"9·11"委员会报告-第49部分

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追踪以及适当鉴别航空和海运具有潜在危险性的航运和海运货物方面付出更大的努力。


第十二章　要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（5）

　　　　保护公民的自由　　　　
　　　　我们的许多建议都要求政府在我们的生活中增强其影响，例如，规定发放身份证明表格的各种标准、更好地维护我国边境的安全、共享许多不同的机构所收集的信息。我们还建议，要强化现有的组成情报部门的机构的权力。《美国爱国法案》赋予联邦政府相当大的权力。我们还发现，在政府的反恐努力中，把有关移民的法律当做一种工具。即使没有我们所建议的那些变化，美国公众也会赋予政府相当大的权力。　　　　
　　　　在2003年3月31日的第一次公开听证会上，我们注意到，政府对恐怖袭击所带来的真正的、持续的威胁所作出的种种反应需要保持均衡。恐怖分子利用我们的开放社会来反对我们。在战时，政府需要有更大的权力，然而在战争结束后，对权力的需要程度就降低了。反恐斗争仍将继续，因而，当保卫我们的家园时，美国公民应警惕反恐行动对至关重要的公民的自由所带来的种种威胁。平衡绝非易事，但是我们必须不断地努力使平衡得以实现。　　　　
　　　　对政府来说，在权力扩大、权威提高的同时，要求一种强有力的制约与平衡制度，以维护对于我们的生活方式至关重要的宝贵自由。因而，我们在此提三点建议。　　　　
　　　　首先，就正如我们要在第十三章讨论的，为了促进众多机构以及私营部门共享信息，政府应该负责确定什么样的信息可以由什么机构在何种条件下共享。在此，保护个人的隐私权利是一个关键因素。　　　　
　　　　建议：既然总统为政府机构之间或者政府机构与私营部门之间共享信息确定指导方针，那么它就应该维护那些信息被共享的个人的隐私。　　　　
　　　　其次，就在“9·11”灾难发生后，国会就以《美国爱国法案》的通过作出了反应。该法赋予政府的调查机构相当大的新的权力。《美国爱国法案》一些最具争议性的条款将在2005年底“失效”。该法的许多条款修正了美国的监视法，这反映了数字时代的技术发展，因而相对而言没有引起争议。一些受到指责的执行行动与《美国爱国法案》无关。在该法中存在促进情报部门之间、情报部门与执法部门之间信息共享的条款。总的说来，这些条款大有裨益。由于存在着对权力向政府倾斜的担忧，我们认为，对《美国爱国法案》进行一次深入全面的讨论是有益的。　　　　
　　　　建议：保留特定的政府权力的举证责任应由政府部门承担，它需要解释：（1）这项权力实际上极大地强化了安全，并且（2）对政府部门行使这些权力能够进行充分的监督，以确保公民的自由。如果要授予这项权力，必须有完善的方针和监督，以恰当地限制其行使。　　　　
　　　　再次，在询问过程中，有人告诉我们，在政府内部没有人专门负责审查在政府采取防卫行动时是否能够保证对保障公民自由的问题进行适当考虑。诚如我们所建议的，如果我们收集和共享情报的方式发生相当大的变化，在行政部门内部就应该有一种声音来表达对保障公民自由问题的关切。许多机构都有保密办公室，尽管其保密的范围有限。过去，总统外国情报顾问委员会中的监督委员会负有监督情报部门一定活动的职责。　　　　
　　　　建议：当政府的权力得到巩固和加强时，在行政部门内部应当设立一个委员会，以监督我们所建议的方针是否得到遵守，政府的维护公民自由的承诺是否得到落实。　　　　
　　　　我们必须寻求使安全与自由得以调和的各种方式，因为任何一方的胜利都有助于保护另一方。在安全和自由之间作出的抉择是一个虚假的选择，因为没有任何事情比恐怖分子在我们家里袭击得逞更有可能危及美国人的自由。我们的历史向我们表明，失去了安全，就会危及公民的自由。然而，如果我们的自由缩减，我们努力维护的价值就会失落。　　　　
　　　　为国家的应对安排优先考虑的事项　　　　
　　　　在“9·11”事件之前，没有任何行政部门将保护美国使其免受国内袭击作为首要职责。随着2002年国土安全部的设立，情况发生了变化。现在，国土安全部最重要的职责是解决在“9·11”袭击中表现得最为突出的问题，如维护边境的安全，确保交通以及其他关键的基础设施的安全，组织紧急援助，与私营部门一道对“软肋”进行评估。　　　　
　　　　在整个政府，对于执法或者立法的官员来说，再也没有什么事情比安排优先考虑的事项更为艰难，因为他们在配置有限的资源时要作出艰难的选择。由于受到许多来自国会监督的影响，这些困难肯定会使国土安全部备感苦恼。在对州和地方政府进行援助时，我们听说，尤其是在纽约，在分配资金时存在着许多不均衡的现象。争论集中在两个问题上。　　　　
　　　　首先，为那些并不直接与危险相关的标准应该预留多少资金？目前，作为州和地方援助的几十亿美元的大部分都被拨出，以至于每一个州都得到了一定的数量的资金，或者得到了以人口（不论住在何处）为基准的配给。　　　　
　　　　建议：本土安全援助应当建立在对风险和“软肋”进行严格评估的基础上。2004年，华盛顿和纽约当然应该排在评估名单的顶部。有人争辩说，每一州和城市都需要一些最起码的供紧急应对的基础设施。对此，我们表示理解。但是，联邦本土安全援助不应当是一种一般的国家收入分成项目。应当根据对州和地方的风险和“软肋”进行的评估，确定需要额外资助的数额，并由此将联邦本土安全援助补充到州和地方的财力中。国会不应该将这笔资金当做一种议员为选民所争取到的地方建设经费。　　　　
　　　　第二个问题是，是否可以设计出评价风险和“软肋”并且能将众多变量估算进去的实用标准？资金的分配应当根据对威胁和“软肋”的评估而进行。这一评估应该考虑这样的因素：人口、人口密度、“软肋”以及每个州是否有关键的基础设施。此外，联邦政府也应该要求每一个接受联邦紧急应对资金的州，根据相同的标准作出一个分析报告，以证明为这个州分配资金是正当的。　　　　
　　　　在分配国家安全援助这样的没有代价的资金时，议员们努力维护其家乡所在的州或者地区的利益，是可以理解的。然而对于政治而言，像往常一样，这一问题极其重要。资源必须依据“软肋”来分配。我们建议召集安全专家设计出评估社区需要的书面基准。我们进一步建议，联邦本土安全基金必须根据那些基准分配，而且获得安全基金的州在支付基金时必须遵守这些基准的要求。基准不会十全十美，而且还具有主观性，因而需要不断的发展。但是我们必须作出艰难的选择。那种主张另一套分配资金方案的人，其观点也应当以维护整个国家利益为理由。


第十二章　要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（6）

　　　　指挥、控制与通讯　　　　
　　　　“9·11”袭击表明，如果一次袭击的规模庞大，再强大的紧急反应能力也会被击垮。在事发地点，联合作业、协同互助是作出成功反应的关键。代表事故处理指挥层的关键决策者有助于确保高效的反应、财力的有效利用以及反应者的安全。而且，定期进行各种级别的共同演习对于在某一实际发生的事件中确保紧密协调至关重要。　　　　
　　　　建议：全国性的紧急反应机构都应该采用紧急应变指挥系统。当涉及多个机构或者司法区时，它们应该服从统一的指挥。对于紧急应变，紧急反应机构和紧急应变指挥系统均为有效的架构。自2004年10月1日起，联邦本土安全基金将根据紧急应变指挥系统的采纳和使用情况以及统一的指挥程序而得以确定。对此，我们强烈支持。在将来，国土安全部应当考虑，资金的使用应该视根据紧急应变指挥系统和统一的指挥程序进行的演习而加以确定。　　　　
　　　　2001年9月11日的袭击使大部分被劫飞机坠毁的地方司法区的反应能力受到了致命性的打击。尽管许多司法区已订立了相互协助的协议，但是由于在像首都这样的地区，对相互协助者没有补偿，因此对于跨地区的紧急反应而言，仍然存在着严重的障碍。　　　　
　　　　公共的安全组织、首席行政长官、国家各个紧急情况处理机构以及国土安全部应该在紧急反应人员群体内确立区域中心，并促使跨司法区的相互协助协议的签署。在这类协议存在的地区，必须根据其条款进行训练。在首都地区以及全国其他实施相互协助的地区，对公共安全相互协助条款的落实长期以来存在着补偿和责任的障碍，国会应该通过立法消除这些障碍。　　　　
　　　　在世贸中心、五角大楼以及飞机的坠毁地——宾夕法尼亚州的桑莫塞郡，多个机构以及多个司法区需要在那里共同作出反应，但通讯不畅却成了一个严重的障碍因素。这一问题在三个截然不同的地方发生，有力地说明在地方、州以及联邦各级公共安全组织中，协调、完善的通讯仍然是一个重要的问题。　　　　
　　　　建议：国会应该对迫在眉睫的立法予以支持。应当规定，为了公共安全的目的，应该加快、增加射频频谱的分配。而且，像在纽约、华盛顿这样高度危险的地区应该组建信号队，以确保非军事机构、地方快速反应机构以及国民警卫队通讯联系的畅通性。国会应该对这样的信号队优先给予联邦资助。　　　　
　　　　私营部门的应对　　　　
　　　　国土安全部的使命并没有仅仅以与政府机构的配合而结束，它还负有与私营部门合作以确保应对的责任。这是非常恰当的，因为私营部门控制了美国85％的关键基础设施。实际上，除非恐怖分子的目标是军事或者其他政府安全设施，“首要的”快速反应者几乎应当都是普通民众，因而，本土的安全和国家的应对通常都以私营部门作为起点。　　　　
　　　　在私营和公共领域，对救援、行动的重新启动和恢复应该包括：（1）一个人员撤离计划，（2）完善的通讯能力，并且（3）一个保证行动连续性的计划。在我们对“9·11”事件的紧急反应状况进行审查时，一个接一个的证人告诉我们，尽管发生了“9·11”事件，私营部门在很大程度上仍然缺乏应对恐怖袭击的能力。有人还忠告我们，欠缺一套具有很广泛包容性的私营部门应对标准是缺乏应对能力的一个最主要的促成因素。　　　　
　　　　通过向美国国家标准协会咨询，我们就为私营部门建立一套“应对的国家标准”取得了一致的意见。美国国家标准协会召集了与安全设施、安全及商业连续性有关的专家来考虑为私营部门的紧急应对和商业连续性设定标准的必要性。这些专家来自众多产业和团体以及联邦、州和地方政府债券股东。　　　　
　　　　会议的结果是，美国国家标准协会建议，本委员会应该赞同一个自愿的国家应对标准。以现有的美国灾难或紧急事件处理和商业连续性计划的国家标准（NFPA1600）为基础，国家应对标准草案为应对、灾难处理、紧急事件处理以及商业连续性计划设定了一套共同的标准和术语。私营部门在世贸中心紧急事件中的教训展现了规定这些标准的必要性。　　　　
　　　　建议：我们赞成签署了美国国家标准协会建议的标准。受国土安全部部长汤姆·瑞吉对这一标准予以赞扬的鼓舞，我们敦促国土安全部促进对它的采纳。我们还鼓励保险和客户信贷分类企业在评估其可保性和信用度时，密切注意公司与美国国家标准协会标准的一致性。我们认为，要遵从这一标准，就应当界定公司给予其雇员的生活标准以及法律上的标准。私营部门的应对绝不是一种奢华，而是在“9·11”以后的世界里做事情的一种代价。如果忽视它，在生命、金钱以及国家安全方面就可能付出巨大的代价。


第十三章　怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（1）

　　　　正如我们所描述的那样，隶属于美国政府的国家安全机构仍是冷战时期的结构。而现在美国面对的是一个非常不同的世界。美国面临的不再是少数几个极具威胁力的强敌，而是许多超越传统的单一民族国家界限的无形挑战。对于这些挑战，需要作出快捷、富有想像力、灵活的反应。　　　　
　　　　第二次世界大战时期的那一代人应对的是20世纪40年代、50年代的挑战，他们对国家进行重组以使国家安全得以保护。现在这一重担落在经历了“9·11”事件的一代人肩上。“9·11”袭击使产生于不同时代的处理问题的方式的缺陷得以凸显。美国人不能仅仅通过增加多年以前根据当时情况制定的具体的处理问题的方式来处理当今社会出现的与以前截然不同的各种新问题。　　　　
　　　　我们建议对政府机构进行重大变革。我们懂得人员素质比“接线图”（喻组织机构）的品质更重要。“9·11”事件中，最令人痛心的地方莫过于许多政府官员试图独自打破本机构组织形式对个人行动可能产生的束缚，但无功而返。有良好素质的人员必然能够打破品质不佳的体制。但他们本应不必如此。　　　　
　　　　美国拥有足够的人力、物力资源来进行这项改革。美国政府应当把这两种资源有机结合起来，以使各方面力量达到统一。为此，我们提出如下5项主要建议：　　　　
　　　　●建立全国反恐中心，统一负责打击伊斯兰恐怖分子行动中的战略情报和行动计划工作，消除情报工作在国内和国外的界限；　　　　
　　　　●建立新的全国情报主管，统领全国情报机构；　　　　
　　　　●建立以网络为基础的信息共享系统，解决传统政府部门之间的交流障碍，使反恐行动中的众多参与者联为一体；　　　　
　　　　●强化国会对情报部门的监督，强化监督的质量和使命感；　　　　
　　　　●壮大联邦调查局和国土保卫人员。　　　　
　　　　联合行动　　　　
　　　　大量的关于“9·11”恐怖主义袭击的公开评论都对“失去的机遇”进行了分析。对此，我们在第十一章已进行了评述。通常根据所分析的问题的特征，将它们命名为“监视清单行动”、“信息共享行动”，或“连点行动”。在第十一章，我们解释说这些名称具有狭隘性，即只对疾病的症状进行了描述，而没有对疾病本身加以描述。　　　　
　　　　在我们所举的每一个例子中，没有人从始至终地对这类问题负责，也没有人能够从政府任何一个部门调出相关情报，或跨越国内外政府机构界限进行责任分派，或追踪工作进展情况，或迅速找到排除工作障碍的方法和途径。权力与责任互相脱钩。　　　　
　　　　有时政府机构进行了合作。但是即使是这种合作，也不等同于联合行动。在政府机构合作时，由一方对所面临的问题进行确定，并寻求解决这一问题的途径；而当政府机构进行联合行动时，联合行动的问题和对问题的看法与这一行动的最初发起方的问题和看法有所不同。有着不同社会背景的个体在分析问题和对处理问题的具体步骤进行规划的过程中走到了一起。　　　　
　　　　在听证会上，我们不时向证人询问谁是“9·11”恐怖主义活动阵营中的“四分卫（橄榄球术语；即真正领导者）”。其他“球员”各就各位，各负其责。但是谁给他们分派角色，使其以一个团队的形式出现，导演了这场“9·11”恐怖主义袭击的“好球”呢？　　　　
　　　　自从发生“9·11”恐怖主义袭击以来，尚未找到上述问题的确切答案。在某种程度上说，联合行动的好处越来越明显；同时在某种程度上，联合行动也每况愈下。因为反恐作出的努力十分巨大，并耗费了很多精力，所以这种努力冲破了政府机构之间通常存在的屏障。政府机构的工作态度发生了转变。政府机构官员们极力试图避免“9·11”的工作失误。他们试图互通信息。虽然消息并不确定，但他们仍向每一个人告知已报告的威胁，甚至把听到的消息上报总统。　　　　
　　　　在一定程度上由于所付出的巨大的努力，把各种力量联合起来的难度成倍增长。在“9·11”事件发生之前，中央情报局显然是与“基地”组织作战的主要机构，联邦调查局位居其后。国防部和国务院更在其次。　　　　
　　　　●现在，中央情报局仍然处在核心地位，但是联邦调查局与司法部的其他政府机构联合起来后，对这一事务的参与活跃多了。　　　　
　　　　●目前，国防部在与“基地”组织作战方面所作出的努力是巨大的。国防部下属有三个联合的司令部。每一个司令部都由一个四星上将领导，以反恐为第一要务。这三个司令部分别为：特别行动司令部、中央司令部和北方司令部（其中前两者的总部都在佛罗里达；北方司令部的总部在科罗拉多）。　　　　
　　　　●通过对国内的薄弱环节和对其他任务的分析，新的国土安全部与边境和交通运输的安全保障部门联合起来，对这些安全保障部门的丰富资源加以利用。　　　　
　　　　●国务院对我们在第十二章描述的许多外交政策任务的执行方面起到了领头羊的作用。　　　　
　　　　●在白宫，国家安全委员会目前和与之平行的总统顾问机构——国土安全委员会合并。　　　　
　　　　至此，我们已经列举了联合行动的两个原因。即联合规划的优点和指定由某人对联合力量进行监督的优点；另有一个原因，那就是掌握全面技能的专家很少。例如，技能全面的反恐分析专家和语言学家等有限的重要专家组资源越来越少。要扩大专家队伍，不仅需要资金，还需要时间。　　　　
　　　　对恐怖主义进行分析是恐怖威胁综合中心的首要职责。恐怖威胁综合中心成立于2003年，本部设于中央情报局总部。但是，恐怖威胁综合中心成员由多个政府机构的代表组成。恐怖威胁综合中心直接向中央情报局做汇报。中央情报局还拥有另外一个情报“融合”中心：反恐中心。反恐中心在“9·11”事件之前扮演着十分重要的角色。第三个主要分析机构是国防部的国防情报局。第四个主要分析机构是国土安全部。它对国土安全的薄弱环节备加关注。联邦调查局正在培养长期以来所缺乏的分析能力。同时，联邦调查局也拥有恐怖分子审查中心。　　　　
　　　　美国目前没有能力负担多次调查费用，也缺乏经验丰富的专家。多次调查对本已承受着重大压力的信息来源单一的国家技术情报部门，如国家安全局来说，还有其他额外的要求。


第十三章　怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（2）

　　　　把联合情报与联合行动结合起来　　　　
　　　　一个“睿智”的政府会综合全方位的信息，把敌人当做一个整体来加以看待。全方位的综合信息分析也会促进战略政策的产生和成形，从而能够收集到更多的情报。即使当恐怖威胁综合中心主要负责对恐怖主义的分析工作时，从正规意义上来说，它也没有任何监督或采取行动的权力。除了向中央情报局局长做汇报之外，恐怖威胁综合中心不属于任何行动实体的组成部分。　　　　
　　　　政府目前试图通过两种方式解决联合管理中存在的问题。这一问题在对情报进行全方位分析的过程中有所体现。这两种方式为：　　　　
　　　　●首先，主要负责解决这一问题的政府机构在各政府机构之间建立了自己的部门和特遣队以寻求合作。例如，中央情报局的反恐中心面向整个情报圈招募联络官。军队的中央司令部在各个政府机构间拥有自己的中心。联邦调查局在84个地区设有联合抗击恐怖主义特遣队，以便在需要时与其他政府机构联合采取必要行动。　　　　
　　　　●其次，联合行动计划存在的问题通常被提交至白宫，并由白宫的国家安全委员会成员来解决。自从“9·11”事件发生之后，位于白宫之内的国家安全人员（包括国家安全委员会，即国家安全委员会和新的国土安全委员会成员）的人数已经增长了一半。但是，在与这些供职官员进行交谈之后，我们发现即使设这么多人参与工作，这些人也被关于不断发生的事件召开的会议，每天筛选对国家安全有威胁的信息的工作，以及试图把每天采取的行动都加以整合的工作弄得团团转。　　　　
　　　　甚至在国家安全委员会成员挤满了办公室每一个角落时，他们也未得到行政机关在规模和资金上给予的帮助。在第三章中，我们阐述了20世纪80年代，当白宫成员依据宪法规定从监督机构中分离出来，成为直接行动人员时，涌现出了一些问题。20世纪90年代，理查德·克拉克偶然间行使了这项权力，结果有些时候获得了成功，但大多数情况下引起了摩擦。　　　　
　　　　还有一个更细微、更严重的危险。那就是因为国家安全委员会成员被日复一日的繁重工作束缚了手脚，他们不可能抽出时间来就较重大的政策问题向总统提出建议。因为