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肯尼迪-第27部分
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这些成就不是通过强加上任何直接控制的办法来取得的，不是通过由政府代企业或劳工来规定物价和工资的办法来取得的，也不是在没有给肯尼迪总统同企业界和劳工界的政治关系上造成某种冷淡的情况下取得的。而这就是本章实际所要报道的事情。
正如大多数国会议员都赞同通过一些经济措施，只要这些措施是针对着别人的州的，大多数企业界领袖和劳工领袖都反对为了对方的利益使通货膨胀，而不反对为了自身的利益使通货膨胀。总统运用自己职务上的威信和舆论的力量对劳资双方所作的决定施加了压力——他颁布了一些经济方针，使他们只能在这些方针所允许的范围内制订价格和集体议价——而且象肯尼迪1960年在全国新闻俱乐部发表的一篇讲话中所说的，他认为他的职责应是一个“全国利益的积极维护者，而不是充当互相冲突的私人利益的消极的中间人”。因此，劳资双方不时都对他表示怨恨，这是不足为奇的。
沃尔特·赫勒把总统控制工资和物价的办法称作“利用职权施加压力的”办法。肯尼迪的办法不是以任何法令为根据，也没有任何制裁手段予以支持。有一天，他几乎用忌妒的口气评论戴高乐在法国所使用的同上涨的物价作斗争的各种武器和控制办法——一系列给人深刻印象的权力。这种权力使得那种认为欧洲的通货膨胀最终会使我们的国际收支相等的论点变成了问题。但是他试图用更高的智慧和更大的努力去弥补他所缺少的法律授予的权力。
肯尼迪所作的努力一部分集中于拟出各种不同的立法提案和行政措施，其中包括向国会提出的有关消费者利益和建立一个消费者特别委员会的第一个总统咨文。政府提出的法案企图降低住房、运输、教育、保健、药物、信贷和其他项目的价格，并且通过加强反托拉斯法、降低关税和刺激小企业等办法来增强竞争能力。司法部反托拉斯事务司以创记录次数的检举起诉特别成功地打击了定价的人，这不仅粉碎了他们的阴谋，而且也制止了其他的不轨行为。有利于“公平交易”或维持转卖价格的法律遭到了强烈的反对。至于刺激购买新机器的赋税规定，其目的在于促进较高的生产率，因为这样能够增加利润和工资，而不致抬高物价。
但是大部分努力并不是花在立法方面，而是花在运用没有先例的、始终不断的、孜孜不倦的“施加压力的”办法方面——这体现在对劳资双方发出的一般的或特殊的警告中，在总统咨文中、在记者招待会上和发表的演说中，还体现在对劳资双方召开的会议所发表的讲话中、致劳资双方的谈判代表的信件内以及同他们的领袖私下举行的会议上。
肯尼迪的智慧大部分表现在两种新的手法上：
第一是借助于总统的劳资政策咨询委员会，它的成员来自工会、企业界和公众。过去，这种三方组成的机构在和平时期一贯总是失败的。这一次却成功了，它保持下来，成为在协调劳资关系和维持工资一物价稳定方面，通向总统和为总统利用的一个有用的渠道。
第二是阐明全国的工资一物价指导方针，它是经总统批准在总统的经济顾问委员会拟定的第一个年度报告中宣布的。这些指导方针是联邦政府提出一项总的标准的第一次尝试，公众可以根据这个标准来衡量工资和物价的增加是否符合国家的利益。这些指导方针强调，不可能制订出十分严格的规章来，它们的基本原则是承认这一事实：即劳资双方应从较大的生产率中获得较大的利益；由于新的技术和机器使每一工人在每一工时内能为雇主生产吏多的产品，这项节约将使利润和工资都可以增加而不至于提高物价，甚至有可能降低物价；另一方面，用提高物价来支付高工资这种办法，只会将负担转嫁到国民经济的其他方面，结果造成了对每个人的利益都有害的通货膨胀。这些方针当具体应用到个别工业部门或公司时，引起的争议比解决的问题还多，不过它们是把公众利益的观念勇敢地注入了过去长期被忽略了的一个领域。
1963年，总统在对报刊编辑的谈话中驳斥了这样的见解，即认为有关私人工资一物价问题的决定根本与他无关。他说，如果这些决定导致了一场全国性的突然罢工，那末根据法律，这就成了他的事情。如果这些决定破坏了国际收支的平衡，那末维持我们海外的驻军也就成为他的事情。他说，“等到事情搞糟了……如果我们再发生一次经济衰退，美国总统就要受到责备，所以我认为这是我们的事情。”
劳工关系
在他任职期间，这种“施加压力的”办法一直加以使用，并且取得了成功。在肯尼迪的任期内，平均的工资增长率同第二次世界大战以后美国任何可比时期相比是最低的。这种增长率通常控制在“指导方针”规定的限度之内，并比我们的欧洲贸易竞争对象的工厂中当时的增长率要低。但这并不意味着劳工在肯尼迪执政时期日子很不好过。生产率的提高使非通货膨胀性的增加工资成为可能的了，同时随着衰退的结束，每周的工作时间又恢复了正常。因此，工厂工人的平均工资第一次提高到每周一百美元，另外美国又增加了二百七十五万以上的男女工人，所以劳工的总收入上升到了创记录的水平。
然而，事实仍然表明，大多数工会领袖是听从肯尼迪的劝告的，他们的工资要求都比较适度。在一次对美国汽车工人工会讲话以后，总统对我说，“这部分是出于政治上和感情上的因素。上周我到商会去，谈起我们为企业和营利正采取的各项措施——他们并不鼓掌。我到美国汽车工人工会去，告诫他们必须有所节制，要遵循指导方针，不要提出不合理的工资要求，他们却为每句话喝彩。”
这部分是出于政治上和感情上的因素。劳工领袖对于一位认为在和平时期可以大幅度增加工资的民主党总统是不太习惯的。他们认识到劳工部长戈德堡有一句话是实在的，即“如果劳资双方都认为肯尼迪政府是偏袒劳工的，那他们就错了”。他们认识到，肯尼迪在竞选运动期间曾强调指出，他的政府将“不是一个企业主的政府，不是一个劳工的政府，也不是一个农场主的政府，而是一个代表全体美国人、并力图为他们服务的政府”，这句话他是说了算数的。但是除了少数显著的例外（以被控告的卡车司机工会头子吉米·霍法为首），大多数劳工领袖都把肯尼迪看作一个朋友——不是偏袒他们，而是庄严地、平等地对待他们的一个朋友。
在立法过程中，他们与总统和总统班子的合作比以往任何时期都要密切。总统在方针政策方面征求他们的意见，还邀请他们到白宫去参加各种会议和典礼。他们的姓名出现在参加国宴的宾客的名单上，并被提名担任劳工部内外委任的职务。一位工会领袖奉派做了大使。另一位被提名为通讯卫星管理局成员，还有一位是住房管理署副署长。一位前劳工事务的律师被任命为国家最高法院法官。巴里·戈德华特曾加以引用的一份商会出版物对下列的情况表示愤慨：肯尼迪政府任用“工会干部及其追随者当政府高级官员在历史上是人数最多的”，该文并列举了商务部、国务院和内政部以及上文所列举过的部门任用工会干部的情况（可是没有提起也被任命为高级官员的企业主的人数）。
1963年，总统访问欧洲时曾应劳联一产联主席乔治·米尼的邀请去出席在柏林召开的工会代表大会。随后，他在访问柏林期间便带着米尼一起，接着又带他访问爱尔兰，并把他介绍给爱尔兰各地的朋友。米尼回华盛顿后，始终没有忘记总统的这一姿态。
而在总统那方面也总感到同劳工听众相处更为自在一点。1961年12月在寒冷的纽约向全国制造商协会讲话后的第二天，他到阳光明媚的迈阿密去向劳联一产联代表大会发表了演说，在讲话中，他不十分隐讳地评论说，“今天这里的气候比昨天要暖和。”次年5月，在受到美国汽车工人工会极为热烈的欢迎后，他说，“上星期在同商会和美国医学协会主席谈话之后，我开始怀疑我是怎样当选的。现在，我记起来了。”
但是劳工和肯尼迪也有他们的分歧。劳工不喜欢工资一物价指导方针，经常抱怨政府在劳工争议中坚持“国家利益”，感到总统过分强调以国际收支作为一种限制，并且仍然要求一个三十五小时的工作周。
与此相关的一个问题是，劳工长期以来一直要求修改塔夫脱一哈特莱劳资关系法。总统也希望修改它。他坚信，在全国发生突然罢工时，除了一道禁令以外，行政部问的武库里应掌握更多的武器，虽然在必要时，他对于行使禁令的权力却是毫不踌躇的。不过他也同样认为，根据他在参议院的经验——劳工慢慢地也会接受他的意见的——因此，在第八十七届或第八十八届国会上提出这个问题来只会通过一个更坏的法律。他宁愿利用现行的法律，他固有的权力，以及他自己职务的和劳工部长的积极性和创造力使有害的罢工次数减少并防止有害的立法。
戈德堡部长在这方面的活动——“代表总统”从通用汽车公司的厕所问题到大都会歌剧院的乐师这些劳工争端中提出调解建议——所受到的宣扬，引起人们更多的指责，说政府作了过多的干涉。实际上，劳工部长和总统都不希望劳资双方在所有争端中全向华盛顿要求帮助。他们的原则是，只有在所有其他办法都已用尽，而一个主要工业部门的劳资双方仍然距离很远时，他们才采取行动。他们鼓励双方采取新的办法来使劳资和好，更多地利用局外仲裁人和调解人，更多地安排经常的接触和研究（而不是仅仅在订立合同的时候），以及更为自觉地认识到公众的利益（和公众的焦虑）。
可是当所有别的办法都已失败时，总统便认为，在任何一场具有全国性影响的劳资纠纷中，联邦政府积极地发挥作用是正当的。大都会歌剧院是唯一的例外。当总统接到歌剧院主要演员象蕾茜·史蒂文斯和利昂泰恩·普赖斯的电报后，他要求戈德堡予以干预，他在答复这位部长关于会受到批评的警告时说，“我们一定要冒这个险，美国的资产不仅仅是砖瓦和泥灰。”戈德堡法官后来回想起来说，“我经常被赞扬或批评为一个非常活跃的劳工部长。可是实际上我只是一个非常活跃的总统的劳工部长。”
这种活跃的精神起了作用。它再一次得到行政部门采取某种创新和主动措施的帮助，这些措施中包括：通过行政命令成立一个导弹发射场劳工委员会来避免限制性的立法；总统通过电报或亲自向劳资双方代表发出呼吁俩任劳工部长戈德堡和沃茨以及各种特别部门、委员会和专门小组进行仲裁和调解等等。在肯尼迪执政的年代里，因罢工而损失的工作时数是战后任何三个和平年头中最低的，不到过去比率的一半。当然，公众是知道有纠纷的地区的。但是尽管有几件罢工事件成为头条新闻，和平解决的次数却创造了历史记录。
这并不是说，劳工关系到处都是乐观的。在海运业方面，劳工关系继续很混乱；在建筑业方面，则很不安定。总统在记者招待会上公开斥责了纽约一个印刷工人工会和飞机机修人员工会的无理要求。一个总统委员会在后一事件中终于成功地取消了某些不讲效率的工作条例——有时称为“雇用超过工作需要的人员”——因为他们查明商用喷气机的座舱里用不着四个雇员，只要三个就足够了。
当以机器代替人的自动化浪潮席卷全国时，有关工作条例的争端和关于“雇用超过工作需要的人员”的叫喊，势将把劳资谈判中经常出现的经济争端淹没掉。它们还以对劳工和平最严重的破坏行为和来自劳工运动的最难对付的挑战——铁路劳工纠纷——威胁着肯尼迪政府。
在肯尼迪总统任期的大部分时间里，一场全国性的铁路罢工的阴影始终笼罩着其他各行业的劳工和平。这个问题主要是一个工作条例和劳工使用问题，因为在这一行业中，严格的管辖权限和就业保证是从内燃机时代以前的岁月中就沿袭下来的。
代表全国铁路工人的五个工会，在就业人数与会员人数日见减少而内部关系又不断紧张的情况下感到心烦意乱，将近四年来，它们已形成了一道牢固的抵抗阵线，反对自动化所造成的对工作条例的必要修改。这种修改是铁路当局提出的，并且由总统委员会、专门小组和劳工部长等一系列机构予以全部或部分批准。劳资谈判完全失败了，双方都指责对方毫不妥协。全国铁路当局准备并渴望使它们修改的条例生效，这包括减少内燃机的司炉工，改变司间手的任务以及其他一些类似的措施。而如果条例修改的话，在工会这方面则准备停止所有的铁路运输。
有人说，“让他们罢工吧。”工会谴责政府，说它明确宣布不准罢工，就助长了资方的抵抗。资方则警告说，政府进一步延搁他们行使解雇工人的权利的做法是不能接受的。双方起逐步走向最后的摊牌和罢工。
但是肯尼迪总统不肯抽手旁观让罢工发生。有些人说一次罢工会使双方迅速头脑清醒过来，他对这种说法却感到怀疑。他说，“这不是一个可以折衷处理的纯经济问题。这对双方来讲，是一个生死攸关的问题。他们会长期坚持下去，达到国家不能容忍的地步。”二十万工会会员罢工，立即会使五十万其他的铁路雇员无事可做。他的经济顾问估计，三十天后，受到波及的工业部门的瘫痪将使大约六百万非铁路工人闲着无事，这将是1930年以后最糟的失业情况。
因此，1963年6月，随着“最后”条例的最终修改和罢工限期的接近，总统仍然没有采取任何行动，而是要求双方再次探索解决办法。劳工部长沃茨几个月来一直与副部长詹姆斯·雷诺兹一起，日日夜夜致力于解决这个问题。这时，他提出了自己的建议。象过去每一个公正无私的建议的实际结果那样，铁路当局接受了，但铁路的兄弟工会却不肯接受。
新的限期只剩下最后一天了。总统与当时的最高法院法官阿瑟·戈德堡就可以代替立法措施的各项办法进行磋商后，建议双方接受司法部门的仲裁。这是法律上的一个极端的行动。我同在雅典出席世界律师协会大会的首席法官沃伦取得联系，他表示他一向不愿看到最高法院法官卷入其他事务中去。总统也赞同这种见解，但感到在这一紧急时刻不得不干预。铁路资方接受了这项建议，而工会却愚蠢地没有接受。没有几星期后，一个工会领袖向我吐露，他们拒绝戈德堡的建议是错误的。
不过这个惹人注目的建议至少达到了一个目的，它使全国和国会注意到了行将把他们卷入的这场危机。在内阁会议室同民主党国会领袖举行的一次争论激烈的会议使总统确信，他们完全不愿大胆地提出任何阻止罢工的法案，而且那天显然也不可能通过什么法案。那天下午，离开限期只有几小时，总统在与铁路的主要谈判负责人的私下会晤中取得了再一次的延期，使他的劳资问题咨询委员会所属的特别小组委员会能就这些问题提出报告。他希望在此期间有新的突破，主要的根据是，他任命了两个人参加该小组委员会，一个是没有卷入这次罢工的可以信赖的铁路工会领袖，一个是为某些同事怀疑为“软弱”的开明的铁路公司总经理。在接下去的日子里，有好几次都似乎即将达成协议，但每次都没有成功。
最后，所有的延期办法，现有的程序和个人的呼吁都已用尽，对付灾难性罢工的唯一抉择就是采取立法措施了。但是可供选择的立法措施看来都成问题。有些立法仍然允许罢工，有些仅仅是维持现状。有些要求对劳工进行惩罚，有些要求使他们受惠。还有些人建议总统接管铁路，这个解决办法既不解决工作条例问题，也不对资方的合作态度予以肯定。铁路工会的一个代理人要求由参议院劳工委员会予以仲裁，因为他曾给予该委员会的成员很多的竞选捐款。有些资方代表要求对铁路劳工法作出永久性的修改，把强制性的仲裁写进去。
总统希望避免在铁路或其他任何工业部门中出现一个纯强制性仲裁的先例，所以最后决定通过了一个临时决议，要求州际商务委员会通过争议中的就业保障条例，并权衡这些条例对劳资双方以及对公共服务的影响。州际商务委员会已被授权对铁路合并后的就业保障安排作出判断。这是一个合乎逻辑的、有条不紊的解决办法，它满足了国会领袖们的要求，即我们不要把一个“纯”强制性的仲裁法案提交给他们。但是，深信对州际商务委员会抱有成见的铁路工会，竭力展开院外活动反对这项建议。最后，州际商务委员会的特点被丢弃了，通过了一个完全强制性的仲裁法案，并由总统予以签署。这是我国和平时期历史上的第一部这种法律。没有一方感到满意，铁路工会也谴责总统——然而罢工却避免了，而经济则继续增长。
1962年的钢铁价格争端
一个强有力的私人利益集团对总统反通货膨胀的努力——以及对总统的职权和责任的最直接、最危险的挑战，是来自1962年的钢铁工业方面。
虽然约翰·肯尼迪和美国钢铁公司之间的戏剧性对抗在那年4月份才达到了高潮，总统本人早在一年多以前就对此感到关切了。在他就职之初与戈德堡部长（他以前是钢铁工人工会的法律顾问）进行的一次谈话中，就对钢铁价格的任何提高会影响到国际收支和反通货膨胀的努力的问题表示关切。
总统的关切是很有根据的。钢铁工业不仅是我们最大的工业部门之一，而且它的价格几乎对所有其他商品的成本都有直接或间接的影响。它在美国经济中起着如此重大的作用，它的产品又是如此之多的其他资本商品和消费品的重要组成部分，以致它的价格的高低长期来就是所有工业产品价格的前导。“钢铁价格上涨，通货膨胀也就随之而来”，这是长期以来正确地总结起这个国家价格动向的一句精辟的话。
1948年在参议院的听证会上，俄亥俄州参议员罗伯特·塔夫脱曾责骂该工业部门提高价格，他预言这种增长会迫使其他物价上升，并鼓励劳工提出进一步的工资要求来。他的责骂虽属徒劳，但他的预言却不幸而言中了。在1947年到1958年间，钢铁价格提高了一倍多，比其他工业品价格的增长速度要快三倍多。经济学家估计，1958年以前，批发价格指数上升的最大一个因素就是钢铁价格的提高。
这一方面应责备劳工。由于少数公司的支配性影响，参加钢铁劳资谈判的双方私下都认为，资方对谈判达成的任何工资调整，只要调整钢铁价格就可以支付。结果，钢铁工业工资的增长在1947年和1958年间比生产率的增长还要快，而钢铁价格的上升甚至比劳动力成本的上升还要快。
从1958年以后，钢铁价格一直是稳定的，而批发价格总的说来也是如此。但是，正如上文所指出的，我们的国际收支和黄金储备则远远不是稳定的。在以往几年中，美国钢铁价格上涨的速度远比我们海外的竞争者要快，我国在世界钢铁出口市场上所占的份额于是不断下降，而外国输入我国的产品则增加了三倍多，这在1957年到1961年间几乎占我们国际收支逆差增长数的四分之一。构成美国出口耐久商品极大部分的美制机器、机床、设备和车辆，也有赖于钢铁产品及其价格——正如我们出口的大部分其他重要商品一样。1961年，肯尼迪总统看得很清楚，钢铁价格的另一次较大的上升很可能不仅会引起一次新的通货膨胀，而且会带来灾难性的国际收支逆差和黄金的外流。
那年，他眼前最关心的是，钢铁工人的工资预定在1O月1日将自动增加，而正如报刊上所报道的，钢铁工业界越来越多地谈论着届时钢铁价格将上涨的事。10月1日增加工资一事是根据1960年的一项协议所允许的第三次，也即最后一次的增加。那个协议结束了历史上时间最长的一次钢铁工人罢工。在副总统尼克松赞助下达成的这个解决办法还带来了一个颇有根据的传说，说各钢铁公司已同意在选举之前不提高价格。肯尼迪同协助拟订那份合同的戈德堡商量，是否应该请求钢铁工会为了国家的利益放弃在10月1日提高工资。但是这将给劳资谈判达成的合同的稳定性造成一个不可信的先例。而经济顾问委员会的分析表明，10月1日增加工资这一步骤是在日益增长的生产率所能达到的范围之内的，能够在不提高价格的情况下办到。经济顾问委员会指出，每吨钢铁的劳动力成本并不比1958年为高，但钢铁界后来对这些数字表示了异议。戈德堡部长告诫说，真正的问题将在于1962年一个新合同的谈判上
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