剑桥美国经济史-第37部分

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好政府”这种信念的帮助下，政府褒奖诚实的纳税人，推动新政中成立的房主贷款公司的工作，这个公司要求借款人以税收形式归还贷款，以此作为得到补贴和低利率按揭贷款的条件。税收的增加使得州和地方政府在1933—1939年间出现了巨额的充分就业盈余。事实上，这些盈余足以抵消联邦政府在这7年（除了两年有盈余）中的预算赤字。
在罗斯福政府将预算赤字开支作为一种积极的措施来采用的同时，预算控制也进一步集中了。1939年的《改组法》成立了总统执行局（Executive　Office　of　the　President，EOP），将预算局（原属财政部）和国家资源计划委员会（原属内务部）并入总统执行局，又在EOP中设立了紧急事件管理办公室。在公共购买方面，国会强调要通过协调和取消重复行为来实现压缩开支的目标，但主要的目的是加强总统对急剧扩张的执行部门的控制。总统新权力的核心是提高了政府干预经济的技术。　电子书　分享网站
大萧条时代的危机（5）
1939年的《改组法》推动了凯恩斯主义的胜利。到1939年，在政府部门服务的经济专家比在1933年或者1937年的时候更加偏爱赤字，政府中的这些专家从约翰·梅纳德·凯恩斯的著作中找到了他们的政治立场的基本原理。在1939—1940年间，支持凯恩斯思想的经济学家的队伍不断壮大。某些像阿尔文·汉森（Alvin　Hansen）这样杰出的经济学家用凯恩斯的理论来支持他们永远的信仰：如果没有长期的赤字或者激进的收入再分配政策，经济停滞就是不可避免的。此外，像保罗·塞缪尔森（Paul　Samuelson）这样的经济学家也是吸收了凯恩斯《通论》（General　Theory）的营养而成长起来的。这些经济学家纷纷供职于商务部的产业经济局、预算局和国家资源计划委员会等部门。
然而普通公众对维持赤字并没有什么热情。1938年，罗斯福政府制造了一种舆论，说联邦政府在衰退或者萧条时期将不会采用紧缩性的财政政策（比如胡佛政府1932年的增加税收和罗斯福1937年的削减开支）。这样，公众就普遍习惯了（如果不是热情地支持的话）用持续的赤字来实现经济复苏。国家借助新政将经济逆转时期的扩大开支计划制度化了。尽管国家没有清楚地定义支出和赤字策略，但它事实上已成为制度；况且，也没有哪个联邦政府部门能够清楚地阐述与之相关的可靠的技术和数据。
新政所引发的舆论对凯恩斯主义的关注并不是当时社会思潮的一部分。虽然新政将联邦政府推到了一个新的领域中，但美国公众心目中还是没有接受国家财政大幅扩张是正当的这种条理清晰的理论。尽管再分配税仍然是个人所得税体系的核心，但新政的民主—中央集权制税收政策并未持续多久。相反，在新政中受益的各种集团一方面信奉自由资本主义的秩序，另一方面又对他们从新政中得到的好处心存感激。这些集团想要得到自由资本主义的利益，但又希望联邦政府保护它们免遭巨大的市场风险的伤害，当社会失序已非常严重时，它们又希望与竞争对手达成一致。
第三次危机：第二次世界大战
第二次世界大战期间，罗斯福政府和国会将国家的优先战略转向了取得战争的胜利。防止通货膨胀而不是治疗萧条成为主要的财政问题。罗斯福追求的是避免出现第一次世界大战期间和战后那种由巨额赤字导致的通货膨胀。
但通货膨胀的压力却非常大。珍珠港事件后，政府开支急剧增加，并且一直增加到1945年。这种增加表明与第一次世界大战期间相比，从和平用途转向战时需要的资源要大得多。联邦政府开支的平均水平在1942—1945年间几乎达到了国民总产出的一半，是第一次世界大战期间平均水平的两倍。此外，资源用途的转移更快更持久。在美国保持中立的时期，对战时压力的调整就已经开始了，这段时间比第一次世界大战前美国的准备期要短，而第二次世界大战持续的时间比第一次世界大战要长得多。但不同的是，罗斯福政府在珍珠港事件后面临的是经济萧条而不是通货膨胀。
罗斯福和国会吸取了第一次世界大战的筹资经验，认为政府应该加强价格控制，对每一种稀缺的物品实行配给，并尽可能地提高税收——以应付战时开支，防止消费者与政府竞争而抬高价格。由于财政收入增加，联邦赤字从1941年的62亿美元增长到1943年的574亿美元之后，在战争期间就大致维持在1943年的水平了。
但是，特别税的选择引发了激烈的争论。罗斯福重新燃起了1938年被国会粉碎的改革雄心。像威尔逊和麦卡杜一样，他和财政部长亨利·摩根索都偏向通过税收来为战争筹资，向公司和高收入者增加更重的负担。1941年，摩根索提议对利润率在6％以上的所有公司征税。罗斯福则走得更远：“在国家的生死关头，所有超额收入都应该为赢得战争服务。”1942年他在两院联席会议上说到：“任何美国公民的税后净收入都不应该高于25　000美元。”
但这种激进的战时税收提案面临两个重要障碍。一是来自军队计划者、对外政策战略家、金融巨头和经济学家等集团的反对。在整个动荡的20世纪20年代和30年代，这些专家总结了第一次世界大战的经验教训和后果，认为如果发生另一重大战争的话，要吸取这些教训。这些专家希望动员更多的资源，而且要在低通货膨胀的情况下顺利地、可预见地实现这一目标，他们推崇的是一种“有广大群众基础的”所得税政策——就是对工资和薪金征收所得税。书　包　网　txt小说上传分享
大萧条时代的危机（6）
罗斯福战时提案的第二个障碍与威尔逊时期形成了鲜明的对比，那就是国会强有力的反对。包括民主党人在内的许多国会议员与《时代》周刊的观点是一样的，就是警告摩根索的计划“在衰退和失业已迫在眉睫的情况下，将大大削弱公司的资金实力”。
国会否决了罗斯福的提案，让“有广大群众基础的”所得税成为了新的税收体制的基础。由于免税标准很低，大量的财政收入就来自对工资和薪金征收的税收，而不是来自利润、股息、利息和租金收入。结果是个人纳税者的人数从1939年的390万增加到1945年的4　260万，联邦所得税收入从1939年的22亿美元猛增到1945年的351亿美元。如两位经济学家所言，“从乡村俱乐部到铁路边，到处都是纳税人”。向广大公众征税代替了向某一阶层征税。同时，联邦所得税逐渐支配了国家的税收体系。　1940年，联邦所得税只占总税收额的16％；到1950年，联邦所得税已占到总税收额的51％。
向大众收税的成功一定程度上是因为公众普遍愿意为战争贡献力量。与第一次世界大战时的战争动员不一样，第二次世界大战中不需要使用再分配性质的税收体制来获得民众对战争的支持。大多数美国人都认为他们国家的安全受到了威胁，而且罗斯福政府的宣传机制也用在了说服新的纳税人方面，让他们相信自己应该纳税。财政部、国内税收局和作战新闻处发起了声势浩大的宣传运动，这种宣传遍布媒体，遍及全国。在宣传中，他们又搬出了威尔逊政府在第一次世界大战期间起到有效作用的爱国主义和公民义务这些工具。在这个过程中，罗斯福政府认识到以大众为基础的所得税的成功在相当程度上要取决于自愿的合作。所得税的成功进而再度证明了民主政府的筹资能力。
与赢得中产阶级支持的宣传同样重要的是新税收的结构。普遍的税收减免（比如降低家庭按揭贷款的利息，减免州和地方税收）使新的税收体系受到中产阶级的欢迎。此外，与许多公司偏爱和支持的国家销售税相比，中产阶级纳税人更喜欢所得税。而且，对萧条卷土重来的恐惧使公众对这种有利于公司，使公司享受特权的税收更为宽容。但是这种天真的宽容与新政支持者的激进可能有某些相似之处，它表明所有人都有责任进行自利的启蒙。最后，以同样的精神，许多新政的立法者把群众税视为确保财政收入、支持联邦社会公平计划的最佳途径。1943年，在工资薪金中预扣税款这种方法的引入也使税收增加不少。就像戴维·布林克利（David　Brinkley）在他的战争回忆录中写的那样，“国会和总统愉快地学到了汽车销售商很久以前就学会了的东西：分期付款的消费者会被诱导花更多的钱，因为他们看到的不是总的债务，而只是每个月的偿付款。”
在对1943年《税收法》中提出的预扣税款方法的辩论中，国会在征税哲学上战胜了罗斯福。罗斯福注意到，由于预扣税款方法的逐步采用，这个法案将免除一整年的税收义务，他认为这种义务的免除带来的最大利益被富人所占有。因此他宣布，这一法案“不是一个税收法案，而是一个税收救济法案，它不是向需要救济的人提供救济，而是向贪婪的人提供救济”。他否决了这一法案，但是国会否决了总统对税收法案的否决权，这在美国历史上还是第一次。耻辱的失败使罗斯福接受了群众所得税，不再进行争论，新的税收体系实质上也结束了始于第一次世界大战期间，发生在公司和累进论的倡导者之间关于“敲富人竹杠”的所得税的争论。
两党转流执政的政府：1946—1980年
第二次世界大战的经验与大萧条时期非常相似，这一经验使两党舆论一致，支持罗斯福政府制定的国家政策的根本转变。哈里·S·杜鲁门的政府（1945—1953）虽然没能制定全国健康保险计划，但却能够保持新政时期的项目。德怀特·D·艾森豪威尔的共和党政府（1953—1961）在保持政策的连续性方面特别重要；这个政府在有计划地维护新政的传统方面得到了两党的支持。艾森豪威尔甚至还启动了一项大型新建公路计划，建成了庞大的州际公路体系，并且大大扩展了社会保障体系的范围。新政式的社会计划最为剧烈的扩展发生在约翰·F·肯尼迪政府时期（1961—1963），尤其是在林登·B·约翰逊政府时期（1963—1969），他们发动的反贫困战争包含了医疗保险计划（这是联邦政府的第一个卫生保险计划）和附加社会保险（Supplementary　Social　Insurance，SSI）计划，SSI从普通财政收入来源中向残疾人提供保险基金。理查德·M·尼克松政府（1969—1974）和杰拉尔德·R·福特政府（1974—1977）遵循了艾森豪威尔的方式，保持了他们所继承的社会和经济项目。尼克松进一步扩大了白宫对预算的控制，将预算局更名为管理与预算办公室（OMB），赋予它广泛的职权以协助总统构造和监督联邦计划。尼克松、福特和杰米·卡特政府（1977—1981）还扩大了联邦政府对环境保护的管制范围。
大萧条时代的危机（7）
在国际方面，联邦政府吸取了20世纪20年代和30年代为防止萧条和战争而采取的狭隘的国家主义对外政策的教训。为了填补第二次世界大战造成的国际经济权力真空，联邦政府采取政策，由美国取代大英帝国成为世界贸易的金融仲裁人。在1948—1951年间，美国通过马歇尔计划向恢复中的欧洲经济注入了130亿美元。在新政时期的《互惠贸易协定法》（1934年颁布）的授权下，美国加入了关税与贸易总协定（GATT），并且领导削减国际间贸易壁垒。在布雷顿森林体系（1944）构建的货币体制中，美国政府开始扮演世界中央银行的角色。直到1971年为止，美国一直将美元价值保持在较高的水平上，以维持国际流通中能够有大量的美元，从而有利于国际经济的稳定，为做到这一点，美国甚至不惜以限制国内开支为代价。
在美国国内的财政政策方面，凯恩斯主义在第二次世界大战中已经制度化。群众所得税使战时的赤字仍能受控，但尽管如此，赤字还是比从前要大得多。巨额赤字和迅速的经济扩张结合在一起，使许多美国人转而相信巨额赤字不仅带来了第二次世界大战期间的经济扩张，也是保持和平时期的繁荣所必需的。他们认为只有和平时期的赤字才能避免重蹈大萧条的覆辙。在这些转变了观念的人中，相当一部分是以经济发展委员会为代表的商人们，他们逐渐把长期的赤字视为在不破坏投资体系的情况下驯服商业周期的好办法。事实上，凯恩斯主义已经完全压倒了公司自由主义及其对社会秩序的追求。
由新政和第二次世界大战培育的凯恩斯主义舆论的一个结果是国会在1946年通过了《就业法》。这是联邦政府第一次正式承认了富兰克林·罗斯福的财政政策的含义。《就业法》正式地反映了罗斯福的财政政策的改革影响。与罗斯福的财政政策的真正意图一样，该法案的内容也有局限。它是含糊的，没有对充分就业做出保证；它将反周期政策仅仅限制在与其他经济目标相一致的情况下才采用；它没有特别说明什么是适当的政策。但是，这个法案把握住了罗斯福的财政政策中的三个重要因素。第一，它宣布联邦政府的核心职责是对就业进行管理。第二，通过成立经济顾问委员会，要求它每年发表一份发展报告（《总统经济报告》），这个法案使总统和公众都接受了应该由专家和独立人士来担任经济顾问这样一种观念。第三，它将新政的核心目标正式地具体化了：制定和评价财政政策的时候，要考虑到人的价值。
战后时期，作为普通税主要来源的群众所得税、为社会保险而征收的递减的工薪税以及维持赤字开支的收入共同构成了联邦政府筹资的主要手段。此间，民主党和共和党从19世纪初以来第一次在国家财政政策的实质性因素方面达成了一致。两党之间尽管还存在一些重大分歧，但它们在以下几方面的观点都是一致的：保护公司金融结构的独立性；财政政策的目的在于保持经济稳定；要为国防开支提供一个弹性的收入源泉；继续用新政的“保险费”方法为社会保障体系筹集资金；避免采用国家销售税。作为最后一项政策的部分结果，美国的税收收入在国民产出中的比重比任何其他工业国都要小（见表）。
第二次世界大战后党派偏见的消解无疑有助于两党在财政政策上达成一致。但两党在税收政策上仍有分歧；这是民主党改变政策方向的结果。在战后时期，民主党在很大程度上放弃了税收是征收阶层财富的工具这样的观念。尽管肯尼迪和约翰逊总统都支持税收改革，比如征收遗产继承资本收益税，但他们也主张减税，这让人回想起安德鲁·梅隆说过的话。1964年，约翰逊要求减税以“增加国民收入和联邦的财政收入”，因而国会在面临巨额赤字时大幅度削减税收，国会对此表示支持。这样，民主党员帮助共和党完成了始于20世纪20年代的工作——促成两党的一致，并避免征收再分配性质的税收。
两党政策主张的一致性的局势是在公共财政面临的压力比较小的时代出现的，并一直持续到了20世纪80年代。导致这种轻松局面的政策几乎是无形的，把两党在政策上的争辩远远地抛开了。在几乎没有公众反对，而且在两党都同意的情况下，联邦政府始终在提高社会保障税税率。雇主和雇员的税率结合起来在1950年是，在1960年是，在1970年是，在1980年达到；从时间上来看，20世纪70年代之后到90年代提高到了。高税率（同时社会保障税的税基也在扩大）使得社会保障税从20世纪40年代还不到GNP的1％增长到20世纪70年代末超过GNP的7％。在这些基金的支持下，社会保障开支从1946年的亿美元（在GNP中的比重不足1％）增加到1979年的1　050亿美元（约为GNP的）。
大萧条时代的危机（8）
长期的通货膨胀的作用不太明显，20世纪40年代末通货膨胀达到第一个高峰，然后在20世纪60年代又卷土重来，并且在整个20世纪70年代都一直伴随着通货膨胀。加速的通货膨胀以两种方式为联邦财政提供了便利。
第一，通货膨胀向未偿付债务和政府债券的持有人强加了一笔很大的税收，尤其是第二次世界大战刚刚结束的那几年。第二次世界大战后的几年，联邦债务在GNP和财政总收入中的比重非常高（见表）。战后不可预期的物价加速上涨使债务的实际利率降到很低的水平——甚至为负。由于低利率，也由于比较轻松的税收压力，联邦政府的利息支付在总收入中的比重在20世纪40年代降到了14％以下，然后不断下降，直到20世纪80年代为止都维持在10％以下。
第二，加速的通货膨胀意味着家庭成员达到较高级别的纳税标准的速度比实际收入的增长要快。事实上，个人所得税的分级标准提高了个人所得税率。这种通货膨胀推动的弹性意味着联邦政府可以经常对那些不会从政治角度损害税收增加的新计划做出善意的回应。
联邦政府高度富有弹性的财政收入体制满足了冷战期间的战略性防御计划的开支，在所得税没有总体或持久增长的情况下也满足了朝鲜战争和越南战争的动员开支。但除了这两次战争期间之外，20世纪80年代以前国防预算的规模在GNP中的比重是趋于下降的。这样，增长的联邦财政收入多数是用于国内项目的扩张。在第二次世界大战结束到20世纪80年代这一段时间内，增长最为迅速的联邦计划是教育、福利、卫生服务（包括医疗保险）和城市的恢复发展。此外，通货膨胀推动下产生的财政收入增加弥补了所得税的减少或者新的税收优惠——特别豁免、减税和隐藏在税收规则后面的信用等形式的税收优惠——造成的财政收入的下降。
20世纪60年代到70年代这一段时间内，弹性的所得税收入也通过补助金和财政分享等间接方式，由联邦收入转入州和地方政府，且规模不断上升。联邦政府从19世纪60年代到70年代之间就已经开始因为各种目的（主要是农业研究和教育）而向州政府提供补助。早在1914年授权支持农业扩张的《史密斯利弗法》（Smith　Lever　Act）就已经引入了现代补助金制度（这一制度还涉及协调各州的资金需要，在各州之间分配财政收入，监督各州的开支计划）。新政期间，当联邦政府提供的资金逐渐达到州和地方政府财政收入的13％之后，这种制度就开始采取现代的比例分配形式。这种补助在20世纪40年代大大下降，在50年代又适当有所增长，随着财政收入分享制度占据了支配性地位，60年代和70年代的补助金迅速增加。到1974年，州和地方政府超过20％的财政收入来自联邦政府的补助。
联邦政府转移支付制度的出发点是认识到对州和地方政府服务的需求在不断增长，同时也是一种对州和地方政府的税收救济政策。第二次世界大战后，州和地方政府的税收收入的增加甚至比联邦税收收入的增加还要快。州和地方税收在GNP中的比重几乎翻了一番，到1972年达到了GNP的10％。战后阶段，州政府的所得税收入虽然增加了不少，但是州政府的销售税和地方政府的财产税在州和地方政府财政收入中还是处于支配地位。
从20世纪70年代初开始，州和地方政府成为攻击政府扩张的主要目标。攻击政府的运动是建立在这样的观念上的：政府成本不断上升，对政府解决社会问题方面的有效性的广泛怀疑，对公共服务的质量的不满，以及对立法机关的不信任。但这一运动首先在对财产税的攻击中赢得广泛的支持。这种攻击采取的形式是纳税人的反叛，1978年在加利福尼亚州表现得最为激烈。在一次公民投票中，加利福尼亚的选民批准了《13号提案》（Proposition　13），修改了这个州的宪法，将财产税税率限制在财产市场价值的1％以下，而且要求立法机关批准新税种的时候要有2/3多数通过才行。在《13号提案》得以批准的刺激下，与加利福尼亚州类似的各种联盟——由那些试图削减财产税的小私房主和商业财产所有人、抨击福利计划的保守派、追求提高税收体制的累进幅度的自由派以及那些只是简单地对现代生活不满的人组成的联盟——在其他许多州也开始出现了。他们制定的措施不像《13号提案》那样激进，但所有这些联盟都吸收了《13号提案》的精神，并且都希望保持州一级的公民投票和挑战法庭的权利。
大萧条时代的危机（9）
对政府开支和征税的反对迅速扩展到了联邦一级政府。税收改革的动力因此而产生了，而且得到了各种集团的支持。保守派关心的是通货膨胀推动的高税率，自由派的税收专家则揭露了税收规则中由隐藏的特权——“税收优惠”——导致的不公平。保守派和自由派都对导致经济低效和扭曲的税收体制提出了批评。
在大选中，杰米·卡特把美国的税收体制称为一种“耻辱”。他许诺要建立累进幅度更大的税收体制，并且要避免采用“渐进的变革方法”。但是在他执政的头两年，卡特发现自己其实正在推行渐进的变革，而且削减低收入家庭税收负担的努力也遭受了挫折。国会坚持反对可能刺激消费和通货膨胀、鼓励集中化的减税计划，而