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"9·11"委员会报告-第51部分
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式鸾兄匦掳才牛杂Ω度魏我桓鲂碌牟皇敝瑁ㄈ�20世纪90年代的反恐）。领导中央情报局、国防部情报局、联邦调查局的情报办公室、国家安全局、国家空间信息情资局、国家侦察办公室、国土安全部的信息分析和基础建设保护理事会以及其他国家情报机构的人员的提名，应当经由国家情报局局长批准并向总统提交。
●国家情报局局长将在3位副手的帮助下处理事务。这3位副手在下面的某一机构中位居要职：
●外交情报处（任中央情报局局长）
●国防情报处（任国防情报副部长）
●国土情报处（任联邦调查局的行政助理局长，主管情报工作或任国土安全部副部长，主管信息分析和基础建设保护工作）
情报部门的其他机构将在上述3个领域中的某一个领域协助开展工作。它们大部分时间都被安置于目前它们所依存的同一个部门或机构中。
回过头来拿国防部组织机构做类比，这3个副官就相当于四军统帅，将负责确立制度、培训员工，并执行由国家情报中心规划的行动。
同时，正如作战司令官要向国防部长汇报一样，国家情报中心的局长应就诸如防止核扩散、打击刑事犯罪、抵制毒品以及其他事务向国家情报局局长做汇报。
●国防部的军事情报计划包括联合军事情报计划与战略战术情报和相关活动计划。国防部军事情报计划的制定将长期作为国防部职责的一部分。●国家情报局局长将制定人员教育培训的政策。对人员进行教育培训，有助于国家情报中心和跨越机构屏障的工作的开展。国家情报局局长也将制定信息共享和信息技术政策，以强化数据共享，同时也负责制定信息安全保障政策。
●目前，有太多的机构有机会对变革说“不”。国家情报局局长应当加入国家安全委员会的一个执行委员会。这个委员会具有消除各机构间的分歧，并把主要争议汇报给总统，然后由总统加以解决的特权。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法情报机构间的力量联合（3）
国家情报局局长的职位应当设在总统行政办公室之内。国家情报局局长的人选应经参议院批准。国家情报局局长将拥有一个规模相对较小的由几百人组成的员工群体，并且取代现有的设于中央情报局的情报机构管理办公室。
在管理整个情报部门时，国家情报局局长同时也承担服务职能。除了监督国家反恐中心的工作之外，国家情报局局长还要对国家情报的使用者——总统和政策顾问如国务卿、国防部部长、国土安全部部长和司法部部长提供支持。
我们时刻保持警惕性，避免把政府管理问题与私人问题等而视之。但是我们已经注意到，在一些特大型私人企业里，强有力的首席执行官有权自由支配资金，并对主要分支机构领导人进行雇佣和解雇，同时也受到一批较谦逊的员工的支持。但是，执行责任是由具体的运作部门来承担的。
将国家情报局局长的职位与领导中央情报局的工作脱钩，也是有劣势的。例如，国家情报局局长将不领导一个主要的情报机构，并且可能没有多少支持者。但是，我们认为，在经过几个其他方面的考虑之后，优势将超过劣势：
●国家情报局局长能够直接监督美国国内的情报收集工作。而法律和惯例则不会支持中央情报局局长在国内从事这种平庸的工作。
●中央情报局将成为对用于维护国家特权的资金提出要求者之一。而国家情报局局长不应以律师或法官的身份出现。
●劝降行动更趋战略化，并且需要受到密切关注。国家情报局局长应依靠相关的共同任务中心对这些细节进行监督，并促成与白宫的密切协调。中央情报局能集中培养执行此类任务的能力，并重点提供在战场上领导和执行此类行动的人员。
●中央情报局的情报分析和人工智能情报收集能力的重建是一项全日制工作。中央情报局局长应该对扩大其明显优势更予以重视。
建议：中央情报局局长应当把重点放在：（a）重建中央情报局信息分析能力；（b）通过培养人工智能情报的能力对保密服务进行变革；（c）在高标准以及充足的财政激励机制的支持下设计出一个功能更强大的语言程序；（d）重申在行动官员当中招募人员的多样性，以使他们能够更加容易地融合到外国城市当中；（e）将通过人工智能收集和信号收集在具体行动中紧密结合起来；（f）强调单边行动和联合行动之间实现更好的平衡。
在经由有关国家情报中心委派，并由国家情报局局长和总统授权，中央情报局仍然负责秘密活动和劝降行动的工作方针和具体实施措施。这包括宣传、引渡以及非军事破坏。不过，我们认为，中央情报局所负职责的重要方面会发生变化。
建议：无论是秘密活动还是劝降行动，引导和实施准军事行动的首要任务应转由国防部承担。国防部应当通过对上述任务加以培训、引导和执行来使其职责得以强化。上述职责已经在特别行动司令部得以履行。
●“9·11”事件之前，中央情报局没有通过对本国工作人员的准军事行动进行投资来训练强有力的能力，而是依靠没有经过必要军事训练的中央情报局特派的代理人来进行准军事行动。结果并不乐观。
●无论从财力还是从人力上来估价，美国都不可能负担得起建立两股独立的力量以执行秘密军事行动、秘密操纵空对地导弹、秘密训练外国军队或准军事部队。美国应当把职责与必要的法定职权集中于一个实体。
●通过联合中央情报局军事行动小组来进行劝降行动和秘密行动的“9·11”之后的阿富汗战争是一个成功范例。我们认为，我们的提议与这一范例的精神相符。每一机构都将对其在培养进行联合军事行动的能力方面的突出优势加以关注。而阿富汗行动本身并没有什么特别之处。
●中央情报局以行动敏捷著称；而军队则以有条不紊和动作迟缓而闻名。我们不知道这些特征是否与现状相吻合。这也可能是我们在第四章描述过的对常备兵的误解的另一种体现。这是一个通过政策指导和机构管理加以解决的问题，而不是通过创设多余的、重叠的机构就可以处理的问题。中央情报局的专家应与军队的培训、训练和规划融为一体。引用一位目前在战场上服役的中央情报局官员的话说：“一场战斗，一个团队。”
建议：最后，为了与我们前面所述的保密性和复杂性作斗争，为情报机构拨付的款项总数不应再保密了。国会应该通过一项独立的情报拨款法案，以对数百亿美元的资金如何在各种情报工作中进行分配加以调整。
情报拨款的细节仍将继续保密。公开资料的反对者声称，美国的敌人可以通过对公开的拨款金额的追踪对美国的情报能力有所了解。但公开的拨款金额并没有透露美国的情报来源和获取情报方式。美国政府很容易提供军事力量包括军事情报上的花销的大量信息。情报部门不应过于公开。但是，如果合计的绝对数额也不公开，将很难对优先处理的事项进行判定，也很难培养责任感。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法信息共享领域各方力量的统一
信息共享
我们已经对能够利用所有相关信息的信息分析工作的重要性加以强调。与“连点行动”十分类似的全方位信息分析的最大障碍是对信息共享的人为或体制上的抵制。
美国政府有大量的信息资源。通常，人们不认为数据库属于情报，而信息还包括风俗习惯或移民信息。这种情况下，数据库容量非常大。但是，美国政府的处理和使用数据库本身容纳信息的系统非常薄弱。在对政府成员的采访中，受访政府官员一个接一个地催促我们对政府运作方面的“不光彩”的“后方办公室”（指较差的工作硬件设施）造成的工作不得力加以关注。
例如，在“9·11”事件中，我们有时看到能够获取到的信息样本。如未发布的国家安全局的信息。这条信息本来可以在2000年1月就帮忙验证纳瓦夫·艾尔·哈兹米的身份。但是一些人不得不向别人索要信息样本。在那种情况下，没有人真正去索要信息样本。或者，如我们在第八章描述的那样，信息虽然被发布出去，却是通过一个隔离开的秘密渠道公布的。或者，有信息样本，一些人也索取了信息样本，但是信息不能共享。
上述所有事件的共同点在于在共享信息之前要求显示“需要知道”的系统。这种方式首先假定能够对谁要利用该信息有所了解。这无疑是在假定，与广泛的信息共享的益处相比，不经意的信息公开的危险更值得关注。这样的冷战式的假定不再是恰当的。情报机构过去认为他们对自己用纳税人所缴税款作为资金进行信息收集，而对收集到的信息享有所有权。情报机构的这种观念现在必然应被另一种观念所取代，即情报机构认为他们有义务用信息共享的方式来回报纳税人。
每一个情报机构对于安全问题都有自己的习惯做法。这种做法是冷战时期的产物。我们当然知道这些做法的必要性。即使其他的敌人已经取代了前苏联的位置，反间谍思想仍然适用。
但是与支出相比，对安全的担忧应当是有意义的。现有安全保障需求助长了各个机构间对信息的过度保密和过度隔离之风。每个机构都存在不鼓励信息共享的激励机制，实行信息资源共享就会有受到刑事、民事或内部行政制裁的危险，而即便信息实现了共享，也很少有回报。虽然从字面意义上来看，进行长期的信息保密工作的花销就非常巨大，而实际上这一花销也十分巨大，但是这样的花销不需要由个人负担。对信息不实行共享，不会受到惩罚。情报机构维持“需要了解”的信息保护理念，而不推进“需要共享”的信息一体化的理念。
建议：在信息处理程序中，应对信息共享实行奖励，从而使安全性和共享性达到更好的平衡状态。
关于跨国恐怖主义的情报应当经过加工处理，写成书面报告。不管它是在巴基斯坦还是在得克萨斯州收集到的，都应按照统一的质量标准加以公布。
获取信息的渠道和方法在不同的地区有很大的区别。这种反对信息共享的意见是符合逻辑的。因此，我们提议，在起初撰写报告的时候，应当将资料与获取资料的渠道和方法分开。报告开头的信息应以最通俗易懂，但仍意味深长、正式的形式加以阐述。这样，就能够使最大范围的读者从中了解到某种形式的信息。如果需要进一步了解信息的细节，每个用户都可以在得到许可的情况下进行深入咨询；当然，根据网络规则，也可能无权获取信息的细节。用户还可以通过留言的方式获取信息。但是网络“边际”的专家（指该网站所请的专家，他们负责对网友提出的问题进行解答）必须立刻看到你进行留言的线索（对用户的身份以及所问问题进行检测，以决定是否可以显示），否则问题就不能显示。
我们建议横跨整个新的能超越情报机构个体的网络，实现信息资源的横向共享。
●目前的系统是在旧的主机的基础上或原始简陋的模式上建立起来的。使用这种相对古老的方式，每一情报机构都已经建立起了自己的数据库。情报机构的用户把信息发送到数据库，以便能从数据库中再把数据信息提取出来。
●信息革命背后的观念——分权网络模式，也实现了数据信息的横向共享。情报机构仍将拥有自己的数据库，但是那些数据库的信息检索只能在各个机构间进行。在这种系统下，通过网络设计和“信息权管理”的方法来对秘密加以保护。“信息权管理方法”对数据的获取进行控制，而不限制用户进入整个互联网。这种“可以信赖的信息网络”的著名概念是由国家安全、信息技术和马可基金会汇编而成的法规方面的专家的特派组设计而成的。关于这一项目的报告已经在美国政府内部进行了广泛的讨论，但是还没有真正实施。
建议：总统应该动员整个政府上上下下对主要的国家安全机构进行一场信息革命。总统应该结合各个政府机构在法律、政策和技术方面的决议，创建一个“可信赖的信息网络”。
●没有一个政府机构能够独立实施这一建议。善意的政府官员顶着巨大的压力对自己的信息系统进行更新。因为没有其他部门的合作配合，单独工作只会实现“烟囱管”本身的现代化，但却不能用其他先进的设备来取代“烟囱管”。
●只有总统的领导地位能够产生整个政府的观念与标准。现在，没有人从事这项工作。在管理和预算办公室的支持下，一个被授权负责建立情报部门信息适用的普遍标准的新的国家情报局局长和帮忙把这一信息系统介绍给公共机构和相关私人数据库的国土安全部部长一定能够促成一个全政府范围内的动议的成功。
●由于政策和法律问题比技术问题更加棘手，白宫的领导也是必不可少的。必要的技术手段已经具备了；关于获取、接近、共享和使用这一巨大的可以提供公共和私人的数据信息的宝藏的规则还未被制定出来。当信息共享系统发挥作用时，它就成为了一个强有力的工具。因此，信息的共享和使用必须由一套同时对政府官员进行授权和限制的实际的政策方针来加以引导，明确地告诉他们什么是允许做的，什么是不允许做的。
“这是适应新的威胁而产生的一种新的政府活动方式。”不久前的马克报告解释道，“而且当这种变化成为必要时，就必须使人们相信隐私和其他公民自由权是受到保护的；要求检索无关紧要的信息的行为不负责任；纳税人的税款会得到合理的利用；最终，网络会有效地保护我们的安全。”作者补充说：“领导层正从政府各阶层以及许多私人机构中产生。现在所需要做的只是制定一个计划，以加快政府机构为实现这些目的而进行的各方努力、公众评判和共同协商的步伐。”
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法国会内部力量的联合
加强国会对情报和国土安全的监督
在我们所有的建议当中，加强国会的监督可能是最艰难和最重要的一点。由于目前国会的监督受到现有国会规则和决议的限制，我们相信美国人民不会得到他们想要得到的安全。美国需要强大、稳定和有能力的国会委员会机制来对国家情报机构进行监督、支持和领导。
在华盛顿，没有什么东西比国会委员会的权限和特权更加难以改变。对一名国会委员会委员来说，这些权力几乎和他/她的选区地图同等重要。美国人民可能不得不坚持认为国会监督这一变化正在发生，或根本不可能发生。在采访完两党的众多国会议员之后，以及国会其他成员之后，我们发现对国会监督的不满仍然普遍存在。
未来美国情报机构所面临的挑战非常可怕。这其中包括使政策拟定者和士兵在每一场与美国国家利益息息相关的战斗中深深感到掌握占有优势的前沿技术的必要性。一般的好情报能够导致战斗的胜利，最好的情报甚至能使我们避免一场战争的发生。
在现有规则和决议的条款约束之下，参众两院的情报委员会缺乏迎接这一挑战的力量、影响力和耐力。当很少有国会议员对情报活动具备广泛了解或掌握所采用的科技手段的知识时，所有的议员都必须相信良好的监督机制正在运行。当把他们的无知和保证安全的必要性相结合时，实质性的变革就势在必行了。
对现有结构进行修补是不够的。国会应该以联合原子能委员会为样板，创建一个负责情报工作的联合委员会，或者创建一个既具有批准权又具有拨款权的参众两院委员会。
无论选择这两种形式的哪一种，目的只有一个，那就是在由经明确授予和被谨慎限制的权力制定的决议加以明确限定的情况下，允许一个规模相对较小的国会成员小组对情报机构实行监督。该委员会成员不隶属于某一党派，并为整个委员会，而非个别议员工作。
如果国会监督机制没有发生变化，我们建议的国家反恐中心和国家情报局局长的改革也将不会发生。如果分散的国会监督权把进行行政管理的联合力量加以拆散，就会造成联合力量的消失。
建议：现在国会对情报和反恐行动的监督已经不复存在了。国会应当提出这一问题。我们已经想出了几个不同的途径：在联合原子能委员会的旧有模式上建立的联合委员会就是其中之一；拥有批准权和拨款权，设于众议院内部的单独委员会是另一途径。
●新的一个或多个委员会应当对情报机构的活动进行持续研究，并就该情报的发展和使用情况向参众两院所有议员进行报告。
●我们已经建议将用于情报工作的全部资金水平公开，还建议国家情报计划的费用拨付给国家情报局局长，而不是拨付给国防部长。
●我们还建议情报委员会应下设一个小组委员会专门负责监督事宜，从而使其从进行预算的繁重工作中得以解脱。
●产生新的情报委员会的结构的决议应当授予一个或多个委员会以传票传唤的权力。委员会中的多数党的代表人数不能超过少数党的代表人数。
●4个被委派到委员会的成员当中，应该有一个成员兼职服务于下列增补委员会之一：武装力量、司法、外交以及国防拨款小组委员会。通过这种方式，其他主要的国会权力能够被集中于新的委员会工作之中。
●委员会成员在委员会的任期时间不固定。这样，他们就有足够的时间积累自己的专业技能。
●委员会的规模应该再缩小一些，缩小到每个议院大概有7个或9个委员。这样一来，每个委员都对委员会的工作质量具有更强的责任感。
国土安全部部长现在向国会88个委员会和小组委员会报告工作。一个专家证人（非政府成员）告诉我们这可能是国土安全部的成功发展的惟一最大的障碍。众议院特别委员会中阻碍国土安全部试图巩固其权威地位的障碍物将被清除。而这个障碍物根本不存在于参议院。
为了保障国土安全，国会必须明晰权责。这个权利和义务能使司法部打击犯罪，使国防部对威胁国家安全的势力进行抵抗。国会通过对每个议院中的一个享有批准权的委员会和一个享有拨款权的小组委员会，便能够向国土安全部部长就其是否拥有足够的保障安全、打击美国境内的主要恐怖行为的资源进行质询，并促使其对本部行为负责。
建议：国会应当创建一个独立的、主要对国土安全进行监督和审查的委员会。国会领导擅长对什么样的委员会应该对其下属部门及其职责享有权限作出判断。但是，我们相信国会有义务在参众两院各选出一个委员会作为一个常设委员会而长期存在。该常设委员会成员必须是不隶属于任何党派的。
完善政府交接
在第六章，我们对2000~2001年的政府交接进行了描述。在我们所列出的政策问题之外，直到2001年春天，新政府的内阁官员的副职才走马上任，并且关键的总统的私人顾问团的人选直到2001年夏天才得以确定。换句话说，新政府与它的前任政府一样，至少在它任职6个月之后，其工作人员才到岗。
建议：因为一场灾难性的袭击发生之前几乎没有征兆，或没有任何征兆，我们应该在政府交接期间，加快对国家安全保障人员的任命步伐，以期使国家安全政策的制定所受到的损害程度降到最低。我们认为，可以对交接过程进行重大改进，从而使政府交接更为有效，使新官员尽快接任新的岗位。
●在总统大选之前，候选人应该把所选的下属班子成员名单提交到联邦调查局，以便在必要情况下，那些班子的成员能够在大选结束之后立刻得到安全审查清单。
●新当选的总统在选举后应立即提交国家安全职位的可能的候选人名单，以开始获得安全审查清单，从而使这些候选人的背景审查工作在1月20日之前结束。
●一个独立的联邦政府机构应该负有提供和维护安全审查清单的职责，确立包括统一的安全问卷和资金报告要求在内的统一标准，维护一个单独的数据库。这个政府机构也可以负有代表委托组织进行测谎器检测的职责。
●当选总统应该在1月20日之前通过内阁副部长一级提交整个新的国家安全人员的提名。反过来，参议院应当在提交名�
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