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肯尼迪-第24部分
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肯尼迪在1960年竞选前的旅行中毫不奇怪地发现，各州的民主党人都赞同党的传统的自由贸易政策，只要他们本州的产品受到保护就行。国会的权力既然是按州和地区加以划分的，这就使国会具有保护主义的性质。这一点他从当议员时受到的压力上就知道了。而在1961年卢·哈里斯的三次民意测验——在佛罗里达州、西弗吉尼亚州和伊利诺斯州——中，都没有出现多数人支持扩大贸易的情况。
1962年，总统着手来争取多数人的支持。他说，现在，我们应该认识到，贸易“不再是一个地区性经济利益的问题，而是一个全国性的重大政策问题了”。他强调指出，法案中暗示的西方联合起来的经济力量将会使共产党人在经济上相形见绌。他说，“这个法案可以使我们与共同市场达成一笔交易，从而也就为争取自由'发出了一次打击”。他经常同那些关心特别易受损害的商品的参议员和众议员会谈，这样就在两院中逐渐建立起了一个多数，使他既没有作出原则上的妥协，也没有失去多大的灵活性。
随着共和党企图取消“调整补助”并提出许多其他破坏性的修正案的努力遭到失败，这个法案就在它提出的那一年基本上按照原样通过了。第二年，戴高乐否决了英国加入共同市场的申请，从而推迟了西方走向联合的进程，并使这个法案中“完全免税”的那一部分有所更动。某些人坚持，政府本来应该为应付这种意外情况争取通过一个修正案的。但是总统在1962年只能根据英国将被接纳这一假设提出立法建议来，他也不愿使这整个问题在1963年再次提出来，以免受到国会的一系列新的压力。
他在贸易方面享有的权力比他的任何一个前任所享有的仍然要大好几倍，而且甚至在同欧洲开始一轮新的讨价还价以后——欧洲人在1963年称之为“肯尼迪回合”，这使他多少有些不自在——我们的出口和出口顺差还是比过去的水平有显著的增加。然而，贸易对于解决国际收支问题只不过是一个长期的办法。共同市场降低它自己的关税壁垒是缓慢的，特别是在农产品方面，在这方面我国有着极有利的竞争条件。（有天，总统装着绝望的样子问道，“'大联盟'会在小鸡身上垮掉吗？”）
总之，尽管他作了种种努力，国际收支这根“大棒”仍然在威胁着他，限制了他的国内经济计划的规模。1963年11月，他考虑采用更为有力的措施去阻止美国资本外流，还谈到要把我们这些研究这个问题的人召集起来，在戴维营举行一整天的筹划会议。
第十三章 反经济衰退（2）
预算与债务
可是即使没有国际收支问题的压力，总统也不会感到可以把联邦预算的赤字定得象他那些自由派的批评者所乐意定的那样多。他认识到向国会提出的“行政预算”并不能精确地反映出政府所作的努力。他知道在国家恢复它的就业和经济增长的全部潜力之前，需要有一个时期有相当大的预算赤字。同时，他也日益看清，预算并不仅仅是一部帐目，而且是经济政策的一个强有力的工具。虽然他把1961年国内开支的增加主要看成是某些特别计划所带来的利益，而不是一般的预算所带来的利益，但是到了1963年，他就设法使开支和税收政策适应当时的经济状况，并能使全部开支对繁荣经济和增加就业收到效果。不过他的政治经验告诉他，在全国人民和国会赞成政府有意识地提出一份有巨额赤字的预算之前，需要有一个逐步重新教育的时期，因为近十六年来，人民和国会已经听惯了白宫的说教，它一贯宣扬政府的财政赤字是坏事。
共和党人骂民主党人是挥金如土的败家子，会把国家淹没在债务之中。总统感到，如果他要在国会和全国取得成功，就得使共和党对民主党这种老一套的指责变得软弱无力。1960年，尼克松曾经谴责肯尼迪在财政上不负责任，说他是一个激进份子，提出的政纲会招致无法控制的通货膨胀。如果郊区的年轻稳健派和其他转向肯尼迪的无党派人士相信了尼克松的话，那末肯尼迪就会被击败了。他感到，为了使他的政纲得以通过，他一定要摆脱掉“大挥霍者”的形象，同时也要有所节制，以便同艾森豪威尔和其他共和党人保持一定程度的协调，因为在对外政策方面他需要他们的支持。
此外，人们普遍认为保持预算平衡是神圣不可侵犯的，要想在一夜之间使选民或国会转变过来，认识到赤字预算的好处，这在政治上是不可能的。甚至在1963年，当他采用减税与巨额赤字和扩大开支相结合的办法，表现出一代人中最大胆的财政行动时，他还是感觉受到国会和选民的意见的制约。他知道，更多的钱可以花在国内的许多地区。他在一次记者招待会上说，“但是这仍然是个庞大的预算，一个巨额的赤字。我认为，我们现在已经尽了最大的努力。在以后几年里，我们也许还要做更多工作。”而在以后几年里，他希望公众和国会全会更好地理解做更多工作的想法是明智的。
他采取了三种不同的办法来处理全国的财政上重新教育的问题。
1。首先，他一面悄悄地接受了赤字预算的必要性这个概念，一面又表明自己不是一个挥霍者。甚至当他造成相当大的赤字时，他还讲着平衡预算者的行话，这使自由派人士大失所望。正如保罗·塞缪尔森指出的那样，这是肯尼迪“平息”对他增加预算表示“无理反对”的唯一手段。他强调他的目标是使繁荣年代到衰退年代的“整个周期”的预算都能平衡。他讲了关于要使“我们所花的每一块美元都充分发挥其作用”的所有那些正确的话。他在1961年强调指出，单是他的国内计划本身不会使他的前任留下来的预算不衡的，在1962年则强调指出，他所提出的预算是平衡的，即使在平1963年他也强调指出，虽然由于提出的减税以及军事和空间经费等项目而造成了赤字，但是他的预算还是减少了“民事”开支。
尽管这些声明没有一个是假的，但是它们比起现代史上任何其他的总统预算声明并不更为“真实，没有半点虚假”。这些声明给我们这些为他准备预算和法案的人规定了最高限额，不过在这些最高限额内，有许多办法可以不必对主要项目作重大变动就可把数字配合进去。预算仅仅是一系列估计数字，例如将征收到多少税款，在这一财政年度结束以前将包出多少合同，新的项目将在什么日期开始，哪些支付款项可以加速或推迟，以及其他许多尚未估计到的项目。这些估计数字取决于一些其他的估计数字，如提供国家岁入的经济状况，影响收成的气候条件，以及改变国防开支的战争因素——而这些估计又是以其他更多的估计为根据的。
总之，低的预算限额仍然留有某些余地。艾森豪威尔总统给肯尼迪的第一个财政年度留下的极端不平衡的全年“平衡”预算，就是一个最好的例子。这个预算在衰退时期设想有繁荣时期的收入。它提出了一些没有落实经费的项目和方案。它大反常规地假定，增加邮资的提案将获得国会的批准，并在十周内生效。它大大地少算了对农产品价格补贴的拨款，对于一些尽人皆知国会将予以扩大的基本计划项目——如住房、机场和农村电气化管理等，它虚假地提出，国会将会停止或大大削减其拨款。该预算还略去了联邦政府完全承担下的某些财政义务。我可以老实说，肯尼迪的预算从没有采取过捏造财政上的偿付能力这种极端的手法。
但是使他任命的许多官员感到惊奇的是，肯尼迪总统不仅在口头上，而且在行动上都是一个真正的节约者。他就职后的两个主要任务是，恢复经济繁荣和维持国防开支。这两项任务都不能通过乱砍一个完全不充足的预算来完成。不过他认为，由于过多人失业而造成必要的赤字同无节制的花费所造成的赤字，这两者是完全不同的，他不想允许后一种情况存在下去。他说，“在华盛顿，具有献身精神的人比比皆是。他们感到，政府的经费应该用在这个或那个目标上。”他打算弄明白这些目标是否就是他自己的目标。他使大部分计划项目的经费基本上没有动用，他对所有有关人、事方面的要求全表示怀疑。他乐意首先从白宫做起，削减庭园和勤务人员的费用，使开支降低下去。（他读到托马斯·杰斐逊写的一封信，要求白宫的园丁兼任宴会的乐师，他对此感到很高兴。由此看来，他心里可能也有同样的打算。）
他亲自用冷静的目光仔细审查政府机构的各项要求，并且鼓励预算局长“不轻易批准”。总统和他的预算局长，在每项财政预算提交国会之前，总从各个机构的首长和各军种的首长所要求的总数中削减掉二百亿至二百五十亿美元之多（在削减各军种首长的要求方面，还由国防部长协助着）。实际上，对于增拨经费给真正的社会和经济福利项目的问题，他比他的前任更为坚定些，但是，通过增加邮资来降低邮政赤字，通过使剩余谷物和棉花不致付出较高的储存费用，通过把抵押契据和其他联邦财政资产出售给私人债权人，通过在邮局和其他机构增加自动化，通过卡车和汽油的增税把州际公路计划置于自筹资金的基础之上，通过要求各个机构紧缩其他费用，以承担相当于联邦政府增加工资所付出的将近一半的费用，通过控制人员数字，通过废除不必要的办事手续和机构，通过节余国会的拨款，以及通过把新的国内计划的费用控制在尽可能低的水平上等等，这样，到了1963年终于能够显示出，在他的三年任期内“国内民事开支”的累计增加数小于前三年艾森豪威尔的执政时期。在增加了新的计划和扩大了老的项目的同时，做到这一点确实是一大功绩。实际上，1963年1月提出的削减国内开支的建议，在过去十五年间只完成过四次。
可是，他再一次懂得了多数国会议员只在不侵犯他们本身利益时才赞成节约措施。在那些敦促他不断要求国会来提高人为的公债最高限额的人中，许多人更多地赞同增加军事或农业计划的不必要的经费，而不愿提高邮资，堵塞税收漏洞，征收大型游艇使用联邦政府拨款兴建的航道的费用，或者限制。剩余农产品的数量等。1962年和1963年的财政年度内都有赤字，而非原来估计的预算平衡，这主要是由于衰退时期的岁入停滞以及国防和空间开支的增加，但也由于国会反对肯尼迪的农业措施和岁入措施。
肯尼迪总统最大的、最有争议的节约问题是在支出增加得最多的领域里——国防开支。据预算局估计，1963年我们全部新的立法计划第一年所需的费用，比五角大楼已经取得的年度节余还少一些。这些节余是通过效率较高的后勤、组织和采购工作，通过把文职人员减少到朝鲜战争以前的最低水平，通过停止使用过时的或无用的武器体系和基地，而主要还是通过国防部长的管理才能以及支持他的这位总统的政治勇气，才取得的。
当罗伯特·麦克纳马拉进入五角大楼时，他发现国防预算处于混乱状态。事实上，每个军种都提出并获得了大多彼此无关的各自的预算，各军种对于实际需要多少人力并没有合理的分析。他发现缺乏内在的一致性——我们可供使用的武装部队的实力状况并未同国家安全委员会精心拟订的计划文件、同作战计划以及意外事变计划的要求互相配合，地面部队和空中支援之间或者使武器和人员之间缺乏相互联系。他立即开始提出问题，进行研究和制定计划，并同时着手进行军事建设和削减开支。
有时，肯尼迪的预算、科学顾问和白宫其他问题的顾问极力主张削减的武器体系经费，甚至比国防部长愿意支持的数额还要多。麦克纳马拉尽管承认在他的建议中毁灭能力和“核武器摧毁力”可能过大了，但他仍坦率地告诉总统，如果作出更多的削减的话，他们两人都不能指望各军种的领导会继续抱有信心。事实上，空军、空军承包商以及空军在国会中的朋友都对削减B－70型轰炸机的经费，逐步淘汰B－4了型轰炸机和斯纳克导弹，以及撤销更多的大力神导弹、闪电导弹和核动力飞机的计划感到不满；陆军和他们的朋友则对限制奈基式1型反弹道导弹感到不满；海军和他们的朋友则对国防部长反对建造更多的航空母舰感到不满。
艾森豪威尔作为总统的最大功绩之一是，他在告别咨文中警告过的那种“军界…工业界”集团。这是为了这些军事建设项目的利益而把强有力的经济和政治压力结合起来的一种集团。它通过工会、社团领袖、商人、科学家、政治家和杂志广告等经常对总统和国防部长施加压力。1962年12月。总统在电视讨论会中说，“我看这并没有什么不好，”
每当你取消一种武器体系时，就会影响到好几千人……它是与国会进行的一场很艰苦的斗争。国会已两次（为研制B－70型轰炸机）拨出（额外）费用，而我们两次都未动用这笔经费。
不过今天我必须说，我并不感到对我们的压力是过分的。
几个月以后，参议院进行了一次调查，试图迫使麦克纳马拉把新的TFX战斗机的订货合同另包给一家公司，但没有成功。这时，总统的感觉不同了。在政府内部的一份备忘录中，有着这样一段话，“在TFX战斗机问题的调查中，我们真正涉及到的情况是”，
一家大公司的触目惊心的景象，这个大公司由空军将领们支持着，利用国会的调查权力威胁文职官员，就因为该公司没有获得订货合同。如果……得逞的话，那末任何文职官员……（不）衡量一下大公司对国会的影响就再也不能行使他们的判断力，或者控制理论上属于他们指挥的军事人员。
但是，大公司的努力失败了，而且对于麦克纳马拉下列改革的其他所有抱怨也失败了。他的改革是。（1）订货价格的五年有效期计划；（2）根据每种主要任务而不是按照各个军种来编制预算；（3）在每一个军种内对照比较各个系统和后勤情况，以消除重叠现象；（4）使用计算机和文职知识分子去分析军事效果。更为重要的是，肯尼迪政府拒绝承诺：
·再花几十亿美元去研制一架已经研究了十五年、动用了十亿美元而仍然不能起飞的核动力飞机。
·再在B－70轰炸机上花一百三十亿到一百五十亿美元， 飞机的名称暂时改为RS…70，为的是白费心机地试图为它寻找出一项可行的、必需的和用肯尼迪的话来说，“值得我们为它花钱”的任务。
·再花几十亿美元在闪电空对地导弹上，这种导弹仍然兼有发射它的B－52轰炸机的全部缺点（在地面上较易受到袭击，并且击中目标的速度很缓慢）和最蹩脚的导弹的全部缺点（准确性和摧毁力都较差）。
·再花一百十亿到一百二十亿美元在二十六个奈基式Ⅱ型反弹道导弹的发射台上。这种导弹最多只能保护我们三分之一不到的公民而且仍然不能把射来的导弹和伴随它的那批假导弹区别开来。总统说，当然，完成导弹防御的第一个国家在心理上和军事上都会有巨大的优势。“但是，这将要花费数十亿美元。在导弹防御体系变得完美以前，设置它是毫无意义的。”
再者，这些计划的费用仅仅是估计。历史告诉我们，在现代，获得先进武器体系的最终费用平均是原来预算的三倍。约翰·肯尼迪认为这个国家或任何社会的经济健全与否不一定取决于过度的或不足的武器装备状况。麦克纳马拉削减下来的钱被用来强化我们的剑和盾。在肯尼迪执政时期，国防费用增加了大约八十亿美元，成为他的预算增加的主要部分，但是这是花费在比较可靠的威慑力量上的，否则上述的武器系统就会把经费挪用掉了。
麦克纳马拉和肯尼迪也要查明，国防费用确实不是花在“镀金的”不必要地花哨和昂贵的项目上，①不是花费在多余的设备上，或者花费在＃分依赖的“成本加固定费用”的合同上和无竞争性的投标上。他们成立了一个单一的国防情报署，每天写一份机密报告，而不是象过去那样每天写十一份。他们还成立了一个单一的国防供应署，收紧了从各种皮带的带扣直到导弹这种种物资的采购办法，通知陆军直升飞机可以使用空军储存的那多余的一百万枚小火箭（可以节约四千一百万美元），取消了五角大楼的八十一种提货单，采用了一种标准的提货单，从而避免了其他几十种的重复单据。他们对国民警卫队和后备队进行了初步的改组，这些部队完全不适应现代的紧急事件，只不过是大多数国会议员和州长的宠爱项目而已。此外，他们还封闭、出售和削减了近三百种缺乏效率的设施。肯尼迪说，“国防设施必须是精干的。”
①例如，用塑料成品代替不锈钢成品，涡轮机一个小轮子的成本就从一百七十五美元降低到两美元。
2。肯尼迪对公众进行财政教育的第二个办法是，通过把理想的目标置于现实的前景之内，把理想和现实之间的差距连接起未。那些希望预算平衡的人全知道，如果我们的人民充分就业，如果没有军备竞赛，或者如果应偿还的贷款和长期资本支出（私人企业预算则有不同的处理办法）没有全部列入预算内的话，肯尼迪的三个现金预算都会取得平衡的。那些谈到膨胀的联邦工资支出的人获悉，在每一百个美国人中联邦政府雇员所占的比重正在下降，差不多有四分之三的联邦文职雇员都分布在三个机构里：国防部、邮政局和退伍军人管理局。那些关心国家债务的人获悉，同我们的经济增长相比，债务正在下降到战后的低水平上。
总统说，联邦债务和开支数字一定要进行比较。甚至一般的商人和房主按比例来讲所负的债务全比联邦政府为多，尽管人们说什么管理政府应当象家庭主妇或杂货店那样制定预算。
他特别喜欢拿联邦政府的卷宗同州政府和地方政府的卷宗比较。后者的工资总额，债务和民事开支比联邦政府的相应部分增加得更多更快。他正在等待着有这么一天，参议员哈里·伯德会攻击他在财政上“不负责任”，因为这将给他一个机会拿伯德领导下的弗吉尼亚州财政记录与联邦政府的财政记录比较一下。
但是，不足为奇的是，他特别喜欢同他的前届共和党政府的财政记录作比较。有时候，他会问一些来访者：考虑到杜鲁门政府在朝鲜战争时期和第二次世界大战结束时的开支，如拿艾森豪威尔的八年预算同杜鲁门的八年预算比较一下，你有什么想法呢？没有一个人曾作出近乎正确的答复：艾森豪威尔比杜鲁门多花了一千八百二十亿美元。当我第一次告诉总统这个数字时，总统对我说，“在这一点上，你在这个国家的任何一个酒吧间里打赌都会赢的”。他还会举出来艾森豪威尔在八年中有五年财政赤字的记录，包括和平时期的最高记录一百二十亿美元、艾森豪威尔增加的二百三十亿美元的国债以及他加到联邦工资名单上的二十万文职人员的开支。肯尼迪然后会继续说下去，在一个不断成长、日益进步的国家里，所有的总统都会比他们的前任花的钱多些。艾森豪威尔的预算局长曾发表过一份研究报告，预料不管哪一党执政，预算都会不断地增加。肯尼迪政府“国内开支”的增加占他的新开支的四分之一不到一些。这听起来并不是十分不能容忍的，因为这个数字显示出来比他的前任的最后三年开支都要小。
然而，尽管左翼人士的批评认为，总统必定比他的前任多花更多的钱，他却认识到，在那些担心花钱太多的选民和那些阅读抨击政府花钱太多的报刊的选民中，没有多少人会认为他比艾森豪威尔更为节约。他曾尽力设法来澄清这类问题。他要求经济顾问委员会和预算局对《生活》和《读者文摘》上关于他的财政政策的不正确的评论准备一些详细的答复，并在一个星期日下午到沃尔特·赫勒的一个助手家里去访问他，对后者建议所作的答复每一点都加以询问。在一次记者招待会上，他批评新闻界对他的财政再教育计划没有加以协助，而且差不多所有的报纸都一直重复着那套陈词滥调，说开支、债务和工资总额全增加了，而不提这些数字同全国人口与产量相比则其比率正在下降。他说，“要使人们接受我们的开支和税收政策为何如此困难，就因为人们误解了统计数字，或是被报刊的报道引入了歧途。”
3。使人们对债务和预算问题获得较为深刻的�
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