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剑桥美国经济史-第36部分
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在联邦政府通过强化私人投资来实现国内经济的秩序时，州和地方政府的注意力主要放在公用事业的规模（如果还谈不上范围的话）的增长上。地方政府面临着提高福利水平的要求，同时又面临1920—1921年严重的经济萧条，而且在大部分农业和矿业部门中，整个20世纪20年代都是持续的萧条。另一方面，州政府面临的则是美国中产阶级对学校和公路的迅速增长的需求。作为对这些需求的反应，在整个20世纪20年代，州一级政府是美国扩张最为迅猛的政府部门。
对地方和州政府不断扩张的预期，加之20世纪20年代的萧条对财产税带来的压力，使得地方和州政府公共财政改革的力度比联邦政府更为猛烈。在20世纪20年代，州政府完成了普通财产税的改革，将财产税的征收范围缩小到不动产，而且把征税权大量地下放给地方政府。此外，州政府开辟了新的财政收入来源，这些来源一直到现在还适用：（1）销售税；（2）使用费（user charges）；（3）特种税。1902年，州财政收入中约有53％来自财产税；到1927年，财产税收入大约只占23％了。在新税种中，销售税的增长最为迅速：它在州财政收入中的比例从1902年的18％提高到1913年的27％，到1932年达到了38％。
推动19世纪普通财产税发展的平等主义与20世纪20年代和30年代财产税改革的情况类似。比如，销售税的支持者相信，改革将有助于恢复随着普通财产税的减少而丧失的税收统一。他们认为，销售税将涉及个人财产，尤其是不断增长的个人耐用消费品。当州政府开始尝试征收销售税的时候，他们发现这种税对管理者来说是有效的，因为企业分担了征税成本，而且它是收入持续增加的来源。此外，公众对销售税的反映比较平静，这部分是因为单位商品的纳税金额比较小，部分是因为从水平比较来看，销售税是非常平等的，部分是因为许多人相信他们可以通过“节俭的”生活来避免这种税收。在20世纪20年代，当销售税开始执行、专家委员会开始研究销售税和其他税种对经济的影响的时候，政策制定者也渐渐确信，与财产税或者所得税相比，销售税对经济的负面影响更小。专家的结论是，销售税对储蓄和投资的直接影响并不大。
州政府开始征收使用费以满足建设公路系统对财政收入的巨大需求。州政府在建设公路系统上的投资在20世纪20年代迅速增加，使得农民、卡车司机、汽车俱乐部（代表客车车主）、纳税人协会（代表各种不动产所有者）和铁路部门之间就谁来支付公路建设费用问题展开了一场争论。这些争论在政治上的影响，加上20世纪20年代的农业萧条，加剧了农民对开征新税种的反对，使得政府采用了车辆登记和执照费、汽油税等一揽子措施，以在公路使用者之间分配公路建设成本。
州政府还对普通财产税未能包含的那些财产征收特种税。这些特种税包括了遗产税，对银行、公用事业（包括铁路资产）的广告税和保险公司征收的各种特种税，以及适度的所得税（modest ine tax）。到1930年，这些所得税——其中有些是累进的——大约占州财政收入的10％。
在20世纪20年代，地方、州和联邦政府在税收上确立了清楚的分工关系：（1）联邦政府主要征收所得税，因为这一税种体现平等，同时富有弹性。（2）州政府主要征收销售税，因为这一税种在征收上比较经济，政治上的反对也较小，也因为州政府在征收财产税和所得税方面受到某些限制。（3）地方政府主要征收不动产税，因为在税收体系中，这一税种在实践中是地方政府唯一可利用的一个，也因为地方官员认为他们需要对地方财政收入的这一重要来源进行控制。
大萧条时代的危机（1）
美国严重的经济崩溃——大萧条——中断了新时代。它动摇了美国人对他们的经济体系的信心，也让许多人确信国家经济的缺陷是这种体系的根本性特征。无论如何，大萧条使美国人要求政府要对经济稳定负起更大的责任，要求联邦政府要对人民福利负起更大的责任，要保护人民的生命，使他们不遭受严重的危险，也要求政府重建更接近于民主—中央集权制思路的国家公共政策。
在国家的紧急局势面前，赫伯特·胡佛的共和党政府（1929—1933）首当其冲。用今天的标准来判断，胡佛在控制税率和联邦开支水平以刺激投资和减少失业方面是一个激进分子。实际上，胡佛将公司自由主义扩大到了积极的财政干预（fiscal activism）的范围。
1929年股市崩溃之后，胡佛立即开始了他的革新计划。1930年，他开始削减税收，要求州的地方政府以及公用事业增加基建投资，而且在1930年和1931年上半年，他提高了联邦公共工程预算，投资于比如顽石坝 ① 之类的项目（该项目始于1928年，到1936年完工，1947年，官方将其命名为胡佛大坝）。作为胡佛的政策和国会支持的结果，联邦财政政策在1929—1931年间显然是扩张性的。由于这种扩张性财政政策，就算是1931年的经济处于充分就业状态从而保证了所得税的征税基础，1929年10亿美元的预算盈余到1931年也会变成一个较大的赤字——1931年的预算赤字约30亿美元。直到1936年，充分就业预算赤字仍然保持在很高的水平，而且直到第二次世界大战，预算赤字仍有不断扩大的趋势。
但是在1931年10月，联邦储备体系制定了一个货币紧缩政策，这一政策严重地限制了国家的银行系统满足美国国内通货和信用需求的能力。胡佛担心继续推行他的财政政策将会导致政府和私人借款者之间的竞争，结果会导致长期利率提高，从而抑制私人投资。他也相信外国对美元的信心的动摇部分是因为他的政府推行的长期的赤字财政政策。他希望通过削减赤字而减少黄金的流出，从而缓和因联邦储备体系紧缩货币而产生的国际压力。结果，1931年12月，胡佛启用了新一阶段的财政政策——这一阶段给公众留下深刻印象。他请求国会提高税收，允许将税收额提高到财政收入的1/3。1932年的《税收法》是美国历史上和平时期增税幅度最大的税收法案，这一法案提高了所得税税率，降低了免税标准，提高了高收入群体的附加税，也提高了公司税率——这些措施阻碍了经济复苏。
但同时，胡佛也主动有组织地采取了一些措施以减轻美元的国际压力。在这个过程中，胡佛扩大了公司自由主义的范围，也扩大了联邦政府干预的范围。1931年初夏，胡佛宣布延期支付国际贷款和赔款，从而与国际上的正统观念决裂了。最为激烈的是，胡佛在1931年12月提议组建复兴金融公司（Reconstruction Finance Corporation，RFC），为此国会将提供20亿美元的资本向银行、储蓄和贷款协会、信用合作社、保险公司和铁路发放低利息贷款。胡佛认为这些贷款将恢复银行家的信心，从而刺激私人货币市场。
富兰克林·罗斯福的民主党政府（1933—1945）很快就从胡佛的公司自由主义转向了运用政府强制力来提供救济、推动经济复苏。在救济方面，新政使联邦政府第一次直接提供福利服务，成立了市政工程署（Civil Works Administration，CWA），这是一个失业救济计划，主要向非熟练工人提供在小型公共工程就业的机会。此外，罗斯福动用RFC的基金协助地方政府开展它们的救济计划——这是胡佛不愿意采取的行动。公共工程署（Public Works Administration，PWA）则支持大型的公共建筑。1933年，罗斯福的经济复苏计划的核心之一是《国家工业复兴法》（NIRA），这一法案超越了胡佛的企业联合论，组建政府资助的卡特尔；另一个核心是《农业调整法》（AAA），这一法案采用了胡佛鼓励营销协作的强制性措施。这两个措施认为，更多的计划以及随之而来的对竞争的限制、联邦政府的资助和强化，将促进经济复兴，从而使经济更加稳定。此外，1933年，以联邦存款保险公司和证券与交易委员会的成立为标志，罗斯福启动了一个加强金融市场管制的计划。同时在新政的前100天里，政府通过成立田纳西流域管理局（TVA）而采用了最为激烈的计划措施。TVA在国会的授权下在自然资源开发上采取了诸多措施，在新政认为市场失效的这一重要领域培育“有序的发展”。 。 。。 想看书来
大萧条时代的危机（2）
在1933年新政推出了许多激烈的政府主动措施之时，并未立即对税收和政府支出进行改革。罗斯福运用正统的、普通的理念开始他的财政计划。他想要坚持在1932年的竞选中做出的平衡联邦预算的承诺，而在此前三年中，胡佛政府已经采取了赤字财政政策了。1933年，罗斯福警告国会说“在最近的历史中，自由主义的政府经常被宽松的财政政策这块大石头砸伤”。罗斯福确信，无论从经济学的基础还是从政治学的基础来看，他都应该平衡预算。事实上，直到1938年为止，罗斯福一直坚持的信念都是认为平衡预算对于培育公众，尤其是企业对政府的信心是非常重要的一个手段，从而才能鼓励投资，促进经济复苏。他也相信民意测验的结果：即便是在1936年的大选中，大部分美国人还是希望平衡政府预算。
但是，平衡预算并不容易。新政的计划往往都需要大量的开支，从而预算融资和平衡预算都要求有一个较大的税基。但罗斯福和国会面临的却是被萧条大大压缩了的税基，要得到新的收入，只有通过大幅度提高税率，或者开征大量新的税种。他们认识到，如果在短期内将税收提高到足以维持预算平衡的程度，就很可能使大萧条进一步恶化。结果是，他们认为一定程度的赤字是必要的，在他的第一届任期中，罗斯福在每一份预算咨文中都要提到赤字将与萧条一起消失这种观点。
联邦赤字从1933年的26亿美元提高到了1936年的44亿美元。从每年的赤字来看，罗斯福政府的财政政策可以被视为一种一致的而且是越来越有力地通过赤字开支来推动经济复苏的政策。但是，赤字的原因部分在于税基的压缩，赤字是令人意想不到的，也是不受欢迎的。事实上，罗斯福政府的赤字大约只有一半是来自有意的政策决策。在他的第一届任期中，罗斯福和国会只是在1933年和1935年采用了扩张性财政政策。由于罗斯福在平衡预算方面坚持不懈的努力，他的第一届任期中的财政政策并不比1929—1931年胡佛任期内的财政政策更具扩张性。
罗斯福可以在不牺牲经济复苏的条件下采用赤字政策。因为他已经成功地将货币政策从联邦储备体系的控制下解放出来，并且制定了扩张性的货币供给政策，他并没有冒险提高赤字而将利率推到抑制投资的水平上。这就证明了罗斯福在财政政策上比赫伯特·胡佛更为保守。他显然没有采用英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯的药方，凯恩斯在《繁荣的处方》（ The Means to Property）一书中敦促萧条国家的政府通过积极地使用赤字政策来刺激私人投资。凯恩斯在回忆1934年与罗斯福会面时的情形时评论道，他“猜测总统具有更多的经济学知识”。罗斯福回忆说，凯恩斯“留下了一大堆冗长的图表。他肯定是个数学家而不是政治经济学家”。
1935年，罗斯福对不断高涨的“左派的惊雷”、尤其是休伊·朗（Huey Long）的“分享财富”运动做出了回应，他将国家的政策转向了更加集权化的方向。新政的转变有四个重要方面。第一，联邦紧急救济署（FERA）和工程振兴署（Works Progress Administration，WPA）的成立，使联邦失业救济成为了半永久性的措施。第二，《瓦格纳法》为工会的集体议价提供了一个有保障的框架。第三，《社会保障法》在美国建立了第一个全国性的社会保险体系。通过这些法案，联邦政府的首要责任变成了组织和分发养老金和失业保险。第四，通过1935年的《税收法》，恢复了再分配税体系。
在税收方面，罗斯福显然坚持了民主—中央集权制的传统。像他之前的伍德罗·威尔逊一样，罗斯福个人是平衡预算和再分配税的支持者。他深信“敲富人的竹杠”这种税收的作用——将税收负担转移给最富有的人和公司。在1935年之前，罗斯福已经逐渐开始推行累进的再分配税。从1933年到1935年，在罗斯福政府提议增加税收时，还没有提议提高累进的幅度。甚至在1935年时，罗斯福还提议征收雇员工资税作为为社会保障计划筹资的主要手段。
大萧条时代的危机（3）
罗斯福逐渐转向激进税收政策的政治理由是很充分的。首先，最充分的理由是为新的计划提高财政支持，而且他对企业的势力也很警惕。因此，他常常希望采用一种累进结构的税收。另一方面，罗斯福的财政部长小亨利·摩根索要求给他足够的时间去重新组织财政部的工作，因为在长达16年的时间里，在共和党的领导下，财政部人员的能力在技术上已经很难应付累进税，而在提高财政收入的过程中，要求累进税的征收要有很高的效率。此外，罗斯福也担心经济复苏很可能会失败，从而企业会指责累进税政策。最后，在社会保障税中，罗斯福希望鼓励中产阶级将社会保障视为能够保护他们的保障金投资的一种保险体制。他解释道：“如果有了社会保障税，就不会再有那些批评我的政客们对社会保障计划没完没了的唠叨。”他成功了，而且这种成功可能超出了他最乐观的预期。
但是在1935年和1936年，罗斯福不顾失去企业信任的风险，表明了他着手税收改革的真正意图。1935年，罗斯福要求对公司征收累进税以防止垄断的扩大，对股东从他们控制的公司得到的股息征税，征收一个附加税以将个人所得税的最高税率从63％提高到79％，同时开征遗产税（这是在联邦房地产遗产税之外另外征收的一个税种）。在对国会陈述的咨文中，罗斯福宣称财富的积累意味着“少部分人对大多数人的就业和福利的控制越来越大，这是我们不愿看到的”。后来，罗斯福对他的目的做出了解释：“不是摧毁财富，而是创造更大的机会以抑制集中化的增长和毫无结果的积累，把政府的负担转移到能更好地承担这种负担的地方。”这样，罗斯福在内在的公平和释放个人与小企业的活力方面调整了他的税收改革，从而推动了经济复苏。
国会在1935年的《税收法》中批准了罗斯福提出的所有税收改革方案——公司累进税、股息税、提高个人所得税率以及提高房地产税。罗斯福相信他可以在1936年的总统选举之前不必再增加任何新的税收了，但在1936年初，最高法院宣布《农业调整法》中的农产品加工税无效，国会未能通过罗斯福提出的向第一次世界大战中的退伍军人发放奖金的议案，这两个事件有可能导致联邦赤字的大幅度上升。作为回应，罗斯福要求国会批准一项提高财政收入的措施，他希望这一措施比1935年的《税收法》更能体现再分配的意义，这个措施就是未分配利润税。
罗斯福新的公司税计划是废除现存的公司所得税、股本税和超额利润税，代之以公司未分配利润税。这种税收将根据未分配利润所占的比例而累进征收。罗斯福和财政部长摩根索相信，这一措施将有力地打击避税行为和公司势力的集中化。他们也确信，公司故意保留利润不进行分配，以回避以个人所得税形式对股息征收的税收。他们进而相信大公司比小公司更有能力保留剩余利润，正是这些未分配的利润给大公司带来了一种不公平的竞争优势，因为这些利润减少了它们对新资本的借贷需求，而且大公司常常用它们的未分配利润盲目地进行再投资。未分配利润税将会大大刺激公司把利润分配给股东。这些股东支付高额的附加税，从而给政府带来大量的财政收入。
国会连同超额利润税一起通过了这一税收提案，这是联邦政府有史以来最为激进的税收。在1937年的《税收法》中，国会通过提高对公司个人股东的征税标准，限制扣除公司的游艇（corporate yachts）和乡村房地产，禁止扣除财产售卖和交易中的损失，减少对创造多方信托（multiple trusts）的税收激励，以及废除对暂住纳税人的税收照顾等措施进一步强化了所得税。罗斯福在1938年继续推行他的税收改革计划——提高未分配利润税，对资本收益征收累进税，以及对联邦、州和地方的债券收入征税。但这些比新政的任何措施都要激进的计划引起了一部分大公司的恐惧和敌意。它们非常正确地认识到罗斯福的税收计划威胁到它们对资本的控制以及它们的融资计划。没有证据表明企业将不进行投资，但1937—1938年的衰退和罗斯福在1937年与法院的对抗中的失败之后，企业抓住了政治环境宽松所产生的机会。保守的民主党人与总统决裂了，他们认为要恢复经济信心，就必须减税。1938年，共和党人和保守的民主党人联合起来迫使国会批准削减未分配利润税和取消公司累进所得税而终止了新政的税收改革。考虑到反对力量过于强大，罗斯福决定不提出令人不快的议案。相反，在未经他签署的情况下，他批准1938年的《税收法》通过，但认为这一法案“抛弃了至关重要的美国税收的原则”——根据能者多付原则征税。1939年，国会取消了未分配利润税，正式废止了新政的税收改革计划。书包 网 。 。。 想看书来
大萧条时代的危机（4）
当1937—1938年的税收改革和对经济复苏的推动均告失败后，罗斯福采用了一项改革力度更大的财政政策，开始采用凯恩斯主义的药方。1937年，罗斯福政府将税收提高到了可以创造充分就业盈余的水平上——也就是能使经济在保持充分就业的水平上运行。 ［12］1937—1938年的萧条即将结束时，罗斯福开始推行一个新的积极的开支计划，这一计划没有依靠税收的大幅增加。结果充分就业盈余变成了充分就业赤字，而且赤字在1938年和1939年迅速飙升。
凯恩斯主义的思想对罗斯福的财政政策的影响是间接的。要解释罗斯福的转变，更重要的是他认识到保守派对新政的反对太强大了，他们反对他通过再分配税收改革来寻求增加税收和推动经济复苏。但是，罗斯福从税收改革失败的痛苦经验里学到了许多东西。他不能忽视紧缩性财政政策造成的1937—1938年的衰退。结果他听取了WPA、农业部和联邦储备银行的幕僚们的建议，他们向罗斯福灌输了凯恩斯主义的思想。没有证据表明罗斯福相信了哈里·霍普金斯（Harry Hopkins）、亨利·###（Henry Wallace）或者马里纳·埃克尔斯（Marriner Eccles）的观点：长期的赤字必然将实现和保持充分就业。但是在1938年，罗斯福将他的财政政策转向了凯恩斯主义的政策思路，用凯恩斯主义的理论修正了他从前的做法。他向国会解释道，他在不增加税收的情况下大幅度提高支出的政策将“提高国家的购买力”。
在大萧条期间，国家的财政政策中包含了州和地方的财政行为，也包含了联邦政府的财政行为。萧条之初，州政府扩大了失业救济方面的开支，这主要是通过向地方政府发放补助金来进行。地方政府在当时面临的局势是财产税收入急剧下降，未偿付款飞速增加，甚至暴乱频繁，其中就包括芝加哥的税收罢工。地方政府的处理办法是提高销售税以及压缩公共工程开支，尤其是压缩公路和学校建设的开支。但是，州宪法是禁止赤字财政的，新发行的州和城市债券特别难以销售。因此当萧条进一步恶化时，尤其是在1931年和1932年，州和地方政府发现不可能像平常那样管理经济活动，也不能继续使预算维持平衡。州和地方政府开始采取更激烈的措施干预经济，将开支压缩到1931年的水平，并在1933年和1934年进一步压缩了开支。州政府非常欢迎联邦失业救济基金和公共工程，尽管它们坚持要求联邦紧急救济局和PWA向州政府发放匹配的基金。当经济有所复苏后，尤其是在1936年和1938年，州和地方政府恢复了公共工程和教育方面的开支，从而再度增加了它们的总费用。
但是，税率的迅速提高抵消了州和地方政府开支的所有激励性效果。州和地方政府在1929—1933年间每年都会提高税率，直到1936年税率仍然保持在高水平上，而且还有进一步提高的趋势。州政府扩大了销售税的范围，提高了税率，这种情况持续到1940年。在这些年中，州政府的多数基金都是通过这种征税方式而筹集的。到1940年，汽油、烟草、酒、软饮料和人造黄油的消费税以及新开征的普通零售税——在1932—1937年间有33个州征收了这种税——带来了5亿美元的收入。其间，地方政府提高了财产税的有效税率。在州和地方政府是一个“好政府”这种信念的帮助下，政府褒奖诚实的纳税人，推动新政中成立的房主贷款公司的工作，这个公司要求借款
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