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肯尼迪-第22部分
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授更为强调采取临时减税措施的价值。银行家马丁、企业家霍奇斯、贸易商鲍尔以及其他部门和机构的首脑则更强调他们各自的委托人的需要。预算局局长贝尔和戈登通常总站在赫勒一边。我由于在经济学方面是门外汉，所以起的作用只是为总统进行分析和综合，提出结论供总统考虑，并使这些结论同较为广泛的立法和政治形势联系起来。
应该着重指出的是，所有这些顾问，不论他们强调的方面有着什么不同，却一致赞成一些共同的基本原则：即失业人数太多，预算赤字在这种时期是不可避免的和有用处的，而消费者的购买力应该由联邦政府比前一届政府更为切实有力地予以支持。总统对赫勒和狄龙的意见最为重视，但是他也把自己阅读和观察的收获以及自己对国民和国会情绪的意识搀杂进去。他对向他提出的许多理论性的经济学说理解迟缓，但对一些切实可行的建议和问题却理解得很快。一个老朋友和兼职顾问，经济学教授西摩·哈里斯及其夫人应邀到纽波特同肯尼迪一家一起观看1962年的“美国杯”赛马会。他在那里花了大部分时间同肯尼迪讨论经济问题，后来他写道：
他的主要职责是维护我们国家的安全。但使我惊奇的是，总统竟花了那么多时间去钻研经济问题。他对这些问题那么感兴趣，在过去两年内学了那么多的东西。现在，他是有史以来在经济学的一般领域中最有学识的总统了。
哈里斯回想起凯恩斯曾经说罗斯福在经济学方面是“无知的”，他的看法无疑是抱有偏见的。当他反驳一个批评肯尼迪的自由派人士时，他把总统称为一个优秀的凯恩斯学派的经济学家。总统认为，这是在帮倒忙。不过毫无疑问的是，约翰·肯尼迪从哈佛大学毕业多年后学到的经济学知识远比社会生活或学府生活中的大多数人学得多。
1961年的复苏
1961年，肯尼迪作为当选总统委托保罗·塞缪尔森起草的那份特别研究小组的经济报告，直率地使用了“衰退”这个词，这个词在整个竞选运动中是回避开的。的确，它从各方面把经济情况描绘得异常阴暗。报告清楚地指出，衰退是不会自行消失的。塞缪尔森在报告中说：“甚至鸵鸟般的人也不能回避生活中的经济现实。如果他以为否认明显的事实就会治好现代经济的病症，这就是错误地理解了信心在经济生活中所起的作用。”
肯尼迪在就职前两星期于纽约的卡莱尔大饭店和塞缪尔森一起审阅这份报告时，对塞缪尔森评论说，“这说得很好。”他不打算在他的第一个国情咨文演说中否认一些明显的事实：
我们目前的经济状况是令人不安的。我们是在七个月的经济衰退，三年半的经济萧条，七年的经济增长速度减缓，以及九年的农场收入下降之后就职的。……
除了1958年的一个短暂时期外，享有保险金的失业人数达到了我们历史上的最高峰。在大约五百五十万失业的美国人中，有一百多万人四个多月来一直在寻找工作。……
总之，美国的经济正处于困境。世界上资源最丰富的工业国家，其经济增长率却名列末位。从去年春天起，我们的经济增长率确是下降了。企业投资也在减少。利润已经降低到预期的水平以下。建筑业停顿。一百万辆卖不出去的小汽车积压在仓库里。有工作的人减少了，周平均工作时数缩短到四十小时以下。……
本届政府不打算袖手旁观，无所作为，……白白浪费人们的时间和工厂的设备，以等待衰退的结束。……
我在未来的十四天内将向国会提出一些法案……目的是保证经济的迅速恢复，并为提高长期经济增长率铺平道路。
总统说：“我是就我亲眼目睹的状况描绘这幅图景的。如果有谁认为我是出于政治上的原因而过分责备，那他就犯了严重的错误。”三天以后，即1961年2月2日，他向国会送去了那份准备了好几个星期的全面的经济咨文，提议通过下列法案：
（1）对失业津贴增加十三个星期的临时补助；
（2）把救济金扩大到失业工人的子女；①
（3）重新开发贫困地区；
（4）增加社会保险金并鼓励提早退休；
（5）提高最低工资标准并扩大这一措施的实施范围，
（6）给生产谷物的农民提供紧急救济；
（7）为全面的房屋建筑和贫民窟的清除计划提供经费。在下一个月，这七项措施中的第一项便成为法律，到6月底，全部法案都经总统签署了。这是一百六十一天里的行动。
①第二年，它就成为永久性的法律。这一法案使肯尼迪在美国丧失信心的最阴暗的角落里变得最为知名。
这七项措施并不象有些人所表示的，是微不足道和为时太迟了的，因为经济复苏虽然开始得很早，却是一个长期的、缓慢的进程。对近三百万名失业工人增加了近八亿美元的失业救济金，对七十五万名儿童及其父母提供了两亿美元以上的额外福利津贴，对一千个以上的贫困县拨出了四亿多美元的救济金，对新的最低工资标准以下的人拨出了一亿七千五百万美元以提高他们的工资，根据新的住房建筑法，据估计提供了四十二万个建筑工人就业的机会，所有这些，不能说是“微不足道”的吧。
总统采取的步骤并不只限于国会的行动，也不是只等待着国会采取行动。必须迅速把更多的资金投入国民经济中去。他根据当时的职权提出自己的倡议，指示所有的联邦机构加速它们的采购和建设工作，特别是在劳动力过剩的地区。他把一个建设邮政局的长期计划压缩到头六个月内来完成，他提早发放了十亿美元以上的州建公路补助经费，他提高了农产品的价格补贴并予以提前支付，他还加速分发了应予退还的税款和军人的人寿保险分红。为了扩大信贷和刺激房屋建筑，他下令降低联邦住宅管理局担保的贷款所规定的最高利率，降低小企业管理局在贫困地区贷款的利率，同时通过联邦住宅贷款银行尽可能地扩大信贷和放宽贷款的范围。为了救济失业工人，他扩大了剩余粮食的分配，指示优先照顾与国防合同有关的贫困地区，为穷人制订了一个“试验性的”食品券计划，并扩大了美国就业局的服务范围。最后，他鼓励联邦储备委员会通过购买政府发行的长期债券，以帮助维持较低的长期贷款利率。
尽管在最初的一百六十一天里采取的这些行政措施大多数都增加了财政赤字——有的增加了几千万美元，有的增加了几十亿美元——但是它们都不需要等待立法或拨款。这样，花钱非但并不紧张，而在经济极其需要时，就可以把钱支付出去。例如，虽然通过一项加速公共工程的法案会大有好处，但是总统却在可能范围内自己加速了它们的实施。同时，他明白指出——而且他的意见可能产生了最重要的影响——当经济衰退减少了联邦的收益时，他不会削减联邦的支出，或是当经济复苏开始后，他也不允许紧缩信贷。
这些立法的和行政的措施，大部分是实行了塞缪尔森特别研究小组的建议，其综合的作用产生了令人印象深刻的效果。私人支出的那股自然势力很可能迟早便会使衰退结束，但是政府迅速采取的行动不仅提供了经济复苏的原动力，而且也为恢复基本消费者和企业的信心奠定了基础，而这种信心是扩大支出所必需的。
此外，总统不希望再出现一次象1958年经济衰退后所呈现的那种贫血症似的经济复苏。那一次，生产、就业和工厂设备的利用率都还没有恢复到正常水平之前，另一次衰退接着又来了。他在2月2日的咨文中说，这一次，他要求有“充分的恢复和持续的增长。……如果这些措施证明是不适当的，我将在今后的七十五天内进一步向国会提出提案”。
在他所说的七十五天里反映出了来自政府内部、国会自由派议员和有组织的劳工等要求实行其他两项措施的压力，即要求实施大规模的公共工程计划和临时减税措施。总统答应他将在春天与他的顾问重新研究一下局势，以确定可否提出这两项措施。到了春末，他深信没有这两项措施的任何一项，经济复苏也可以继续下去，并且认为，国会对这两项措施的任何一项也都不会通过。
在他看来，为提供就业而安排的公共工程不大可能创造许多全日工作的就业机会，而且到时候要制止衰退也就太迟了。此外，就在这个春、夏两季他将要求拨出更多的国防经费，而这些相当浪费的公共工程项目则还将增加政府公布的预算的赤字。他决定那笔额外的国防开支必须作为代替公共工程计划的刺激剂。阿瑟·戈德堡认为，总统即使失败，也应该在1961年为这项议案展开斗争，于是提醒总统，罗伯特·弗罗斯特曾劝告他，“应该更象爱尔兰人，而不应象哈佛人”。①但是肯尼迪置之一笑说，“作为总统，我必须既是哈佛人，又是爱尔兰人。”他答应戈德堡和有组织的劳工，他将在第二年考虑提出一个比较细致的公共工程法案。
①根据西方的说法，爱尔兰人是好斗的。——译者
另一方面，沃尔特·赫勒和主张减税的人的要求不只是遭到了拒绝，而且他们想不到自己竟然要为阻止增税而斗争了。
虽然新增加的联邦所得税从国民经济中抽走的款项，同新增加的国防费用投入国民经济中的款项比相差无几，但在那个阶段增加联邦所得税，很可能会使当时正在出现的不稳定的复苏就此结束。为支付每一笔增加的国防费用而增加新税，如果开创这种先例，则将使肯尼迪在他任期的其余时间内不胜烦扰。如果他在白宫的第一个夏天在国内事务方面犯下了这样一个过失，这将可以同他第一个春天在国外事务方面的猪湾事件的惨败相比拟。有趣的是，增税的提议不是由他的经济顾问，而是由他的外事顾问提出来的，不过它却得到总统的勉强批准，并且险些要宣布了。
那时正好是1961年的柏林危机的时候，主张宣布全国进入紧急状态并进行大规模动员的那些人，最初提议做好限制价格和控制工资的准备并增加税收，这样双管齐下来抵消抢购，防止通货膨胀并弥补动员费用。后来，当军事计划降到较低的调子时，“柏林特别附加税”——或是把所有税率一概增加百分之二，或是把每人所缴纳的税按比例增加7。5％——的主意仍然具有很大的吸引力。这个办法应用到个人和公司方面，则只打算实行一年的时间。
总统很喜欢这项办法，认为它是要求所有美国人和应召人伍的军人一起，共同分担危机所带来的责任的手段。司法部长很喜欢它，认为它是对那些自问能为国家做些什么的人的一项答复。外交政策制定人也很喜欢它，认为它明确表达了美国人的决心。狄龙部长虽然有一点勉强，起先却也很喜欢它，认为它是走向平衡预算这一原则的一个步骤。参议院领袖曼斯菲尔德很喜欢它——他对总统说，这“在政策上是正确的，在政治上也是明智的”——同时认为没有理由把它限制为一年。只有经济顾问们反对增税，他们认为要使经济稳定增长，税收已经太高了。由于他们不参加讨论柏林危机的会议，我答应代表他们在会上发言。
我们第一种意见认为，关于会发生抢购的威胁的说法，是言过其实的——经济方面相当萧条而商品供应又很充足，可以吸收消费方面的这一小小的增长——万一出现紧急情况，那就只要总统行使增加税收之权就解决问题了。但是这种主张遭到驳斥，认为它在政治上是不可取的。
第二种意见是，指出所提出的增税在1962年1月1日以前不会生效——增税的收入有一半以上不会在使用这笔新费用的1962年财政年度内兑现，而要在1963年财政年度内才能获得——并且总统只要咎允，如果（仅仅是如果）他不能提出一份平衡的1963年度财政预算的话，他才提出在第二年1月增税的提议。虽然这样做会使我们在下一年编制财政预算时受到限制，但这却比在经济恢复过程中增税要好得多，因为我们决心不顾一切想出各种办法来使这份预算显得是平衡的，并放弃了征收新税的一切想法。我们还指出，总统可以向国会强调那些要求国民作出牺牲的许多提案被国会搁置的情况，其中包括提高邮资，杜绝逃税和由企业预扣股息所得税等。这时，狄龙部长出面赞同这一意见，总统则勉强同意了，因为有人指责他在作了响当当的就职演说后，没有就要求国民作出自我牺牲的问题发出过具体的号召，他对这种指责仍然很敏感。
这时候，反对派提出了一个新方案：作为要国民作出自我牺牲的一种办法，为什么不从国内预算的新开支项目中，扣除掉一笔相当于新增加的国防费的金额呢？这个办法最初也获得总统的赞同。但是我们这时在内阁中某些“内政”官员的支持下争辩说，这种做法将意味着共和党一贯的说法——我们无法做到“既要大炮又要黄油”——是对的了。这将证实他们的怀疑，认为我们并不需要我们所要求的全部款项；这将破坏我们自己的主张，即说我们国内经济、卫生和教育的实力是我们海外实力的支柱；这将开创一个先例，使反对这些内政计划的人经常能以某种紧急事态为借口进行攻击；而且它实际上将使赫鲁晓夫能够判断我们国内预算的规模和我们经济复苏的强度。此外，总统拒绝接受大规模的公共工程计划，部分原因不正是由于那笔额外的国防费用将取代这个计划所占的位置吗？
始终存在的问题
结果，总统站到了我们一边。他认识到他在经济方面面临着根深蒂固的呆滞局面，这种局面提出的问题比单从衰退走向复苏具有更加严重和更加长期的性质。就某种意义来说，他所遇到的问题同三十年以前罗斯福所遇到的问题很相象。在三十年代，寻找工作的人面临着就业机会特别少的局面。在六十年代，潜在工人的人数特别高，远远超出了可提供的就业机会。除非经济增长得很快，足以象人力资源的增长那样迅速地创造出新的就业机会来，否则就不可能结束衰退的反复出现，甚至在繁荣阶段中也会出现较高的失业现象。从1947年到1962年，民间劳动力增加了近一千二百万男女，而就业的机会只增加了一千万个位置。总统说，结果，按照愿意工作而不能找到全日工作的人来计算，即使在繁荣的年代里我们损失的工作时数也要达到“惊人的十亿个工作日，等于全国整整三个星期完全停止生产、服务和发薪。”
在白人熟练工人的失业人数降低了以后，非熟练工人、黑人工人和青年工人的失业人数仍然很高。在新兴工业部门和服务性行业的就业机会增加了以后，老的工业部门如煤炭、纺织、铁路和其他部门的就业机会却减少了。经济学家把这种失业现象大半称为“结构性失业”，悲观主义者则说，这是不可避免的，而且在每次衰退之后，情况总是变得更糟。
约翰·肯尼迪的富有从未使他对别人的痛苦漠不关心，而在富裕中存在着的贫困现象也使他感到不安。他在新英格兰和西弗吉尼亚的经验使他比较善于用特殊的办法去解决特殊的问题——萧条地区问题、非熟练工人问题、低于法定标准的工资问题等。不过他认识到，对一般经济问题和特殊问题都必须予以处理。他对国会说：“在经济衰退时期，大规模的失业是很糟糕的，而在繁荣时期，大规模的失业则是不能容忍的。”
长期的经济增长需要长期的努力——特别是关于教育我们的年轻人，关于保护我们的资源，以及发展我们的科学和卫生事业等方面。第八十七届和第八十八届国会在这些同样的领域里取得了不相等的成绩，这决不是一个偶合。此外，为了促进工业现代化和刺激发展，肯尼迪政府在1961年建议由政府垫付新的机器和设备的商业投资税款的7％。这项建议在1962年获得通过。同时，政府还放宽了国内收入署关于机器和设备折旧的年限和计算标准，使各公司为了达到减税的目的，可以比以前快将近三分之一的速度把那种资产注销，井购置更多的替换生产设备。这种折旧办法的改革——长期以来是企业界提出的要求中的第一个项目，可是上届政府认为实行起来太难而把它放弃了——连同投资纳税的优惠加在一起（1962年使各种企业税款减少约二十五亿美元），等于给各公司减税11％。
但是延期纳税法案经常遇到困难。商人们对一个民主党政府给予他们的恩惠颇为猜疑。对劳工领袖则必须进行说服，使他们不要反对这个法案。民主党人抱怨说，我们令人啼笑皆非地不顾共和党人的反对，正在迫使美国商人接受他们不需要，也不肯利用的一种税务“施舍”。道格拉斯·狄龙讲起，有一次他在飞机上对一个企业主详细地解释了这个法案的好处，结果对方说，“好极了，好极了。现在，你能否再讲讲我为什么要反对这个法案呢？”但最后，这个法案还是通过了，延期纳税办法被广泛地加以应用了。1963年工厂和设备的支出在历史上第一次超过了四百亿美元，据一份独立的企业调查估计，这项发展将近有一半是由行政当局的这两项纳税方面的改革所造成的。
然而，总统认识到，新的设备和机器既带来希望也带来威胁，带来的希望是较高的生产率，而带来的威胁则是日益增长的自动化。
技术的发展使就业机会有所减少，这并不是什么新鲜问题。而在五十年代和六十年代，经济发展的速度不足以把新技术顶替掉的工人吸收进去，这倒是一种新问题。机器加快发展的步子从一个工业部门扩大到另一个工业部门，从农场扩大到工厂，从装配线扩大到营业处，工人正以每周三万五千人的速度被取代掉，这一点使人们越来越感到惊恐。在约翰·肯尼迪进入国会时，铁路机车使用柴油发电机的比重不到15％。而在他在政府工作期间，这个数字上升到了97％。他在西弗吉尼亚州看到，使用机器后，四十六个矿工所挖的煤相当于他刚进入国会时一百个矿工的工作量。他还看到失业了好几年的矿工脸上露出的那种失望的神色。在他担任总统时期，联邦政府本身比过去任何时候更多地使用了计算机和自动化设备来代替公务员和抄写人员。
总统评论说，西欧的稳定的繁荣提供了证明，迅速自动化不一定会导致严重的失业。他指示他的经济顾问们使他经常了解欧洲政府的经济政策。在一次记者招待会上，他说：
我们希望，自动化并不是我们的敌人。……我认为机器能够使人们的生活更舒适点，如果人们不让机器来支配他们的话。……自动化能够提供一些新的就业机会，但是……这将需要劳资双方以及我们这些在政府中工作的人好好地开动脑筋。
由于技术发展而造成的失业，这是肯尼迪所理解的，但是这竟然是我们农业经济中的主要问题，这是肯尼迪始终不理解的。新的肥料、机器、杀虫剂和科学研究使美国的农业成为世界上的生产奇迹之一，这同共产主义的集体农庄形成了鲜明的对照。可是虽然农业生产增加了将近三分之一，工人工作的时数却减少了一半，即减少了三百万名农业工人。总统以他所擅长的生动比喻说，这就等于在过去十五年里每年有俄亥俄州的阿克伦那么多的人口失业。
肯尼迪和农业部长奥维尔·弗里曼在保持粮食价格相对稳定的同时，还采取步骤去提高每一农场的净收入，使之达到创记录的高度，即比1960年的水平一年多十亿美元（在1960年，他想获取农民的选票，大都没有成功）。此外，他们还采取比过去任何时候都多的步骤来减少仓库中剩余的农产品——通过扩大国内救济粮食的分配，增加70％的农产品出口，以及根据每天节约几十万美元仓库费用的标准来减少小麦和饲料的耕地面积。在上届政府执政时期，库存的剩余农产品竟从二十五亿美元上升到九十亿美元。一个新的农村发展计划不仅帮助收入低的农民找到新的就业机会和改善他们的家庭生活，而且把多余的生产粮食的土地变成供玩乐和获取利润的娱乐场所。
然而，肯尼迪和弗里曼想使粮食生产适应消费的重大努力却遭到了坚决的反对。这种反对来自较大的和较富裕的农场主，因为他们生产储备粮食享有政府津贴。它也来自某些国会议员，因为他们反对那种旨在管理这类混乱状态所需要的控制办法（虽然我们把这种办法称为“供应管理”，而不称为“控制”）。
原农业工人和青年人流向城市寻求工作的趋势也不可能有什么改变。据估计，在我们的农村里长大的孩子中，每十个里只有一个能够务农为生，总统对这种估计感到很不安。
同农村青年一起在城市中寻找工作的，不仅有被机器顶替了的年龄较大的工人，还有充斥着全国各地劳动市场的其他青年人。这是总统特别关心的问题。他警告�
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