"9·11"委员会报告-第50部分

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　　　　还有一个更细微、更严重的危险。那就是因为国家安全委员会成员被日复一日的繁重工作束缚了手脚，他们不可能抽出时间来就较重大的政策问题向总统提出建议。因为这样做意味着他们在处理新事务，协助处理立法事宜以期使必要的议案在国会通过，为国家和地区对战略方案的制定和实施的进度进行追踪调查，以及其他我们在第十二章已经描述过的事务上所能利用的时间更少了。　　　　
　　　　大量的行动协调工作由这些机构，尤其是由中央情报局来完成。中央情报局局长特尼特和他的主要助手几乎每天都奔波于各个政府机构间的会议，以对政府部门每天所做的主要工作进行协调。中央情报局局长坚持说它没有参与制定国家政策，而仅仅是对政策的实施进行监督。在反恐斗争中，这些区别看上去似乎越来越像是人为拟定的。同样，当中央情报局局长成为政府管理行为的一个主要协调者时，履行中央情报局局长的，包括履行主要分析人员的职责在内的其他职责对它来说就更加不容易了。　　　　
　　　　在政府目前的组织形式下，这个问题几乎不可能解决。不断膨胀的行政机构掌握了一系列行动权，而这一系列权力又由于一些可理喻的原因而受到维护：中央情报局局长有权支配中央情报局的海外职员；国防部长在给军队传达命令方面不屈服于任何人；司法部不会放弃对是否申请下发逮捕令进行决定的权力。但是，这样造成的后果是每一个政府机构或部门需要通过自己的情报机构来对自己的职责行为加以支持。当许多“火炉”在法律和政策范围内都有权拥有自己的“生铁烟囱管道”时，打破“烟囱管”的现状是很困难的。　　　　
　　　　联想到1986年的戈德华特—尼古拉斯法案，国防部长拉姆斯菲尔德提醒我们要使合作程度达到更高层次，每一股武装力量就得被迫“放弃一部分自己的地盘、权力和特权”。拉姆斯菲尔德说，当今社会，行政机构“就像约20年前的美国四军一样是‘火炉的烟囱管’构造”。他想让政府机构“放弃一部分现有的地盘和权力来换取一个更加强大、迅捷和高效的广泛合作的政府的形成”。私下里，其他主要政府官员也是对我们这么说的。　　　　
　　　　因此，我们建议成立一个新的机构：一个民众引导的统一的联合反恐司令部。它应当把战略情报和联合行动计划结合起来。　　　　
　　　　听命于参谋长联席会议主席的五角大楼联合参谋机构中，J—2理事会负责处理情报，J—3理事会负责制定行动计划，J—5理事会负责制定所有政策。我们的理念是把J—2和J—3理事会的职能进行合并，使这两个理事会成为一个机构（即把情报收集和行动规划相结合），使所有政策的制定工作在国家安全委员会进行。


第十三章　怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（3）

　　　　建议：我们建议在现有的恐怖威胁综合中心的基础上成立国家反恐中心。打破原有的政府组织模式，国家反恐中心应该成为联合行动计划和联合谍报中心。其工作人员应由来自于不同政府机构的人员组成。国家反恐中心的最高领导应该有权对被分派到本中心的人员的行为进行评价。　　　　
　　　　●这样的联合中心应当在与在军队中创建统一的联合司令部时遵循的精神相同的精神指引下加以发展壮大，或仿照像国家侦察办公室那样的早期国家机构的组织形式进行组建。国家侦察办公室是为了对在中央情报局和一些国防机构的工作间隔期间对二者的工作进行安排而成立的。　　　　
　　　　国家反恐中心——情报。国家反恐中心作为战略分析工作的领导者应该把触角延伸至全球来收集全方位的、包括国内外的跨国恐怖主义组织的相关情报。它应当开展最后评估工作（对敌人对抗美国防御和抵抗设施的能力和目标进行比较）。它还应负责警报工作。它应该联合中央情报局、联邦调查局、国土安全部和其他部门、机构的力量来开展这项工作。它应该以收集国内外需求的情报为己任。　　　　
　　　　●J—2理事会的谍报职责是建立在现有恐怖威胁综合中心的基础上的，并且在国家反恐中心内部作为一个国家情报中心保持责任明晰。作为政府主要的与伊斯兰教恐怖主义有关的知识的宝库，它主要负责战略分析和最后评估工作。它应当吸纳大部分中央情报局的反恐中心和国防情报局的反恐联合情报特遣队中的情报分析专家。　　　　
　　　　国家反恐中心——行动。国家反恐中心应该进行联合规划。这些规划为下列主要机构分派行动职责：国务院、中央情报局、联邦调查局、国防部以及国防部下属的作战司令部、国土安全部和其他政府机构。国家反恐中心不应对实际行动的实施进行指导，这一工作应由上述机构完成。国家反恐中心将对具体实施情况进行追踪调查；国家反恐中心将超越对内和对外的界限，超越机构屏障，随着事件的发展过程不断调整所制定出的方案。　　　　
　　　　●J—3理事会的制定联合行动规划的职责对恐怖威胁综合中心的结构体制来说是一个新鲜事物。国家反恐中心能够利用目前中央情报局和其他相关政府部门所做的类似工作，并能够接触到美国国家和地方政府机构的知识渊博的政府官员。　　　　
　　　　●国家反恐中心不应是一个负责制定国家政策的机构。它的行动和方案应受总统和国家安全委员会的政策的指引。　　　　
　　　　请对下列假设情况加以考虑：国家安全局发现一个恐怖嫌疑分子正在向曼谷和吉隆坡流窜。国家反恐中心应利用包括国家安全局反恐专家在内的联合情报资源，来对其身份和这些人可能去往的目的地进行分析。通过分析，国家反恐中心经过组织和策划的行动过程、利用反恐专家和区分被分派到国家反恐中心的若干机构代表的不同种类经验，分别向海外的中央情报局、进入美国的国土安全监督检验口以及联邦调查局分派任务。如果需要军事援助，特别行动司令部为该行动的实施制定出一个概念化模式。国家反恐中心将有责任对整个事件的进展情况进行追踪调查，确保计划方案和事情进展保持同步。国家反恐中心应把信息收集和预警职责统一起来。国家反恐中心将有义务确保通过实地考察所收集的情报成为政府对伊斯兰教恐怖分子的个性特征、组织机构和可能采用的袭击方式所形成的程式化存储的一部分。　　　　
　　　　在每一个事件中，与其相关的政府机构都要求其高层管理人员对本机构所要做的事情有所了解。如果那些政府机构负责人表示反对，问题就不能轻易解决。那么，对本人所扮演角色和所承担使命的意见分歧就会被提交给国家安全委员会和总统。　　　　
　　　　国家反恐中心——权力。国家反恐中心首脑应由美国总统任命，并与内阁副部长同级。国家反恐中心的首脑向国家情报局长做汇报。国家情报局长的职位设于总统的行政办公厅之中，是我们在下文要推荐创建的。因此，国家反恐中心的首脑也同时对美国总统做了间接汇报。国家反恐中心的首脑的提名应经由参议院批准，并须向国会作证，这一点类似于其他的诸如美国贸易代表等法定职位。　　　　
　　　　●为避免步其他名义上享有不少权力但没有实权的实体机构的后尘，国家反恐中心必须有权参与对反恐部门、机构的行政机关的领导人的筛选，并对所选人员有表决权。这些部门和机构的领导人，具体包括反恐中心首脑，联邦调查局的反恐部门首脑，国防部的特别行动司令部和北方司令部的司令官，国务院反恐活动的协调人。国家反恐中心首脑也应当与制定总统反恐预算的管理和预算办公室主任协作。　　　　
　　　　●为了保持一个政府机构的行动控制权，削减个人权力以迎合联合计划的先例在历史上曾经出现过。在国际环境背景下，北约司令官有对其他国家所派遣的部队进行管理的直线职权。在美国联合司令部里，司令官制定可能会联合公用机构之一的下属机构的行动方案。在每种情况下，行动程序以正式或非正式的形式被制定出来，以便确定对联合司令官的权力的限制程度。　　　　
　　　　国家反恐中心的最大缺点恰恰是它的最大优点的反面。打击伊斯兰恐怖分子的斗争如此至关重要，以至于任何一个明确的管理和负责这一事业的权力机构都可能会在某一地方过分地集中权力。在此，建议授权国家反恐中心对其他机构的活动进行规划。这种直线职权的范围必须由法律或行政命令加以限定。　　　　
　　　　国家反恐中心不会平息各机构之间关于政策实施方面的争论。这些争论仍由国家安全委员会处理。为了完善白宫内部的合作，我们认为现有的国土安全委员会应当尽早合并到单独的国家安全委员会中去。国家反恐中心的创建应当对国家安全委员会成员把工作核心放在协助总统和支持制定部门间政策上有所助益。　　　　
　　　　我们认识到，正如国防部长拉姆斯菲尔德所预见的那样，按照我们所建议的国家反恐中心所享有的权力，将意味着要求强大的政府机构“放弃一部分地盘和权力来换取一个更强大、更迅捷、更有效的集合广泛力量的政府”。确切地说，这是一个有创建性而又难以实现的理想。通过对跨国伊斯兰恐怖主义活动进行打击，可以检验美国政府是否能创造出更多适应21世纪的社会需要的灵活管理模式。　　　　
　　　　有一项针对变化产生的争论，内容是国家处于战争时期，不能负担机构重组的费用。但是20世纪40年代、50年代发生的一些主要革新，包括参谋长联席会议的创建，甚至包括五角大楼的建设，都是在战时进行的。当然，不能等到反抗伊斯兰恐怖主义的战争结束后，才对国家机构进行重组。　　　　
　　　　“在政府方面所产生的令人意想不到的事情极有可能是复杂的、广泛的和官僚主义的。这种事情不仅包括对责任的忽视，还包括极不明确的职责界定或非常模糊，以至于使行动迷失方向的责任划分。”这是40多年前对珍珠港事件作出的评论。我们希望未来针对另一场袭击所产生的使命，不会重蹈覆辙。


第十三章　怎样做？一种不同的组建政府机构的方法情报机构间的力量联合（1）

　　　　在第一部分，我们以反恐为焦点，讨论如何把针对各方面的情报所进行的信息分析与在分析的基础上制定的联合行动规划结合起来。在这一部分，我们从仅仅关注反恐问题上退后一步。我们思索政府的组建是否达到了足以调配各方资源的程度，政府是否形成了不仅为反恐所需要，而且为应对在未来岁月中更广泛领域内的威胁国家安全的挑战所必需的情报处理能力。　　　　
　　　　变革的必要性　　　　
　　　　在冷战时期，情报机构不依赖紧密的合作追踪和计算前苏联和其他敌对国家部署的成千上万的军事目标，如坦克和导弹。每个机构只专门关注属于自己的使命、获取自己的信息，并通过正式的、完整的报告形式来共享这些信息。国防部设立并控制利用技术手段收集情报的主要机构。为了应对几年或几十年出现一次的挑战，人力、物力资源的置换也越来越频繁。　　　　
　　　　我们在第三章对情报部门的最终组织形式进行了总结。大致如下：　　　　
　　　　美国情报部门的成员　　　　
　　　　中央情报局局长办公室，包括为情报部门管理而设的中央情报局副局长办公室，情报部门全体管理人员，恐怖威胁综合中心，国家情报委员会和其他情报部门办公室。　　　　
　　　　中央情报局负责人力资源的收集、全方位情报分析和先进科技手段的运用。　　　　
　　　　国家情报机构包括：　　　　
　　　　●国家安全局，负责信号收集和分析　　　　
　　　　●国家空间信息情资局，负责图像收集和分析　　　　
　　　　●国家侦察办公室，负责发展、形成和建立情报收集的空间系统　　　　
　　　　●其他国家侦察项目　　　　
　　　　部门情报机构：　　　　
　　　　●国防部的国防情报局　　　　
　　　　●陆海空和海军陆战队的情报机构　　　　
　　　　●国务院的情报和研究局　　　　
　　　　●财政部的反恐和资金情报办公室　　　　
　　　　●司法部联邦调查局的情报办公室和反恐反谍报处　　　　
　　　　●能源部的情报办公室　　　　
　　　　●国土安全部的信息分析与基础建设保护理事会和海岸巡防情报理事会　　　　
　　　　“9·11”事件前后凸显出来的6个问题使情报部门的重组势在必行：　　　　
　　　　●进行联合情报工作的结构屏障。国内情报仍然是围绕本部机构的情报收集纪律进行处理，而不是围绕共同使命。固然，不能太夸大全面的一体化的情报分析的重要性。但事实上，没有这种分析，就不可能实现“连点行动”。没有一个机构能够掌握所有相关信息。　　　　
　　　　相比之下，在组建国防机构的过程中，1986年的戈德华特—尼古拉斯法案首创战场作战的联合司令部，即联合司令部方案。美国的陆海空和海军陆战队四军对士兵以及机构进行组织、培训和装备，以期履行他们的职责。然后，相关人员和机构被分派给类似于中央司令部的总司令官的联合作战司令官。戈德华特—尼古拉斯法案要求各军官到其他军种任职以获得晋级。国防部的理念发生了转变，它的群体思想方式从“特定军种情结”转变到了“联合”。同时，国防部的行动也更加统一。　　　　
　　　　●缺乏共同标准和超越国内外界限的实践。情报部门的领导层应能够把海外信息和国内信息结合起来。同时，无论工作在何处实施并完成，都使这一工作符合一个共同的品质标准。这个标准对信息的收集、加工（如对资料进行翻译）、报道、共享和分析都加以规范。一套普遍的标准能够使一批超越个人专属军种的心理屏障、擅长联合作战的专业人士得以出现。　　　　
　　　　●国家情报能力的分散管理。在中央情报局处在我国的情报能力的中心时，冷战末期以后，它对设于国防部内部的3个国家机构的国家图像和信号情报的处理能力的影响已经有所削弱。这3个国家机构分别为：国家安全局、国家空间信息情资局和国家侦察办公室。1991年海湾战争使我们了解了国家情报系统（尤其是卫星定位系统）在精密作战中的巨大价值。自海湾战争以来，国防部明智地把上述3个机构纳入了军队改革的范围。国防情报部的副部长协助安排了这场改革。国防情报部副部长一职是在“9·11”事件以后由国会设置的。这些改革的一个意外后果契合了国防部对技术体系的更高要求。这一结果使得中央情报局局长更不可能影响技术资源的分配和使用。　　　　
　　　　●优先权分配和资源转移方面的不足。这些机构主要是围绕他们收集的情报和收集这些情报的方式组建起来的。但是收集情报的优先权是全国性的。由于中央情报局局长就资源转移很难作出决定，所以他必须有权把情报收集的触角延伸到这些机构之外，并对情报收集力量进行再分配。　　　　
　　　　●工作繁重。目前，中央情报局局长至少有3项工作。他掌管中央情报局这个特殊机构；对情报部门的各个机构间的松散联合加以管理；作为政府的主要情报分析员，对证据进行仔细检查，并以总统的首席情报顾问的身份向总统作简要汇报。没有一个新近的中央情报局局长能够有效地胜任上述所有工作。因为中央情报局局长目前的权力很弱小，他通常总是顾不上对情报部门加以管理。所以，这是一个即使在最佳状态下也很难完成的任务。有这么多的工作要做，中央情报局局长经常连本身具有的权力也不能行使。　　　　
　　　　●太复杂，太保密。这几十年里，围绕情报部门的机构和规则已经日渐增长到了实际上公众不能理解的程度。目前，情报部门里有15个机构或机构分支。情报部门和中央情报局局长的权力成了神秘的东西，只为经过长期学习后被传授了一定知识的人所了解。甚至连最基本的划拨到情报部门的资金或情报部门内本来就有的资金这样的信息都不为人所知。情报部门的大多数关键部分也被遮挡在公众的视线之外。


第十三章　怎样做？一种不同的组建政府机构的方法情报机构间的力量联合（2）

　　　　中央情报局局长现在对情报部门的行为负责，但是却缺乏对任何政府机构首脑和首席执行官来说都十分重要的3项权力：（1）控制钱袋子；（2）雇佣或解雇高层管理人员的权力；（3）为信息收集的基础设施和人员制定规范的权力。中央情报局局长拥有的超越除中央情报局之外的机构权限的惟一的预算权是把各情报机构的预算要求综合到一个单一计划之中提交至国会。在这项计划中，15个情报机构的所有资金申请以15个独立文件的形式被提交至美国总统和国会。　　　　
　　　　当国会通过一项拨款议案来给情报机构拨款时，大部分资金被国防部暗中藏起来以对情报开销保密。因此，虽然众议院和参议院情报委员会是情报部门资金划拨的批准机构，最终的预算审查却由拨款委员会的国防小组委员会来执行。拨款委员会中没有为情报工作而单设的小组委员会，并且只有少数几个成员和其他员工对资金申请进行审查。　　　　
　　　　中央情报局和国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室等国家情报机构的拨款被划拨到国防部。国防部长把中央情报局的资金转给中央情报局局长，但是直接把国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室等国家情报机构的钱支出了。拨给联邦调查局的用于国家安全部分的资金计入到对商务部、司法部和国务院的拨款之中了，并最终流向了司法部长。　　　　
　　　　另外，中央情报局局长没有雇佣和解雇大多数情报部门高层管理人员的权力。国家情报机构设在国防部内，国防部长应当得到中央情报局局长关于这些机构局长的提名的首肯。但是国防部长也可以在未得到中央情报局局长首肯的情况下就将关于局长的提名建议呈送总统。这些局长是由总统任命的，中央情报局局长无权解雇这些官员。甚至中央情报局局长对联邦调查局的负责国家安全部分的首脑也没有多少影响力。这些首脑是经司法部长与中央情报局局长进行磋商后任命的。　　　　
　　　　将联合工作与更强大的管理结合起来　　　　
　　　　我们已经通过多方渠道得到关于情报改革的建议。其他委员会也是如此。深思熟虑后所形成的议案被提交上去。不久前，有一份由众议院情报委员会主席波特·高斯（共和党人，佛罗里达）提交的议案，还有一份由少数派成员简·哈曼（民主党人，加州）所写的议案。在参议院，参议员鲍勃·格兰汉姆（民主党人，佛罗里达）和丹尼尔·费因斯坦（民主党人，加州）也提出了改革建议。由于未得到总统的支持，或者中央情报局局长、国防部长单方或双方都表示反对，或者部分建议伐善可陈，过去的努力都落空了。我们已经尝试着积累这类经验，并向他人学习长处。　　　　
　　　　建议：现在的中央情报局局长的地位应当由国家情报局局长取代。国家情报局局长主要担负着两项职责：（1）在关乎美国政府利益的问题上，对国家情报中心进行监督；（2）掌管国家情报计划项目，并对执行计划的机构进行监督。　　　　
　　　　首先，国家情报局局长应当对国家情报中心进行监督，以作出全方位的信息分析，并为整个政府部门就主要问题的情报运作工作作出规划。　　　　
　　　　●其中一个问题是反恐。在这种情况下，我们认为应把我们建议成立的国家反恐中心内部的谍报实体机构（以前为恐怖威胁综合中心）作为国家情报中心。这一中心应与我们前面描述过的行动管理机构平起平坐。它们都是国家反恐中心的组成部分，都位于行政办公厅之内。其他国家情报中心，如防止核扩散的、打击犯罪行为的、抵制毒品的和对中国加以防备的国家情报中心将被设置在任何适合它们存在的部门和机构之中。　　　　
　　　　●目前，中央情报局局长的总统首席情报顾问的角色将由国家情报局局长担当。我们希望总统直接把目光投向国家情报中心主任，依赖他们在个人职责范围内提供全方位的信息分析，同时对这些情报主管针对可能由国务院、国防部、国土安全部、司法部和其他政府机构长官提出的反面观点而进行的反驳性的建议加以衡量。　　　　
　　　　其次，国家情报局局长应当掌管国家情报计划项目，并对情报部门的组成机构进行监督。　　　　
　　　　●国家情报局局长将提交一份关于国家情报的合计预算。这项预算反映了国家安全委员会所选择出的优先权以及在各种各样的技术情报和人工智能情报的收集和分析之间所实现的拨款数额平衡。国家情报局局长将会得到用于国家情报的拨款，并把这些资金根据预算分配给适当的部门。同时，有权对各国家情报机构的资金进行重新安排，以应付任何一个新的不时之需（如2