物认证进出境制度与关于恐怖分子旅行信息的情报结合起来。
我们的边境鉴别系统在进行检查时应该具有高效性，并且欢迎美国的朋友入境。让大量的学生、学者、商人以及游客入境能使经济和文化充满生机，扩大政治的影响范围。有证据表明，目前的制度对到美国旅游造成了妨碍。总体而言，2003年签证申请与2001年以来相比下降了32％以上；在中东，下降了46％。培训与安全措施的设计应继续进行调整。
建议：国土安全部在国会的专门支持下，应尽快完成生物进出境鉴别系统的建立，这一系统包括一个加快合格的旅客通关的单一系统。鉴别系统应该与有利于试图在美国居留的外国人的系统融为一体。将生物认证护照与良好的数据和决策联结起来，是一个基本的目标。没有人可以通过一个略微不同的姓名获取信用卡来掩盖其债务。然而，现在某一恐怖分子通过丢弃旧护照，并以略微不同的姓名申领新的护照，就可以切断与电子记录之间的联系。
进出境认证系统的建立，不仅至关重要，而且造价高昂。生物认证已被引入到一个过时的计算机环境中，因此需要替换这些系统，改进生物认证系统。在我们国家的安全方面，资助和完成生物认证进出境系统是一项意义重大的投资。
在尊重保密要求的前提下，与其他国家交换恐怖分子的情报，以及制作丢失和被盗护照名录，对于维护国家的安全利益具有直接的意义。我们应该朝着由签发机关对护照进行实时认证的方向努力。鉴别开始时离我们的边境越远，我们就越安全。至少在某一旅客踏上飞往美国的航程之前，就应该进行一定的鉴别。我们也应该与其他国家合作，以确保在所有的机场都可以开展有效的检查。
通过国际民航组织，国际社会就护照的设计达成了国际性的标准。认证的全球性标准就是一张数码照片，在指纹方面则实行的是选择性标准。我们必须与其他国家合作改进护照的标准，并且对那些在进行这种转变时需要帮助的国家给予援助。
建议：如果没有与其他政府进行合作的重要努力，美国政府就不能向美国人民履行避免恐怖分子进入美国的责任。我们应当在与其他可信赖的盟友交换恐怖分子情报方面做得再多一些，并且通过广泛的国际合作，在中期和长期内在旅行和过境方面提高美国和全球的边境安全标准。
移民法及其实施
我们的边境和移民制度包括执法应该向美国的移民群体的成员及在移民的原籍国传达一种欢迎、宽容和正义的信息。我们应该向移民群体伸出双臂，优秀的移民服务就是我们这样做的一种方式，这种服务在每一方面包括收集情报方面，都弥足珍贵。
了解谁进入国家对于维护边境安全而言是最基本的。现在有900多万人处在美国的合法移民制度之外。在尽可能与加拿大和墨西哥合作的同时，我们还必须能够对入口口岸进行监控和反应。
州和地方执法机构所起的作用越来越大。他们需要进行更多的培训并与联邦机构进行合作，以使他们在鉴别恐怖嫌疑分子方面能更有效地与那些联邦机构相配合。
在“9·11”事件的劫机者中，除了一个人以外，其他的人均获得了美国的某种形式的身份证明文件，其中有些人依靠的是欺诈的手段。获取这种身份证明，在乘坐商业航班、租赁汽车以及其他的必要活动方面，对他们起着帮助作用。
建议：美国应当开始推行安全身份证明，联邦政府应该对出生证的发放和身份证明的原始材料（如驾驶执照）设置一些标准。在身份证明文件上作假不再仅仅是盗窃的问题了。在许多设施不完备的入境点，包括登机口，身份证明的原始材料是核实个人身份并确定其是否属于恐怖分子的最后机会。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（4）
航空及运输安全的策略
美国的运输体系十分庞大。在一个开放的社会里，这样的体系不可能完全确保免于恐怖分子的袭击。在美国，有数百个商业机场、数千架飞机，每天有成千上万个航班，一年运输旅客5亿多人；有300多个海、河港口，3，700多个货物和乘客运送码头，每年有数百万只集装箱由此运进美国；大约有6，000个机构通过汽车、地铁和渡口提供中转服务，在每一工作日都有大约1，400万美国人享受着轻轨服务。
2001年11月，国会通过了由总统签署的航空和运输安全法。根据这一法律，设立了交通安全局，现在它已并入国土安全部。2002年11月，国会通过了国土安全法和海运安全法。这些法律要求设计出各种战略性计划，以说明新设立的国土安全部以及交通安全局如何为美国运输部门的关键部分提供安全保障。
国家每年将53亿美元的资金拨付给交通安全局，其中的90％以上流向了航空领域。这笔钱主要是根据国会的指令用在将各机场的安全检查鉴别系统联为一体以及在机场部署现有的安全方法和技术方面。目前的努力还没有达到形成具有前瞻性的战略性计划的程度。这种计划能够对资产、风险、成本以及收益加以分析。缺少这一计划，我们就不能确信我们的交通安全资源是以一种划算的方式配置在应对最大的风险上。
●在货物安全和整个航空安全方面，仍然存在着一些重要的“软肋”。这些“软肋”，连同鉴别和访问控制方面的不完善，对航空安全不断提出挑战。
●恐怖分子在将商业航空运输仍作为一个可能的目标的同时，可能将其注意力转向其他方式。在海上或地面运输中，与航空运输相比，造成损害的机会一样多甚至更多。保障船运集装箱的安全的工作刚刚得以启动；地面运输系统，如铁路和大规模的公共交通系统，依然难以进行保护，因为它们容易搭乘且涉及的范围广泛。
尽管到了国会设定的最终期限，交通安全局既没有为运输部门设计出一种完整的战略性计划，也没有为各种运输方式——空运、海运和地面运输制定具体的规划。
建议：在配置有限的资源时，必须作出艰难的选择。美国政府应该确认和评估需要保护的运输财产，选择最实际最划算的方式实施保护，然后制定出一个计划和预算并拨付资金。这一计划应该为相关部门（联邦的、州的、地区的和当地的）和私人股东分配一些角色和任务。在测评计划的有效性时，不可能达到完美无缺，但是恐怖分子应该感受到潜在的目标受到了保护。而显著的失败机会可能会阻止他们实施恐怖活动。
国会应该为这些计划的完成确定一个具体的日期，并敦促国土安全部和交通安全局负责落实这些计划。
规模最大的投资可能是用来对运输方式所采用的技术进行改进，如用于检查飞机、轮船、卡车或者火车所运输的集装箱的扫描技术。尽管这些技术现在已经成为现实，但是广泛地运用这些技术仍然是数年后的事情。
同时，识别和追踪高度危险的集装箱、操作人员以及需要进行额外检查的设施的方法需要加以改进；还应作出进一步努力，使情报分析、为将威胁信息传递给运输部门而设置有效的程序与交通部门和公众保持警惕有机结合在一起。将这二者融合在一起，可能是最有效的保护性措施。
一个分层的安全体系
没有任何单一的安全措施是可靠的。因此，交通安全局必须有适当的多层安全体系，以挫败对公共交通看似可能、较为危险的各种形式的袭击。
●在设计方案时，这项计划必须考虑到敌人所可能使用的全部手段，如利用局内人、自杀式的恐怖主义或者远程打击。每一层就其自身而言，均为强有力的。每一层都必须为备用的同等的其他层所支持。
●交通安全局应该能为国会鉴别所有可能的恐怖袭击、各在其位的安全层以及由每一层所保障的可靠性。交通安全局必须设计出以上所描述的那种方案，以改进较弱的个人层，改进其所配置的各层安全体系的有效性。
在“9·11”袭击的当天，19名劫机者被一个由计算机支持的称之为“计算机辅助预扫描系统”的鉴别系统所发现。一半以上的人被认为应进行进一步检查，然而仅仅要求再检查他们的行李。
在目前的做法中，航空公司执行政府的命令，以阻止已知的和可疑的恐怖分子登上商业性航班，并对其他的人适用第二道鉴别程序。“禁飞”和“自动筛选人员”的名单中包括美国政府认为具有攻击民航的直接威胁的人。
由于由航空公司落实上述做法，美国政府对私人公司和外国会由此为分享情报产生了忧虑，这使得它并未把所有应包括在内的恐怖分子和恐怖嫌疑分子都列入名单。当交通安全局部署一种新的鉴别系统以取代计算机辅助预扫描系统时，它已经计划接管鉴别职能。由于有人声称这种系统侵犯了公民的自由，对它的部署已经被推迟。
建议：在对由什么来取代计算机辅助预扫描系统继续争论的同时，对“禁飞”名单和“自动筛选人员”名单进行的改进不应该受到耽搁。这种鉴别职能应该由交通安全局行使，并且它应该能利用由联邦政府所保留的一大套监控名单。航空公司应被要求提供检测和落实新的鉴别系统所需要的信息。
计算机辅助预扫描系统仍然是鉴别过程的组成部分，仍然对过境旅客进行检查，并选择有嫌疑的旅客及其所携带的行包进行人工检查。交通安全局正在处理其他机构所遇到的鉴别问题。正如我们较早所指出的，这些鉴别问题需要政府提高注意力，而且需要立即作出处理。通过解决这些问题，可有助于扫清交通安全局在改进鉴别系统时所遇到的障碍，并且对其他的许多机构也有帮助。
下一层就是检查站本身。鉴别系统的目的在于阻止危险分子，因此，检查站应能够发现危险的物品。不久需要进行两个方面的改革：（1）审查带有爆炸物的人，而不仅仅检查他们随身携带的行包；（2）改进鉴别系统的性能。
建议：交通安全局和国会必须高度重视改进检查站识破乘客带有爆炸物的能力。作为起步，每一个筛选出来供特别审查的人都应该进行是否携带爆炸物的审查。而且，交通安全局应该开展人为因素的研究，以了解鉴别系统在性能表现方面的各种问题，并且为个人鉴别系统以及检查站确定可以实现的目标。
关于已检行包和货物的鉴别和运输问题，也为人们所关注。为了减少或者减轻在货舱中存放的爆炸物所带来的危险，应当给予更多的留意，投入更多的财力。交通安全局应该加快配置先进的行包鉴别设备。航空产业将据此获取相当大的利益，因此它应该支付合理的费用。交通安全局应该要求，每一运货的客机都必须配置至少一种坚硬的容器来运输任何可疑的货物。交通安全局还需要在确认、追踪以及适当鉴别航空和海运具有潜在危险�
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