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城管执法操作实务-第16部分
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第二，螺旋上升规律。城管执法危机，一般要经历形成冲突、激化矛盾、公然对抗、直接交手、不可开交、混战一片的基本过程。执法危机即将爆发时，执法者要相应放慢执法的速度，降低执法的强度，及时控制执法危机的态势，不让它发生“爆炸”。
第三，进退平衡规律。城管执法是在一种双方应对、一来一往、有问有答的互动情形下发生的，不管是温和的也好、火暴的也罢，在这个过程中始终存在一个进或退相互平衡的规律性现象。当城管执法者从远处过来时，相对人会拔腿就跑；城管执法者看到相对人已经自动撤离，由于还要维护大范围的秩序，只能暂时放弃，于是就出现了双方的远距离进退平衡。
相对人的内心活动规律引出了城管执法过程的规律，涉及哲学与生活、经验与后果、收获与失去、局部与整体的关系。通过系统性、延伸性、实用性、思考性的论述，会给一线城管执法者以较大的思考空间，并结合其执法实际得出极为有益的经验，成为与思维方式、行为习惯、处事风格相协调的职业基本功。
二、善于观察并确切把握相对人的心态
城管执法者把握相对人内心活动的目的，就是为了有针对性地加以控制，以实现有效地现场调节，使相对人的心态能朝着有利于执法的方向发展。城管执法者在了解或知道相对人的内心活动轨迹后，需结合现场的实际情况灵活应用。将相对人的心理活动规律与个人执法能力相结合，达到一种实实在在的客观执法效果。只有将执法者的生活阅历、工作经验、公关技巧，充分运用起来，才能在执法时产生作用。
能善于观察并确切地把握相对人心态的核心问题就是，如何去观察、怎样做到确切、如何控制相对人的现场心态。相对人的任何内心活动，都会不同程度地从他们的眼睛、表情、身体、手势、语言等方面得到反映，并且这种带有鲜明情绪性的“应答”是非常形象的。
执法者观察相对人的表现，应从这样几个方面人手。
（1）相对人的身体表情。通过考察城管执法的具体环境，就不难知道，执法者都是由远到近地接近相对人的违法经营地的。执法者最先看见相对人时，根本看不清他们的面部，而只是看到相对人的身影。虽然这种远距离的视线还很模糊，有时只是一个模糊的影子，但相对人的这种“影子”已经在内心活动的支配下，开始对城管执法者的到来作出应答了，并且这时“身体表情应答”十分生动。
相对人的身体表情应答，包括如下几种形态：
静止地垂直站立。在相对人偶然听到城管执法者到来的消息时，为了能够现场快速证实这一消息是否准确，他会集中全部注意力，最大限度地进行观察，来决定自己是否要收摊子撤离，所以这时，相对人的整个身体呈一种静止的垂直站立姿势，眼睛不时地向四处张望。这种姿势说明，相对人完全知道自己在违法经营，其内心充满恐惧，不敢也不愿意与城管执法者发生冲突。
快速地收拾东西。在相对人突然发现城管执法者就在不远处时，他本能的反应就是快速收拾自己的经营工具。此时，相对人埋头专注地收着东西，不断地向他认为有危险的地方眺望，脸上呈现出无比惊恐的神态。在把主要工具收拾好之后，相对人就把其他的零碎东西全部装进一个大袋子里，然后立即离开。相对人的这种行为说明，他一定要在还没有与城管执法者接触以前，尽早离开这个“是非之地”，等执法者走了后，自己再作打算。
僵硬地看着执法者。有的相对人由于做生意太投入，没有注意周围正在发生的事情，以至于未能发现城管执法者已经到来。当执法者站在面前时，他已经来不及逃走了。相对人这时高度紧张，非常担心，自己的物品被罚没，脑子里一片空白，什么事情也无法去思考。他们就以当时的姿势，僵硬地看着执法者，眼睛里流露出畏惧，好像是在向执法者乞求，并怀着一种强烈的侥幸心理，希望能躲过这一劫。
这种身体表情，是相对人面对执法者时通常的状态。这些不同的身体姿势形象地说明了相对人真实的内心活动，以及可能会发生的某些变化。
（2）相对人的面部表情。相对人在与城管执法者发生正面接触时，在利益驱动的作用下及趋利避害心理的支配下，相对人自然地将内心的丰富活动全部“写在”脸上。从性质上来划分，他们的面部表情一般有三类。
高度紧张的面部表情。相对人一旦意识到自己今天可能要被罚款，马上会产生这样一些想法：没有东西就无法经营，要去重新购买商品，新买的东西还没有原来的好用，吃饭会成问题，没有想到倒霉的事情发生了。这时，相对人的眉头一皱，眼睛直盯着执法者，嘴角有时会无意识地抽动，整个面部表情僵硬。
不以为然的面部表情。当发现自己已来不及撤离时，相对人就以“人要吃饭是天经地义的事，看你们能把我怎样”的冷对抗态度来应对。在这种心态的支配下，相对人的面部表情是：目不转睛地盯着执法者，头部有时会不自然地倾斜，嘴角偶然向上翘起，不时地向执法者微微点头，一看就知道相对人在用自己的表情说话：“现在已经这样了，你看怎么办吧？”
公开对立的面部表情。相对人在看到没有一点回旋余地，又不甘心接受执法者处罚时，其面部表情是：两眼发直、面无表情、脸上冰冷、不停地点头，在这种情况下，容易发生暴力抗法事件。
在看到这三种不同的面部表情时，城管执法者应该清楚它们传达了什么信息？是相对人哪些现场行为的征兆？如何去加以调节？怎样才能顺利执法而不引发危机？
（三）相对人的语言表情
除了动态（无声）的现场表情之外，相对人还会随着现场情况的发展，用能直接代表自己心声的语言来表达。这种语言是相对人心态的一种表露，是一种强烈的情感表现，所以也在表情范畴之列。
根据现有掌握的情况，相对人现场的语言表情包括：
和颜悦色的语言表情。相对人不愿意接受行政处罚，但在法律制裁面前只得退让，以求得执法者的谅解与认可。例如，满面堆笑，解说自己不是有意的，应该去工商部门办理许可手续；诉说生活困难，不得已而为之，没有一点要与政府作对的意思，保证下次不再干了。相对人在现场的态度是极其软化的，不论执法者怎样批评和训斥，只要不说处罚的话，他都可以听下去，用唯唯诺诺的姿态来奉承执法者。值得注意的是，这是许多相对人开始与城管执法者打交道时的惯用方法。这种“现场微笑”是以不被处罚作为前提的。如果执法者依照法律实施行政处罚，相对人就会停止和颜悦色的表情，现场微笑被另类情绪所取代，整个现场气氛突变，一切变得不再那么和谐了。这时就存在一个现场处置的问题，即进还是退、强还是弱、大还是小、快还是慢，以及为什么？
少言寡语的语言表情。有的相对人不动声色、严阵以待、冷眼旁观，以再简单不过的语言来回答执法者提出的一些问题（如为什么要进行违法经营、干了多少次、知不知道这是违法的、你自己怎么看待这种行为等），当答完类似的问题后，相对人就再也没有任何话语了。整个执法现场是冷冰冰的、僵化的、缓慢的、被动的，明眼人一看就知道处理不好就会发生一场行为冲突。城管执法者在面对与处置这一类已经作好了“战斗准备”的相对人时，就要采取慎重的态度。
完全冲撞的语言表情。有的相对人已经作了把事情搞僵、搞大、搞坏的心理准备，欲煽动所有在场的其他相对人、不满的人、心怀叵测的人，共同制造一起有影响的社会群体性事件。在面对执法者的批评教育时，相对人非但没有觉得不好意思、心生胆怯，相反还反唇相讥地指责、嘲弄、调侃执法者，紧紧抓住这个机会“借题发挥”，以充分表达自己对社会的不满和对执法者的蔑视，典型地反映了相对人我行我素、不知廉耻、戏弄人生的现实心态。城管执法者在遇到这种情况时不要采取“硬碰硬”的方法。
因此，城管执法者是通过相对人的现场举止动作、行为表情、语言特征来把握其现场心态。不论哪一类“心理信号”出现，执法者都要预测执法的结局，不要急于求成、感情用事，应用一个政治家、外交家、处突专家的眼光来看待与处理问题，这也是作为城管执法者必不可少的行业基本功。
本节立足于城管执法的实际，总结了相对人一整套内心活动的规律，相应地概括出了城管执法过程中的规律体系，具体阐述了相对人的心理与外在行为表现形式，提出了一系列解难破疑的方法。这是将一线执法队员长期执法的经验、做法、手段、措施的全面归纳总结。
本章从精通城管执法知识、拥有丰富的社会阅历、准确把握相对人的内心活动这三个方面，系统地论述了这三者在城管执法实践中的作用，尤其是把它们纳入到职业基本功的范畴里来进行考察与认定，以提炼实践经验、归纳存在现象、找到解决办法为目标，总结出对一线执法队员有参考价值的经验、模式、方法的“实际操作体系”。
第七章 城管执法中危机干预的操作
城管执法系统受到执法环境不佳、执法保障不力、执法人员处置不当等因素的制约，城管执法危机的出现难以避免。“城管执法危机”现象也引起了社会的极大关注。
从几年的城管执法实践来看，不论情况如何变化，城管执法的总体形势不可能发生很大变化，所有现实的问题仍然要靠城管执法系统自己去面对、研究和解决。
城管执法危机现象是一个突出的难题：执法不严，不符合现代城市管理的要求；执法过严，可能引起相对人的不满，甚至导致冲突事件的发生。
将城管执法危机干预作为执法工作的一个突破El，对关系到执法成败的难点问题加以理论总结和提升，并找到适用于执法实践的操作方式，是本章予以专门论述的问题。
城管执法危机现象，是指在城管执法过程中，相对人与执法者发生直接冲突，出现暴力抗法事件，引起媒体、民众关注，造成不良社会影响的现象。
城管执法系统应采取措施对危机现象进行有效干预，快速控制事态，缓和即将发生的冲突，在相对平和的状态中解决问题，以期达到良好的执法效果。
第一节 城管执法危机发生的原因
城管执法危机现象的发生，浪费了大量的人力、物力、财力，加大了执法成本的投入，影响了执法工作的顺利开展，严重损害了城管执法的社会形象。
那么，这一引人注目的社会现象，究竟是怎样产生的呢？
概括地说，有两个方面的原因：城管执法中五对基本矛盾，城管执法系统运作中产生的五大缺陷。
当前社会条件下，研究、分析、定位、总结引发城管执法危机出现的两大直接原因，是规范城管执法行为、提高城管执法效率、重塑城管执法形象的一个突破口。应该说，能够以清晰的思维、朴素的语言来总结这些重大的问题，找到问题之所在，不能不说是城管执法系统思想认识上的一大进步，也是城管执法出现转机的一个良好开端。
一、社会冲突性的矛盾
城管执法系统较为被动，甚至在局部执法领域中难以推进，步履维艰，是与城管执法相关的五对基本矛盾有着直接联系的。如果能从理论层面来认识和归纳这些矛盾，剖析“问题状态”，就可以找到执法难点所在，在城管执法系统内部做出灵活调整，采取一定的补救措施，最终解决执法中的危机。
在对北京市与全国相关省市城管执法进行专项调研的基础上，经过长期追踪观察，得出制约和影响城管执法进程、易于引发执法危机的五对社会性冲突矛盾。
城管执法中面临的五对基本矛盾是：（一）生存资源的缺失与社会保障制度滞后之间的矛盾
市场经济的快速发展，特别是城市化进程的加快，带来了社会生活方式的变化，极大地推动了社会的进步。与此同时，部分农村耕地被占用，城市下岗人员增多，剩余劳动力急剧增加。这批对社会改革付出高昂代价的群体，面临着生存问题。对这些人来说，实际情况是：土地已没有了、工作单位也不存在了、传统的生存方式亦改变了，生存问题变得十分尖锐起来。
在失业保险、医疗保险、养老保险等社会保障制度不健全，就业岗位有限的条件下，部分人选择从事没有太大人生风险的小商小贩经营活动，支持和维持家庭生活。他们中的一部分人未办理任何经营许可手续，就在城市较为繁华、人流量大的地段上进行着各种违法经营活动，使城市秩序出现了一定程度的混乱，影响着交通、市容、环保、治安等诸多方面。
从相对人的角度而言，找到了适合于城市化的生存之路。但违法行为的泛滥，需要政府的管理——城管执法活动。仅就目前的状态而论，由于各自的角色不同，维护的利益不同，城管执法者与相对人之间角色冲突不可避免。
因此，城管执法系统只有努力提高执法水平，讲究执法艺术，减少执法带来的冲击力，恰当把握执法“分寸”，才能扩大执法生存平台，提升执法效率。
（二）执法体系的不完善与执法要求完整化之间的矛盾
就目前城管执法系统的体制而言，机构设置、人员编制、相互协作等方面有待完善，在一定程度上存在上下不够协调、力量难以聚合、业务性不强、工作不太规范的问题，执法活动还是处于一种“摸着石头过河”的状态。
尽管城管执法系统成立的时间不长，但政府对城管执法系统和其他已很成熟的执法部门有着同样高的要求。再者，城市发展中新问题的不断出现，也把城管执法系统推上了一个高难度、高质量、高水平、高效应的执法平台。
各级政府领导对城管执法工作不断提出新要求，城管执法部门领导也相应提出了具体的执法要求，各种经过论证的新指标、新规定、新方案就接踵而至，不断下发到基层执法单位。
对一线执法工作提出更高的要求，以改变执法形式、拓宽执法范围，无疑值得肯定。但是，它多少有一点脱离了今天城管执法工作实际。例如：在没有行政强制权的执法背景下，要求彻底清理街面，难觅违法相对人的踪影，让所在城市重现曾经的洁净；在各方面综合保障能力不足的情况下，要求不断地扩大执法范围，扩大城管执法系统的社会影响，在最难做的事情中体现城管执法的价值；在缺少相应部门配合的条件下，在暴力抗法面前仍要做到“打不还手、骂不还口、受辱不言”。
城管执法系统在这种形势面前，无论怎么干，怎么加大力度、改善局部，都难以达到理想效果。时间一长，城管执法队伍的士气随之低落，领导的指示、要求、命令就在一线执法人员的工作中打了折扣。
要着力解决这一问题，一方面，各级领导必须根据本地的实情，将规范化与可行性、高效率与渐进性、创造性与基础性等对应关系结合起来。
部署一项新任务作时，应考虑能否有条件、有可能、有办法来实现预期的执法目标。另一方面，一线执法人员也要挖掘自身执法潜力，将领导的要求与具体工作实际紧密结合起来，快速地找到两者之间的契合点，把领导最新指示精神融进执法的细节中，使现行执法方式向有政治高度、有实际价值、有可操作性、有真实效果、有提升余地的现代城管执法方式转变。
城管执法系统若能在上情下达、下情上知、配合默契、灵活有效等方面进行必要的调整，城管执法危机可以得到有效控制。
（三）执法人力不足、素质弱化与执法上台阶之间的矛盾
城管执法系统履行的执法职能、承担的执法责任、达到的执法要求是对城市整体环境而言的，要对城市环境进行有效执法控制，执法力量就应基本覆盖城市全部区域。但现在不论哪个城市的城管执法部门，都或多或少地存在执法人力不足的问题。由于管辖面积过大，只能进行重点突击性的运动式执法，不能做到全网化地控制性执法。
执法者素质跟不上城市发展的需要。当然这里面有城管执法成立时间短、经验不足、没有专门的培训机构等原因，但个别队员在法律知识、业务素质方面也有待提高。
城管执法系统的人员不足而任务又繁重，且总体素质有待于提高，应引起城管执法系统的高度重视，要在一个不太长的时间里迅速调整，以渐进的方式、从局部着手，改变这种现状。
各级领导要求城管系统的执法水平上台阶、出新意、再发展、求成熟。
而社会转型时期，相应的执法环境没有改善，社会问题较多，城管执法上台阶确有难度。现阶段，城管执法系统在充分保证重点地区执法的前提下，进行一种维护社会稳定、减少矛盾、疏堵结合的执法，是城管执法活动的万全之策。所以城管执法系统不断提高自身素质就显得尤为重要。
（四）执法经验不足与快速总结危机处理的矛盾
行政执法部门要想有效履行职责，解决各种执法中的疑难问题，本土化执法经验的积累必不可少。这一类执法经验不可轻视，它虽是一种感性认识，但在相当长的时期内，这些执法经验还是非常有效的，甚至可以达到一学就会、一说就对、一用就灵的程度。（城管执法系统本行业的执法经验还不多，要逐步摸索，不断积累执法经验。）
当前，城市中的违法经营现象正在发生复杂的变化。这种一时难以掌控的“执法变数”，也是困扰城管执法的一个重要原因。
城市化进程的加快，交通设施的完善，小商贩违法经营利润空间的吸引，使民众不断地加入到违法经营的行列中来。因而，违法经营人数较多，一些地区的执法者与违法者人数形成惊人的对比，出现了几乎难以全面控制的局面。
众多的执法“变数”成为制约城管执法的一个难点。客观形势发生了变化，而城管执法的各种保障却没有随之相应地调整，形成了较大的反差。
城管执法系统要走出困惑，破解难题，还要从政府给予特殊政策、加大执法投入、保障执法条件等方面来努力，才能最终解决危机一类的问题。
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（五）执法突击式短期行为与执法应有的长效机制之间的矛盾
由于城管执法系统的战线长，难免出现执法空白，随着时间的推移，某一执法问题就堆积起来，成为一种不能不去解决的实际问题。城管执法系统遵照领导指示，进行一种专门的整治性行动——习惯性地称之为“专项行动”。
有的城管执法部门一年中开展专项行动达八次以上。其执法行为特征是，以某一行政区域的执法大队为单位，在节假日、双休日、黄金周等特定时间，全部出动，在辖区街面进行堵塞式、排拉式、拉网式、寻觅式全方位执勤，杜绝违法相对人出现，以保证执法视线里没有丝毫的“污染”。
应该说，这种迫不得已的突击性执法活动，对短期消灭违法现象而言，效果非常显著，有助于维护某一特定时段的城市环境秩序。
然而，突击性活动的执法效率，只是短期存在。这种特定的前提一旦消失，很快恢复原样。在城管执法结束专项行动后，相对人就像到点上班一样，从社会的各个角落里涌出，在他们已经形成的“岗位”上，继续从事违法经营活动。
执法者来时相对人就离开，执法者走后，相对人又乘虚而入，恰好形成一个时间差。正是这种暂时性的“各不相扰”现象隐藏着爆发“危机”的高危因素。在节假日、“两会”期间，执法者来，相对人走；执法者走后，相对人再来。在相对人看来，算是从“大局”着眼，压缩自己的生存空间，给执法者以足够的理解和“面子”，形成相安无事的活动格局。在此基础上，执法者进行日常执法，相对人可能认为，是在其仅存生存空间“搅和”。继而引发一些难以面对和解决的危机。
城管执法开展专项行动是一种短期行为，执法成本较高。这一短期行为与长效机制可以通过政治、社会、心理、行为、管理等多方面相互转化，为解决执法危机奠定执法社会心理的基础。
这五对矛盾好像一把双刃剑，既制约了城管执法的很多方面，又拓宽了城管执法的行业视野，在解决执法难点的过程中，得到了许多有益的启示，为消除执法中的危机现象找到一个又一个的答案。
二、城管执法自身的五大缺陷
提出城管执法自身的缺陷，就是从反思的角度来审视和发现城管执法自身存在的问题，通过找到不足，做出调整，加以弥补，进行充实，以�
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