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剑桥美国经济史-第26部分
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对于美联储在解决银行系统危机方面的无能为力，国会的应对措施是在1931年对美联储的贴现政策自由化，并在1932年1月创设了复兴金融公司（the Reconstruction Finance Corporation）。复兴金融公司通过发行债券的方式对金融机构提供质押贷款，尽管只有那些提供合格抵押品的金融机构才能得到贷款支持，但复兴金融公司改善了银行流动性，加快了对关闭银行的储蓄者的偿付速度，从整体角度看，提高了民众对银行的信心。在国会的压力下，美联储进行了10亿美元的公开市场购买操作，这改善了银行的处境。但是，这种扩张性政策在国会休会之后被中止了。
1932年第四季度，银行系统遭遇了新一轮的破产浪潮，并重新出现了对流动性的紧迫需要。由于银行受到的压力增加，为保护银行免受恐慌的储蓄者的挤兑，地方银行宣布实施延期支付和休假制度。1932年10月，当大规模的恐慌席卷内华达州时，内华达州首先宣布实行银行休假制度，在新的一年来临时，恐慌的蔓延加快了速度，到1933年3月3日，有36个州被迫实行银行休假制度限制储蓄者从银行撤出资金。结果是，那些存放在货币中心银行的未被限制的储蓄被撤离的速度加快了。为了制止全国范围出现恐慌以及对美元挤提，罗斯福总统宣布全国都实行银行休假制度，暂停了黄金偿还和运输活动，并于1933年3月6日关闭了交易所。后来，国会在《紧急银行法》（the Emergency Bank Act）中赋予总统至高无上的权力，该法令刚颁布，罗斯福就立即宣布，从3月11日起暂时关闭商业银行。
1929年股票市场的冲击（3）
银行危机和休假制度的实施重新整合了银行业系统。1929年6月的大风暴前，共有商业银行24 504家，储蓄总额为490亿美元。到1932年底，还剩有 17 802家商业银行，储蓄总额为360亿美元。而1933年3月15日，开业的银行只有11 878家，储蓄总额为230亿美元。加上这一年余下月份里批准的营业执照，1933年，商业银行的数目最终为14 440家，储蓄总额为330亿美元。1930—1933年间银行破产的成本大于以前各个时期。损失总计25亿美元，其中大概一半由储蓄者承担，一半由股东和其他贷款人承担。
收缩的机构和市场
比银行业遭受的打击更为严重的是储蓄贷款协会。由于不动产价格下降以及抵押借款者延期支付借款，储蓄贷款协会的资产质量恶化了。忧心忡忡的储蓄者从银行撤离资金，并存放在邮政储蓄系统的保险箱里。1929—1933年期间，邮政储蓄系统的储蓄额提高了6倍，达到商业银行总储蓄额的10％。面对这种局面，储蓄贷款协会建立了自身的现金储备，将新的抵押贷款削减了76％，与此同时商业银行也削减了50％的抵押贷款。日益严峻的紧缩形势也反映在储蓄额的下降上，储蓄贷款协会的储蓄下降了28％，商业银行的储蓄则下降了17％。
1931年，储蓄贷款协会发生了严重的危机，再次提出了建立联邦家庭贷款银行的需求。早在1919年，在储蓄贷款业的一再要求下，有关这一设想的计划曾经提交给国会但没有回音，如今这一计划得到了罗斯福总统的支持。尽管遭到商业银行和保险公司的强烈反对，国会还是在1932年通过了《联邦住房贷款银行法》（the Federal Home Loan Bank Act）。联邦住房贷款银行仿效联邦储备体系，设立了12个区域性家庭贷款银行，这些银行由会员储蓄机构所有，并接受联邦住房贷款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board，FHLBB）的监管。银行以批发形式为存贷机构提供贷款，即银行先以优惠利率获得借款，然后再贷给成员单位储蓄机构。尽管联邦住房贷款银行设立的目的是作为一种援助深陷困境的家庭业主的手段，但是几乎没有再融资，新体系建立的主要受益者是储蓄贷款协会。储蓄贷款协会限制资金撤离的能力以及从联邦住房贷款银行获得的援助有助于减少银行破产。与银行相比，储蓄贷款协会经历的收缩幅度较小，从1929年的12 342家，下降到1933年的10 596家。
流动性挤兑也打击了人寿保险公司。大萧条开始的时候，保险公司拥有的资产价值远远超过了它们的保单持有者的储备，或对未来索取权的估计值。尽管保险公司资产的账面价值并没有缩水，但资产价格的下跌使它们陷入灾难性境地。如果以市场价值衡量这些保险公司的抵押借款和债券的价值，大多数公司已经失去了偿付能力。而且保险贷款的突然增加进一步减少了已经处于收缩中的现金流量。到1932年底，保险公司已经到了不得不出售证券以满足资金需求和隐藏其真实头寸的地步。1933年1月和2月，州属银行的休假制度促使公众对任何形式的流动性开始挤兑，并进一步加剧了保险公司对资金和隐藏真实头寸的需求。3月6日，由纽约开始，29个州命令保险公司休假，这大大限制了保单持有者在这期间从保险公司撤离的资金。金融危机减少了人寿保险公司的数目，从1929年的438家之多减少到1933年底的375家。
除了金融机构外，农民也减少了贷款需求。农民在大萧条期间抵押借款的境遇甚至比20世纪20年代还要糟糕。1933年，国内抵押借款赎回率几乎达到了4％。这么高的赎回率是农产品价格出现意外下跌的结果。农业领域出现的严重倒退促使25个州在1932—1934年间联合抵制抵押借款赎回立法。借款者的压力暂时得到缓解，这却是以对包括个人和金融机构在内的贷款者的危机为代价的。
不确定的经济环境破坏了美国国内的一级和二级证券市场，一级证券市场几乎被破坏殆尽。1929年发行的公司债券为80亿美元，但是1933年这一数值只有亿美元。商业票据的规模下降幅度高达2/3。许多规模小的投资机构破产了，甚至规模较大的投资银行的合伙企业也遭受重创。例如，基德尔皮博迪公司（Kidder，Peabody）被出售了，以改善经营状况；李希金森公司（Lee，Higginson）也被清算，之后虽重新开业，但是规模缩小了。在二级市场上，证券交易规模的下降也大大削减了券商利润。 电子书 分享网站
1929年股票市场的冲击（4）
股票市场的动荡使不确定性的问题更为突出，这也是股市建立以来所受到的最严重的震荡。债券市场上的投资者纷纷撤离，转向那些安全性更高、期限较短的资产。在20世纪20年代的大部分时间里，收益曲线保持水平或者稍微向下，但这时收益曲线却成较大的正斜角，这说明对于那些承担较大价格波动风险的长期债券品种而言，存在更高的风险溢价。相似地，相对于利率高的债券，那些低利率的债券的收益大幅上升。BAA债券和AAA债券之间的利差从1929年1月的1％增加到1932年中期的5％。金融系统受到了严重的破坏，公众遭受持续的损失，由此都提出了对改革的迫切需求。在新政的支持和这种不同寻常的机遇下政治改革家和现存的实力最强大的特殊利益集团决心开始重建金融市场。
新政和金融体系的重建
美国国会的闹剧
新政的前奏是，国会听到了一系列有损银行尊贵形象的言论。在经济上涨的20年里，主要的商业银行和投资银行都积极发放信贷，推动了经济的繁荣发展。当市场崩溃、经济萎缩的时候，那些已经进入新行业的金融创新者和新投资者成为了替罪羊，然而经济衰退远非他们单个人或者集体所能左右的。他们在钱财上的精明算计惹恼了那些经受巨大损失的储蓄者和股民，甚至使那些没有受到损失的人也陷入焦虑，认为某种形式的改革势在必行。这种状况改变了银行和金融的政治经济环境。
罗斯福总统认为期盼股票下跌的投机商正在阻碍股市的恢复，他督促参议院银行和货币委员会（Senate Banking and Currency mittee）调查华尔街股市的交易情况。在最初听取的反馈中，有证据表明精明的运营商已经在股市大肆宣传，推动股票价格上涨，还有几家主要的大公司以性质不明的投资信托的形式诱使投资者购买股票。在费迪南德·皮科拉（Ferdinand Pecora）被任命为参议院银行和货币委员会的法律顾问的时候，他揭露了华尔街丑闻，主要针对两家从事商业银行证券业务的大型公司的勾结行为。他发现花旗集团（即花旗银行，National City Bank）引诱投资者购买后来变得一文不值的南美债券（South American bond），当时南美债券被怀疑参与了不道德的交易。花旗银行和其合作单位的总负责人查尔斯·E·米切尔（Charles ）被指控没有保护股东和投资者的利益，却为管理层提供债券和其他特殊投资机会。除此之外，大通证券公司（即大通国家银行，Chase National Bank）及其董事长艾伯特·H·威金（Albert ）也因同样的违法行为受到严惩，其中以威金卖空大通证券公司的股票为最。米切尔和威金被迫辞职，他们之间的合作关系也宣告终结。皮科拉也没有放过投资银行家，他指责他们对投资信托推波助澜。但是对投资银行家的调查发现，他们的主要业务是向那些黄金客户发行和销售，已成立公司债券并不涉及对信托的滥用或者违背。
皮科拉听证会并非对金融片面考察的结果，而是反映了改革论者对金融资本主义的担心，而经济衰退正进一步加剧金融资本主义。尽管这些意见并没有揭露出某些应受到谴责的不道德行为，但对金融业的大致概况还是过分夸张了。从事后看，很多公开出售的、价格攀升很高的证券是一种不明智的投资。但是谴责投资银行家的隐含假定是，他们已经提前预测到世界性经济萧条的到来。管理层补偿项目甚至被描述为使管理层富裕的手段，虽然其目的似乎更倾向于解决所有权和管理权分离以后的风险和报酬问题。这次听证会的成功之处在于，通过强调公众对这些被指责机构的反对情绪来削弱它们的政治影响力，从而改变了金融行业内部彼此竞争的利益集团之间的权力平衡状况。
银行业的新政
在新政中，银行和证券立法的表面目标是增强金融机构和市场对储户和投资商的安全性，降低他们的未来损失。对于商业银行来说，新政立法则比较保守。银行系统的结构并没有改变，没有设立分支机构的单一银行的地位得到了加强，规模较大的银行引入的很多创新被取消了。新的管制制度创设了组织松散的卡特尔，政府对卡特尔设置了准入壁垒，并限制其价格及商业活动。
1929年股票市场的冲击（5）
国会对银行改革的斗争在很大程度上是依靠参议员卡特·格拉斯（Senator Carter Glass）和众议员亨利·斯蒂高尔（Reprsentative Henry Steagall）进行的。根据国会搜集的意见，参议员格拉斯决定将商业银行和投资银行分开。如果仅仅施加某些限制，国会中的多数人会更加满意，但格拉斯仍然按照真实票据原则，主张商业银行和投资银行完全分离。但是，这一主张是否能得到房地产银行和货币委员会主席斯蒂高尔的支持，依赖于是否采纳存款保险制度。规模较大的银行、联邦储备体系、会长以及格拉斯都反对存款保险，但是小城市的银行希望推行这一制度，以确保它们的没有安全感的客户不流失。因此，在经过半个世纪的游说后，国会最终接受了存款保险制度，当时发生的大规模银行危机，使公众支持斯蒂高尔一直坚持的意见，即不实行存款保险制度，就等于没有进行银行改革。
1933年和1935年的《银行法》（the Banking Act）奠定了以后半个世纪商业银行体系的基本结构和特征。1933年的《银行法》建立了联邦存款保险公司（the Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）。所有的联邦储备银行成员都被要求参加保险计划，非成员银行在得到联邦存款保险公司的批准后也可以加入。参加保险的银行按照存款额的一定百分比交纳保险费用，建立起相互保证的基金，用于支付那些破产银行的储户。1934年1月1日，这一暂时性计划启动，每个储户能得到最高2 500美元的保险。在6个月内，就有14 000家商业银行加入存款保险计划。1935年的《银行法》颁布后，存款保险制度成为长期不变的政策，并且保险费用上限提高到5 000美元。尽管保险对象的覆盖面几乎达到百分之百，大多数小储户得到了保护，但是实际的保险只能保证43％的存款。
1933年的《银行法》，也即《格拉斯斯蒂高尔法》促使商业银行和投资银行真正完全分离开来。该法案规定：任何个人或公司从事通过发行、直销出售或者分配证券以接受存款的业务，都是违法的。银行和证券公司之间的任何合作及其参股董事、职员和雇员之间的任何联合都被禁止。同时，要求撤销商业银行隶属的证券公司以及削减债券部门。花旗银行清算了其附属单位，第一波士顿公司（First Boston Corporation）从大通国家银行和波士顿第一国家银行（First National Bank of Boston）的证券会员单位中独立出来。投资所，例如摩根，选择建立存款银行，而其他合作伙伴则建立了新的摩根·斯坦利投资银行（Man Stanley & Co。）。
从1933年的《银行法》开始，继而到1935年的法案，限制竞争的思想被引入商业银行领域。国会受银行危机的产生是由于竞争者强迫银行支付“过多的”利息这种观点的启发，从而禁止银行对活期存款支付利息，并限制对定期存款的利率水平，如同行政委员会（Board of Governors）在《Q条例》下所做的一样。对新银行准入的限制进一步抑制了竞争。新政对银行业的立法终结了近一个世纪的“自由银行业”时代，在那个自由的时代，新的州属银行或者联邦银行只要能满足法律要求的最低标准，就可以在任何地方开立。同样，出于对“过度竞争”的担心，1935年的《银行法》赋予联邦机构自由签发特许证的权力。
新政立法在管制商业银行地域扩张方面变化不大。国会修正了《麦克法登法》，赋予国家银行与那些各州特许的农村地区银行一样的设立分支机构的特权。更为重要的是，银行控股公司首次被纳入联邦政府的管理范围内。那些吸取了较大群体资源的竞争者使非隶属的小银行受到威胁。小银行的抱怨促使在1933年和1935年的《银行法》中出台了新的管制规定。银行控股公司被界定为拥有多个成员银行大部分所有权的组织。虽然银行控股公司被置于联邦储备银行的监管之下，受新管制条例的制约，但获准收购新银行和进入其他新的业务领域。
尽管联邦储备银行采取的不适当的货币政策对金融体系的崩溃起了重要作用，但是联邦储备银行并没有受到很多指责，相反，它的权力更大了。金融体系的权力从商业银行手中转移到联邦储备委员会，这要归功于公众和国会对控制联邦储备银行的银行家们的信任危机，以及罗斯福总统新任命的联邦银行主席马里纳·埃克里斯（Marriner Eccles）的坚持不懈的努力。联邦储备委员会在1935年的《银行法》的框架内，获得了任免联邦储备银行领导人的权力（现在由行政委员会行使这一权利）。货币决策集中于12个成员银行组成的公开市场委员会手中，这一委员会包含7个行政委员会成员和5个地区联邦储备银行的主席。行政委员会也获得了新的货币政策工具，即有权改变准备金。与银行获得的允许提供不动产贷款的权力相联系，联邦储备银行能够对任何“合格的”票据提前贴现。新政就这样废弃了曾被庄严载入《联邦储备银行法》的真实票据原则。
1929年股票市场的冲击（6）
证券市场的新政
在新政的要求下，以前由各州监管的证券市场，现在由联邦政府接管。虽然在路易斯·D·布兰代斯（Louis ）的增强信息披露的理念引导下，投资者并不能完全避免犯错误，但政府还是保证投资者不会因为信息的不充分或误导而陷入不知所措的境地。这一措施打击了《蓝天法》尽力隐瞒新的发行信息的努力，目的是提高有关上市公司披露证券交易信息的要求。 1933年的《证券法》（the Securities Act）和1934年的《证券交易法》（the Securities Exchange Act）的目的就在于通过确立严格的信息披露规则来提高投资者所获信息的数量。
1933年的《证券法》还努力保证，州际间证券买卖的信息能够完全、公平地披露，并保证杜绝首次发行新证券时的欺诈行为。 ［12］ 除了政府发行的证券和某些豁免证券外，所有公开发行的新证券都要求先注册。与发行者和证券有关的特殊信息都要有文字记录，以保证公众从招股说明书中可以查阅到。为了给投资者留下一定的时间消化这些信息，证券从记录在册那天算起，20天以后才可以入市交易。每个证券商都要保证是可靠的，如果记录在册的信息被发现是虚假的，交易就会停止，购买者会收回资金。
1934年的《证券交易法》进一步扩大了联邦政府对在国家交易所内进行的证券交易的信息披露的要求。《证券交易法》要求证券发行公司必须注册，并定期以书面形式提供报告；还要求交易所也要登记在册，其交易系统需要经过政府的详细检查。《证券交易法》认为各种操纵市场的行为都是非法的，规定了短期买卖和止损的各种规则。任何拥有公司证券超过10％的个人都被要求报告其持有证券的状况。联邦储备委员会具有制定购买股票所需保证金数量的新权力，这发挥了杠杆作用。除了上述规定，《证券交易法》还建立了一个掌管新的立法的独立机构，即证券交易委员会（Securities and Exchange mission，SEC），证券交易委员会由5个成员单位组成，具有较大的自由决策权，可以制定单位之间有关交易活动和行为的规则和程序。对于清算所，罗斯福总统任命金融活动家约瑟夫·P·肯尼迪（Joseph ）作为第一任主席，尽管肯尼迪从事过在目前看来属于禁止之列的活动。
1938年，证券买卖开始转向不受管制的市场时，出台了《马洛尼修正案》（Maloney Amendment），对1934年的法律予以修改，进一步加强了对那些不通过交易所直接将证券售给顾客的券商和交易商的控制。券商和交易商可以直接在证券交易委员会注册登记，也可以在他们的交易机构注册登记。如果是后一种方式，则要求由交易机构将登记情况报送证券交易委员会。结果，1939年召开的投资银行家会议促成了全国证券交易商协会（the National Association of Securities Dealers，NASD）的成立。全国证券交易商协会与证券交易委员会共同承担规范不通过交易所直接将证券售给顾客的市场行为的职责，并共同维持市场纪律。
1937年，新政实施者指责大企业和华尔街使经济环境陷入悲观，并建立了临时全国经济调查委员会（Temporary National Economic mittee，TNEC），专门对此进行调查。临时全国经济调查委员会提出了金融集中和控制问题，尽管并没有证据表明大企业和华尔街阻碍了经济发展。对投资银行家的进一步打击采取的方法是推行强制性的公众秘密中标方式（pulsory public sealed bidding），目的是消除支付“过多的”保险费用的问题。这一方式得到了规模较小的交易所的支持，它们希望能和占支配地位的大公司平等竞争。1941年，证券交易委员会要求所有注册过的公共事业性质的控股公司都参加竞标。这使得那些较大的投资所组织起来，形成了竞标联合体。20世纪40年代末期，有关强制性竞标带来的好处的很多说法很明显都是夸张之言。
1940年，证券交易委员会的管理范围延伸至投资咨询公司和投资公司。当证券交易委员会为注册过的证券制定新规则时，《投资咨询法》（the Investment Advisors Act）要求专业人士对这些证券提供建议或分析，《投资公司法》（the Investment pany Act）针对的是已经吸引了大批小投资者的投资信托和基金，目的是保证这些公司具有独立的管理层和充足的资本，限制商业银行和投资银行的地位，并保证股东能够获得信息和控制董事长。 。。 。。
1929年股票市场的冲击（7）
对储蓄和信用合作社的新的管制
新政再次提起了储蓄贷款协会的问题，并通过1933年的《房主贷款法》（the Home Owners Loan Act），进一步加强了联邦政府对抵押市场的干预。联邦住房贷款银行委员会被赋予特许一种新的中介类型——联邦互助储蓄贷款协会——的权力，由此在存贷行业中建立了联邦—州的双层结构，并取得了与银行对等的地位。
为了直接帮助房主，1933年的《房主贷款法》要求建立一个临时性机构，即房主贷款公司（the Home Owners Loan Corporation，HOLC），接受联邦住房贷款银行委员会的管理。房主贷款公司从银行、储蓄贷款协会以及其他贷款者那里购买无法履行债务的房屋抵押借款�
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