城管执法操作实务-第12部分

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　　徒步巡察是城管执法的基本形式，执行徒步巡察任务的执法群体构成了随时处置违法经营相对人的主要执法力量，可以说几乎全部的街面控制都是由他们来完成的。从现有的情况来推测，这种徒步巡察模式在今后较长的时期内，不会出现大的改变，只会在现有基础上进行完善，使其能够形成一个多功能、高速度、适应强、有弹性的执法体系。
　　由于徒步巡察是现今城管执法常见的执法形式，所以，许多执法经验和教训皆出自于此。这里有着丰富的可供研究的案例，所以从提高执法效率和执法水平的角度上对其进行分析总结，这不能不说是一个突破。
　　徒步巡察的执法经验，有：
　　1。要男女搭配。任何一个小型执法群体，都要面对不同性别的相对人，为方便起见，防止相对人利用性别置执法队员于被动，就需要男女执法队员搭配。但要以男性为主，女性为辅。以男执法队员的力量作为基础，不仅可以预防突发性的暴力抗法，有效保护女执法队员的人身安全，还能够有效地控制局势。即使没有发生暴力抗法事件，也可以起到震撼相对人的作用。
　　2。一旦进入违法经营相对人的活动区域，全体队员应以扇状队形散开，分头去巡查。但当某执法队员检查某一相对人时，其他的队员就应该暂时停止自己的工作，迅速向这个已进入执法状态的队员靠拢，集中力量来打好这一“歼灭战”。等这一障碍被清除后，再逐一推进。切不可遍地开花，分散力量，否则就无法实现“伤其十指不如断其一指”的执法效率目标。
　　说到集中优势执法力量逐一推开的执法策略时，可能会遇到一个认识上的疑问，即在面对一大群相对人时，如果一个一个来，其余的相对人不是都跑了吗？处罚效率不是很低吗？要回答这个问题，先要明确一点，就是越用全罚、重罚、深罚，越是会带来许多高风险事件。所以要逐一推进，重在管理，轻在处罚，利于现场，以警告为主，效率优先，顺利为当。这好比种地一样，如果执法队员锄地又重又深，那么当要拿起这个锄头时就显得格外费劲，执法效果就会很低。
　　3。执法队形。当一组城管执法队员接近相对人时，正确的队形应是以一字形展开，或作包抄状，以分散相对人的注意力，使他顾前不能顾后、顾了人又无法顾及他的物品。如果相对人是男性，则男执法队员上前，其他队员转到相对人的背后，事先要有意将相对人与物品分开，并做好应对相对人暴力抗法的充分准备。随着相对人的情绪逐渐激动，其他队员应做好制止对方反抗的准备。
　　4。撤离现场。处理完一个违法经营相对人后，在转向另一个地段时，城管执法队员不宜将队形拉得太散，应较为紧凑地一起离开。观察力敏锐的队员要走在前面以继续发现目标，弱一点的队员走在队伍中间，体格强壮的队员在后面断后。要形成紧跟队形，特别注意有无刚才被处罚的相对人要发起突然攻击的迹象（边撤离边回头，或者用余光），以便及时地提醒别的队员。
　　5。城管执法队员离开刚才的执法现场而转向另外的地段，假如暂时没有新情况出现，就可以利用这一执法空隙简单地总结一下刚才执法的得失。这样可以及时避免随时可能到来的执法危险态势，使每个队员都保持一种高度清醒的状态，同时也在印象最清晰的时候来梳理执法过程中的得失，将一个潜在的执法事故、意外伤害、恶性态势及时控制在萌芽状态。
　　（二）执法机动车巡察城管执法中的另一种执法形式就是3至6名执法队员乘坐一辆客货两用的交通工具，在划定的辖区内巡逻，察看有无违法经营的情况。这种执法形态可以说是固定化、常规化的公务出巡，是城管执法系统在自己责任区内打击违法经营相对人的一个常用做法。其作用在于，没有情况时就作为一种心理威慑，一旦出现了情况就以车载执法力量作为突击力量清除违法经营点。与徒步巡察的执法形式相比，这种执法形式的长处在于能向更远更大的范围延伸渗透，并具有极强的执法机动性（若某执法地段有紧急情况，在接到指挥中心的命令后，执法车就会快速前往出事地点，并在最短的时间内到达）。
　　这种看上去最常见、最一般、最简单的城管执法形式，好像没有什么可以总结的，没有多少可以用于实际执法的。其实不然，这种看上去很容易做的执法机动车巡察活动，实际上包含着十分深奥的学问，不深入研究和总结是发现不了它的“博大”的。
　　从现有的城管执法经验与教训来看，执法机动车巡察活动要做到以下几点：
　　1。执法车要选择一条可以最大限度观察到街面相应部位的路线行驶，要尽量达到不下车就能一览无遗的视觉效果，即没有情况则已，一有情况即刻就能发现。这种既隐蔽又高效的执法机制，成为多年来城管执法追求的目标。
　　2。执法车的行驶速度既不能太快（快了看不清楚），也不可太慢（慢了违反交通法规，会受到交警的处罚），适中的行驶速度应为每小时50公里，并且车上的执法人员除了驾驶员以外，都要全神贯注地观察四周。不放过一丝一毫的可疑迹象。所以对车速的把握就很重要。
　　3。执法车内的队员不许出现歪戴帽、敞胸、叼烟、大声喧哗、闲聊等不规范行为，以防止错过或漏掉违法经营现象，并避免给行人以“兵痞”或“山匪”的印象。以上所列现象，如不加以注意，将直接影响到具体执法的效果。以往的城管执法经验一再表明，执法队员个人形象看似与执法无直接关系，实际上与执法效果紧密相关。其中的道理就是，当城管执法队员的上述状态给社会公众留下不良印象时，他就成为了“问题执法者”，公众会认为“连执法者自己都是这样，他还能去执法吗？”因此，当执法者与相对人发生冲突时，公众就会全盘否定城管执法者，当场就表达出一种“你们根本就不够资格来执法”的观点。
　　4。当车载队员发现有违法经营情况时，除驾驶员留下照看车辆外（以防别的相对人故意破坏车辆），其他所有队员应在有准备、有方法、有力度的前提下进入执法状态。要注意执法队员不可一轰而起，粗暴无理，大喊大叫，应该先将执法车停在一个能够靠泊、便于联络、便于使用（罚没的物品要装上车，有时还要把相对人带上车）、便于离开的地方，再先后有序地下车，直到最后一名队员下来。相互间距离不要拉得过大，要一起进入执法地段。
　　城管执法巡察活动是在一种循环状态下进行的原因是：
　　任何一个城管执法部门都有着很具体的管辖地段。当一个地段的违法经营现象被暂时清除以后，执法队员就会自动离开而进入到第二个可能有，或者是已有违法经营现象的地段进行执法。这样，不论是在一天内，或是几天里，执法队员都会规律性地在他所管辖的地段巡察。周而复始就出现围着一个地盘巡察的现象，从而构成循环执法。
　　城管执法的特点就是具有极大的反复性。被处罚的相对人，由于生活所迫，为了捞回罚金，进一步得到一些商业利润，必然会等执法队员一走，冒着风险马上回来。执法队员熟谙相对人的这一反执法伎俩，也会立即快速回到原来的执法地段，在重复执法的态势中再度驱逐或处罚相对人。一个循环的执法状态就这样不断地进行着。
　　二、封控式的执法巡逻
　　城管执法活动中，有一种最普通的对本辖区的管理，就是以相对狭小的地段为目标，进行的以封闭控制为重心的执法活动。
　　封控式执法巡逻的由来是，违法经营相对人为了自身利益而不顾法律法规的规定，顶风从事违法性商事活动。因为一个分队或几个执法队员有着明确而具体的管辖分工，形成了一个以地域或面积为职责范围的工作格局，故此执法队员需要在本辖区来回巡逻，以基本或者完全杜绝违法经营在“职责区”内出现。
　　而相对人经过多年与城管执法者间接与直接交锋，逐渐发现了一个规律，就是城管执法队员由于管辖面过大，他们不可能在一个地方不走。
　　不管他们说得多么厉害，做得怎样吓人，处罚如何严厉，他们都是干完了就要走的，并且这次走以后，到下次再来就有着较长时间间隔，而他们离开的这一段，恰好是自己弥补损失的最好时机。这便形成了前面提到过的城管与相对人的“拉锯战”。为了能够较好解决这一“你走我来”无限重复的执法无效格局，城管执法者就相应采取了定点封控的执法方式。封控又是通过执法巡逻去实现的，所以封控与巡逻是紧密相连的。
　　目前城管执法系统封控执法巡逻的做法有长距封控执法巡逻、短距封控执法巡逻两种。
　　（一）长距封控执法巡逻
　　城管执法队员为了使本辖区所有地段没有违法经营现象，就从一个地点出发，向着另一地点推进，逐一地巡察。这两点之间是有一定距离的，相对于本辖区而言，算是距离长的，所以称为长距封控执法巡逻。城管执法的多年实践表明，正是由于从一地到另一地的距离较长，当城管执法队员在一地执法完成后，到再折回来执法，是要有一定时间的，而这一段“空白”就成了相对人“大张旗鼓”的“自由时间”，也是违法经营泛滥的时候。因此，城管执法队员就有针对性地在所有辖段巡逻完毕，马不停蹄地原路返回，以最快的速度重返到最可能会出现的、且最为严重的点面，进行反复性的封控执法。
　　要完成好这种长距封控执法巡逻必须做到：
　　第一，城管执法队员第一次出现在执法现场时，要以一种重罚的力度来增加相对人心理上的压力，让他们被罚痛、罚怕、罚昏，从执法过程到结果都会令他们不堪回首。由此，起到一次被重罚，警示下次还会再加重的心理提示效应。相对人会出现两种反应：惧怕城管执法，以后还会从事违法经营，但不在这个地方进行了；越是罚得重，就说明城管下次再来的时间会很长，既然已被罚得这样重了，就更有必要在这个地方把损失夺回来，不然就吃大亏了。
　　第二，城管执法队员把还想立足于此地准备违法经营的相对人作为第二次打击的重点。通过这种重复性处罚，使相对人山穷水尽，他们就会考虑放弃此地，或者说不再经营了，改为其他的谋生方式。
　　其操作方式为：在开始巡逻时，要做到有轻有重，不必把时间全花在一个无关紧要的地面上（这种无关紧要指平时街面秩序较好，没有太多的违法经营现象，即使出现了也是偶然的），以加快对整个辖段的巡逻速度。
　　当所有管段全已巡逻结束时，就用飞快的速度回到最有可能重新恢复违法经营的地点，以某一个序列，如以蔬菜类、干果类、肉片类、食品序列等作为罚没的重点（因为城管执法队员的人数有限，不可能面面俱到，只能求取一点），并要重点抓住那种说了不算的、曾经发誓赌咒的、曾有暴力抗法前科的、你来他跑的、为首的这五种人，毫不留情地坚决处罚，如遇到反抗的一定要把他控制住。必须把握住这种“回头治”的目的不在于被处罚的人数多，而在于质量高，对于那种暴力抗法的，就要集中执法力量一次性地治到底，必要时可以考虑将相对人带回队部处置。
　　第三，城管执法队员不要遍地开花，要以现场观察到的情形、原来留下的印象、已有的执法经验为判断的依据，有所选择地进行罚没，并且不要平均使用执法力量（即不能对谁都一样，因为现场的情况不同，相对人不同，可能导致的结果亦不同），应有重点、有侧面、有策略、有效率、有变通地来进行执法，以获得让相对人无话可说、心不服但口服、想暴力抗法却找不到合适的理由的执法效果。
　　第四，城管执法队员要集中一起共同处置违法经营相对人，不可用“个体户”的形式单个执法，这样极易导致执法力量分散，面对突发性暴力情形、冷暴力状态时而无能为力。这是城管执法系统多年来用失利、鲜血、伤残、形象作为高昂代价所取得的经验，执法时一定要集中力量、充分准备、反应迅速、胆大心细、处置得当，有理有利、坚决果断。只要做到了这些，就能收到良好的执法效果和较高的社会评价。
　　长距封控执法巡逻应该处理好这么几种关系：
　　城管执法队员要处理好执法点与面之间的关系。由于这种巡逻执法是在一种活动的状态中去实现的，执法活动的目的要求既要有点（没有点，就没有立足地，没有发展的可能），也需有面（没有面，就无所谓辖区，没有辖区城管执法的职责就无从体现，就失去了执法活动的平台），点面两者是互为因果、彼此支撑的。执法队员在清理点面的活动中，要充分地考虑到时间上的可能，不可在一个点上投入过多的时间，要凭着执法经验来恰当地分配时间，以把相应的时间用到面上去。从总体上来划分，在一轮的执法过程内，点上的时间只是面上时间的若干分之一，特殊情况例外。如果把握不好这种执法时间上的分寸，就等于失去了统筹兼顾、合理安排、突出重心的可能。
　　城管执法队员要处理好相互之间的关系。在这种长距巡逻执法活动中，执法队员要形成一种年龄、性别、体能、技巧、性格、人数上的最佳搭配，且要在一个具体的执法进程内，根据现场情况变化灵活地组合，而不必分队长l临时调配（就是调配，当时的情况也不允许），随时做到工作现场需要什么阵容，就按实情形成什么阵容，使执法人力资源的组配达到最优化。
　　（二）短距封控执法巡逻
　　由于重新划分辖段，执法范围缩小，以及为了某一时间内的特殊任务，就形成了短距封控执法巡逻活动。这一执法的主要特征是，城管执法队员所担负的封控执法巡逻地段比较短，相对于长距封控执法巡逻的压力要小，从时间上有较大的回旋余地。
　　短距封控执法巡逻，是当前城管执法系统为了进一步落实执法责任，而具体化的一种强化执法效率的举措。从表面上来看，好像这种巡逻执法要比长距容易，执法体能与精力都能得到缓冲，肯定执法效果也很突出。其实并非如此！不能从表面上来理解短距封控巡逻执法，而应站在执法一线的角度来认识这一问题，据此我们就可以得出客观化的结论，从而为找到它的操作方法去努力。
　　来自一线执法的队员都知道，不能小看这种范围不大、点面不多、执法人数不少、执法内容不复杂的活动，其实正因为这种“点小距短”，就意味着“事多变数大”，并且有些实际情况很难避免，有时还重复发生，使执法者极易疲劳、沮丧而失去斗志，是常规性执法中的一个难点。
　　这一类问题一般都表现在：
　　由于这种短线巡逻执法使城管执法队员与相对人之间发生冲突的频率加大，双方都坚持各自的立场、互不让步的可能性增大，而容易发生各种各样的矛盾对抗。相对人不论是典型的暴力抗法，或者是运用软暴力，无形中会成为其他相对人模仿的对象，使执法的难度快速提升，成为一种整体性公然对抗执法队员的不和谐现象。从社会心理学的角度来分析，一个人在短期内连续地遭到消极情绪因素的刺激，且已到了一种控制极限，就可能让这个人的自我控制降到最低点。
　　城管执法队员在面对暴力手段抵挡执法时，就会发生全面激烈的行为对峙。由于从诱因到理由、过程到方式、行为到结果，无一不是相对人的过错，却使城管执法队员备受身心的伤害，并已超过心理承受的极限，这件事造成的阴影还没去除，第二、三、四个类似的软硬抗法又接踵而至。
　　这就不能不使执法队员的现场情绪降到极点，再怎样去进行主观控制都无法达到那种理智的状态，从而加大了执法难度，虽然进行过多起执法干预，然而效果却很不理想。
　　说到这里，这个问题比较明白了，即短距执法尽管比长距执法的管辖面积要小，总体经历的执法点位要少，但这种巡逻执法所要真正干预的实际起数要比远距执法多得多，而且执法的力度要大得多。这种情况下对城管执法队员的要求也高得多。如果没有一定的业务素质、思想基础、思维反应、自控能力、应对技巧，想在短距巡逻执法中取得期待的效果是不可能的。
　　城管执法队员短距巡逻执法，一定要做到如下几点：
　　要有连续缓解“处突”心理的能力，要对可能遇到的“险情”有足够的估计，尤其是在接洽谈话、化解纠纷、淡化冲突、替人着想上要有过人之处，始终做到你急我不急、以温和对暴躁，调动相对人的理解力，充分利用相对人的弱点进行执法，以收到显著的效果。
　　在连续遭到相对人污辱人格，甚至暴力袭击时，要能保持一种极为冷静的态度，达到情况越是紧急，周围环境越是充满着变数，执法力量越是薄弱，就越是能够以超常状态去发挥，使语言、心理、神情、姿态带有威慑作用，促使相对人一旦出手就会骤然停止、骂人的秽语渐渐消退、凶恶的气势不断软化、脸上的怒容转为缓和，使激烈冲撞的情形得以遏制，最后相对人只好俯首听命于执法者的处置，并保证下不为例。
　　要具备连续判断各种相对人心理状态、人格特征、生活习惯、社会阅历、经济状况等个人综合情况的能力，并使自己能从刚才“狂风暴雨”的极端对峙中快速解脱出来，准确地理出头绪，即刻投入到另一个更为艰难的执法处置过程中，且显得较为轻松而从容不迫。
　　这里所说的短距巡逻封控执法，就是执法者经常采取的三五成组、一小群人、松散结伴的城管执法形式。它是一种最简单、最普遍、最一般、最朴实的执法，看上去很容易，仿佛是不用学就会。事实上，在城管执法活动中，许多暴力抗法、流血现象、群体事件等紧急态势就发生在这种执法中，很容易出现大事、险事，所以城管执法最难的莫过于此。作为一名城管执法者，不注意积累和研究短距执法就有可能出现很多问题。
　　本节通过从巡察式控制街面、封控式执法巡逻这两个范畴，全面地总结了现今条件下城管执法活动的基本形态，并就存在于此中的种种重点、难点、热点问题进行了深入性、直观性、可操作性的研究与概括式的提升，归纳出了系列化的城管执法的实际运用方法，提出了可供思索的实践课题。本节中针对巡察工作提出的要求，可成为今后城管执法活动的参考指标。
　　第四节　社会服务
　　提出城管执法系统为社会服务，可能有很多人会感到诧异，认为：城管执法活动本身，就是在为社会提供服务，何又冒出来一个面向社会服务的主题呢？
　　城管执法系统除了正常行政执法是在为社会服务以外，还可以赋予一个独立性的社会服务的义务，意义是现实的，也是重大的，在当前形势下是必不可少的。
　　城管执法系统在目前社会执法环境下，是不容易有十分明显社会效益的。不仅如此，还由于种种主客观原因，使得城管执法行为难以得到社会公众的正确理解，相反会因城管执法中的某些不足而形成不好的口碑，成为行政执法行列中“评价一般者”。
　　在这种大的社会背景下，提出并积极实施社会服务，虽然增加了城管执法系统的工作量，使本来就很紧张的工作日程中又添上了沉重的一笔，但通过城管执法系统像人民子弟兵一样为社会服务，会让社会公众体会到城管执法的职业素质，改变对城管执法系统的看法，拉近城管执法系统与社会公众之间的距离。
　　将城管执法系统社会服务的内容集中起来，可以概括成帮助乘坐黑车的乘客、帮助遇到困难的路人、帮助社区居民这三个方面。
　　一、帮助乘坐黑车的乘客
　　城管执法系统在与黑车较量的过程中，发现了一个既可以用简便手段打击黑车相对人，又能够帮助拟坐黑车的乘客出行这一两全其美的途径。
　　当黑车相对人已搭载了某一乘客，准备行驶时被执法队员拦下，相对人非但不认错改正，反而气势汹汹地强行阻拦执法队员，一场公开冲突一触即发，为了能及时阻止相对人的无理，还可使乘客免受风险，更能帮助乘客到达出行目的地，这时就可以考虑让乘客从黑车上下来，由城管执法车专程把乘客免费送到目的地。让公众中一员——乘客亲眼看到、亲身感受到、亲自领略到人民城管执法者爱人民，热心助人的举动。
　　当然，一说到这里，就可能会出现一个问题，即如果城管执法者把黑车上的乘客一个一个地送到目的地，那城管执法系统现有的车辆还不够运送乘客的。这不是偏离了城管执法业务活动方向了吗？
　　其实，帮助乘客是有绝对条件的——它的发生必须同时具备三个前提：