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城管执法操作实务-第4部分
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不论从执法现实还是从长远规划考虑，这四大难点都是掣肘城管执法工作效率的源头，是城管执法活动的重中之重。尽管这四大难点形成了城管执法工作开展的瓶颈，耗费了执法者的大量精力，但另一方面，城管执法者在与“四大难点”的交锋中，也总结出了一些极其宝贵的经验和行之有效的办法，这为最终解决问题奠定了基础。
第一节 黑车的查处
所谓黑车是指没有到政府规定的交通营运登记部门办理经营许可证的车辆。由于民众有实际需要，存在着巨大而稳定的市场需求，加之多重社会因素的作用，使得一大批游离于政府车辆管理部门以外的各种车辆，按照自己的需要随意地进行着多样化的商业营运活动。这极大地破坏了统一规范的市场秩序，妨碍了交通秩序，甚至还会带来恶性交通事故，所以是政府坚决要取缔的对象。
然而打击黑车涉及社会的方方面面，黑车驾驶员的身份也较为复杂，加上城管执法者罚没黑车的手段极其有限，执法效率偏低，操作起来十分困难，因此，城管对黑车便渐渐形成了专门的认识。
一、黑车社会现象
没有经营许可证的车辆都被形象地称之为“黑车”。黑车的出现，原因之一在于正常营运的车辆满足不了日益扩大的客运市场需求，如有许可证的车辆夜晚不去郊区、偏僻之处，在近郊或远郊的大专院校、企事业单位、小区工作或居住的人们，即使在白天也没有公共交通工具可乘坐，这给市民的生活造成了很大的不便。为了工作和生活，人们迫切希望有客运车辆来满足他们的出行需要。未经许可就上路经营的车辆便这样应运而生了，由于价格灵活（不打计程表，根据需要和当时情况，双方相互协商，以达双方满意的价格），服务态度良好，路线完全按乘客的实际需要来确定，所以黑车的生意兴隆。
这些管理相对人在其经营中，逐步形成了一个由他们自己管理的圈子，相关联络、服务质量、加入手续、载客秩序、恪守准则、团队精神等行规也自成体系，为管理相对人长期经营这一地盘提供了充分的可能性。
如此兴旺而又有较大盈利空间的市场不断吸引着后来者加盟。当一个局部的客运市场相对饱和后，又有人敢于按照“前人”的经验，重新开辟新的客运市场，这样未经许可的客运市场就一个接着一个永无止境地发展下去。“客运黑市”发展到现在，其规模可与正规营运市场相抗衡，形成了对正规市场的挤压，并进行着争夺顾客的较量，特别是正规出租车和公交车开不到、不愿去、错过时间就没车的地方，黑车都愿意前往，乘客的需要就是它们的目标。黑车市场以其服务灵活、操作细致、活动持久、涉及宽泛、价格低廉等优势，构成了对规范的客运市场的威胁，引起了有经营许可证的广大出租车司机的不满，从某种意义上说，也影响到一个地区的经济运作。
就全国而言，黑车市场在各大中小型城市已是一种普遍现象，屡禁不止，出现了“叫停无效”的局面，而且还慢慢地演变出与其相吻合的黑车文化——民俗、口语、谚语等体系。由此，一个有着实际的社会需求、严密的营运规则、不断的后继力量、极大的利益来源和适合于个体松散营运习惯的黑车市场就这样出现了。
二、黑车的特征与种类
前面已经说过，黑车是指未经政府主管部门认可就私自投入到客运行列中来的车辆。黑车从外表上看，与规范的车辆没有大的区别，只有在它们大量聚集在一个地方，一辆接着一辆地有序排列时，才会引起人们的注意。
黑车的一个最明显的特征是非法停靠在大学、车站、码头、企业、飞机场出口、社区等地方。这种“违章停车”既不是在等什么熟人，也不是去办什么事情，或者是车临时出了什么故障，只有一个目的——专门等候要出行的、不愿乘坐公共汽车的或是东西太多而需要乘专车的人。这些车大量聚集在一起，一辆接一辆地排着队，虽然没有标明“出租”字样，但通过司机翘首以待、不断上前询问的姿态，一看便知这就是人们通常所说的黑车。
当前的黑车分为三类：
黑摩的、三轮车——黑摩的（北京人俗称“三蹦子”）就是一种将摩托车加上座位和顶篷，可载2～3人，用发动机的交通运输工具。它的行驶速度一般可达每小时30～40公里（有的管理相对人为了提高运载效率，违规将发动机偷偷换装后，时速可达80公里），加之价格比出租车便宜，很多路途较短的乘客都愿意搭乘。由于生意较好，所以治理起来有相当大的难度。三轮车是依靠人力蹬踩，后座可乘坐2～3人的非机动性交通运输工具。黑摩的、三轮车主要停靠在主干道大街的人口处、商场门口、餐馆道旁。在远郊区县这类车辆如雨后春笋般层出不穷，大量聚集在路旁道口，严重堵塞人行通道，给行人带来极大的不便。他们随意穿行于机动车道和人行道，甚至在主干道上逆行，只要有利于营运，保证经济效益，其他的事情他们一概置之不理，想怎么干就怎么干，随心所欲。这就给交通安全、市容管理、社会治安带来了一系列隐患，可以称之为现代都市的一种流行病，故而是政府要下大力气整治的对象之一。
黑小公共汽车——黑小公共汽车都是一些中小型客运车辆，一次可以载客20～30人。它们在不办理经营许可证的情况下，私自在认为不会被查处、有乘客市场的区域建立起自己的客运线路。尽管黑小公共汽车没有造成交通事故，而且价格稳定、营运有序、到点停车接送乘客，极大方便了一部分人的出行，但它们却逃避向政府缴纳费用，破坏了城市客运市场的经营秩序，带来了新的管理问题。
黑出租车——管理相对人筹措资金购买低档轿车，不办理任何营运手续就投入经营。黑出租车的危害与黑小公共汽车相比，有过之而无不及。其数量之大、经营之灵活、持续时间之长、涉及范围之广都是黑摩的（包括三轮车）、黑小公共汽车、正规出租车望尘莫及的。这些管理相对人为了长久地守住这一片经营的沃土，保住这丰厚的利润渠道，处心积虑地采取抗法的种种对策，专门在城管执法的空隙中寻找或扩大生存空间。
黑出租车给社会带来了很多问题，他们的反制手法使其得以存在，并有着继续发展的趋势。
三、准黑车与黑车的关系
既然城管认定以上三种运载属于违法经营行为，按规定就要处以相当数额的罚款，甚至是没收车辆，那么在执法之前就必须回答一个问题，即确定黑车的标准是什么？从多年城管执法的经验看，凡是违法停靠在路边、道口旁、小区出入口处，车内有手形彩灯，一有过路行人就探头张望（有的还上前询问）的，就是准黑车（准备随时运送乘客的车辆）。
黑车也就是在经过耐心的苦苦等待之后终于盼来客人搭乘的车辆。
从表面上看，准黑车与黑车之间只是时间先后的区别，是相对人必然要经历的两个阶段，不用细说一看便知。其实，其中潜在的问题并不这么简单。驾驶黑车的相对人可以充分利用准黑车的状态来掩盖其成为黑车的企图，抵制城管执法，使执法者明知其违法却抓不到证据，无能为力，形成各不相扰的格局。
现实生活中的情形是，准黑车开始时数量远远多于黑车，但随着时间的推移，两者的数量恰好对调。刚才还是准黑车的渐渐变成了黑车（搭上了乘客），而后面等待的准黑车，又源源不断地向前挪动，所以在外行人看来，准黑车永远是准黑车，没有什么变化，其实内行人一看便知，刚才的准黑车已经载着乘客离开了，成为了黑车。
准黑车发展成黑车，一方面，在时间上是一个自然的顺序过程；另一方面，管理相对人在这一转化过程中也练就了防范的技能，他一定要在确定附近没有城管执法者的时候才会自如地行动，否则就会快速地耍弄各种花样，以实现获取营运经济利益的根本目的。
四、黑车的识别
前面我们已经谈到黑车的标志问题。故意违法停靠在一个没有正规营运交通工具的特定区域里的车辆就是黑车。为了让执法新兵更快、更直观、更准确、更清晰地把握和认定黑车，将黑车的显著特征从认识上加以概括，就可以提炼出如下几条：
在某一社区、车站、大专院校、商场、饭店旁大量或者是散乱停靠的小轿车、面包车、摩的、三轮车等运输工具（有的是十分有秩序地排着队，有的是零乱地聚集在一起）。
相对人用一种急切的目光注视着过往行人，并主动热情地上前询问行人的去向；当公共汽车到站时，涌到公交车门前准备招揽乘客；有的甚至站在车旁密切地环视街上的行人，生怕生意从手中溜掉。
三五成群地聚在一起，边等待生意边聊天打发时间。他们固定停靠的地方久而久之便成了黑出租车专有的聚会地点，成为这一社会群体休闲交流的场所，目标非常醒目。
还有极少数的情况是，相对人躲在街道旁的车内不出来，静静地待在车里，但眼睛却一刻不停地向外张望，只要有人作出想搭乘车辆的举动，他就立刻出来招呼。
城管执法者要选择一个既便于观察又不被相对人察觉的地点，这样，既可以在较长时间内掌握他们非法营运的证据，又能够发现更多有利于处罚他们的事实依据。绝不能采取大队人马同时出现、大张旗鼓的执法方式，因为这样只能起到驱赶的作用，有时甚至连驱逐的目的都达不到，反而引起相对人的警觉，给他们抵制城管执法提供了准备时间。
五、黑车查处过程中的三难
为了继续保持“黑收入”，同时又免遭城管执法者的处罚，驾驶黑车的相对人与城管执法者进行着全面的较量。经过多年的反执法摸索，特别是从被城管处罚的失利教训中，他们逐渐总结出了一套对付城管执法的有效方法。这样一来，城管查处黑车的难度就越来越大，几乎成了城管所有执法业务中的超高难点之一。
对黑车的查处到底难在哪里呢？
这项执法难就难在以下三方面：
（1）盯点难——以上说到的黑车是从准黑车过渡来的。这些黑车往往是聚集在一起的一批车辆，当前一部准黑车接上乘客时，后一部准黑车就会很快地前进一步，来到前辆车的位置，只要你不是十分留意地观察，一般不大会发现这种细微的跟进。即使是一两辆黑车散停在载客地点，他们也不易被发现，并且可以动作迅速地完成载客过程。管理相对人会细心地观察，看是否有城管执法队员在附近（包括着便装的城管执法队员）。如果管理相对人遇到一桩长途运载的生意，虽没有发现城管执法队员，但估计可能就在周围，他们就会估算一下，一旦城管执法者开始追，能否追得上他们。若追不上就可考虑这一次采取在执法者眼皮底下搭载客人的冒险行动。
黑车相对人还认为：我有的是时间，你城管执法队员不能老盯着我这里，你管理的范围要比我这里大得多。没关系，你一会儿非走不可，即便是我拒载一两个客人也是值得的，等你走了以后我再拉客也可以。
（2）取证难——城管执法者只有在乘客本人举证（哪怕是在城管执法队员现场做工作之后作证也可以）的情况下，才能对驾驶黑车的管理相对人进行处罚。相反，如果没有取得乘客的指证，即使城管执法队员在现场抓住了现行也没用。也就是说，城管执法队员明知相对人已经载客，而且就在眼皮底下，但如果没有证据（书面材料），就只能眼睁睁地看着相对人大摇大摆地离去，并且还可能会受到相对人的一番奚落，执法者对此也只好忍气吞声，而难以有所作为。例如，某城管执法大队一个专门负责打黑车的分队，某晚在一车站旁蹲点。在等待了近l小时后，终于发现一辆亮着手形彩灯的小轿车载着两个客人来到车站。这两个客人刚从车内出来，城管执法队员就迅速将他们堵住，首先出示自己的证件（城管执法者在这种专项整治活动中一般都是着便服的），然后说明意图。驾驶员见状，带着从容的微笑，不慌不忙地从驾驶室里走出来，主动问道：“什么事啊？”当城管执法队员义正词严地指出他在进行非法营运时，驾驶员不动声色地回答道：“你们是不是弄错了，他们俩（指着两个客人）是我的亲戚，来北京小住了半个月，现在要回西安，我专门来送自家的亲戚有什么不妥吗？”结果，相对人反执法的力度要大于城管队员执法的力度，他早已将可能发生的情况都考虑到了，事先做好了反制的准备。这样一来，反而使城管执法队员有点措手不及。于是，城管执法队员叫两名乘客写出书面情况说明，那两人不声不响地在城管执法队员提供的纸上较为详细地记述下“亲戚送客”的经过。当这一过程结束时，驾驶员（实际上就是黑车相对人）就安然无事了。结果却是，七个城管执法队员忙碌半天，非但一无所获，还受了一肚子窝囊气。
这个不久前发生的实际案例说明，黑车相对人除了前面论述的那几种反制手法以外，现在又加上了一种更前卫的反执法手段，即在乘客没有到达目的地之前，黑车相对人就与乘客达成协议（有的是以恳求乘客的方式、有的是用威胁的方式、有的是用讨好的方式等，希望乘客不要揭发自己），并在车辆运行途中提前把车费结清了，在城管执法队员堵住之前就已完成了所有的交易过程。
黑车相对人对城管采取了有针对性的反盯梢、反追踪、反堵截、反查证的“四反一体化”软抗手法，在城管的视线下进行着一次又一次的黑车营运交易。
（3）处罚难——城管即使是闯过了盯点难、取证难这两道难关，最终拿到了由乘客提供的非法营运证据，却又碰到一个难题，那就是处罚难。
首先，车是靠银行贷款买的，城管要罚款，相对人没有钱；要罚没黑车，银行根本不答应（银行说他贷款还没有还清，你城管把他的车没收了，谁来还贷？）；相对人还会通过各种关系来疏通，甚至是阻止城管罚没车辆。
其次，车主不是管理相对人。城管要收车，车主说只能处罚管理相对人，不能没收车，因为车辆本身没有任何问题。车主拿着一切有效件证来认领自己的车辆。
再者，有的相对人执意与城管较量（有的就直接与城管执法队员拼命），甚至干脆以赤裸裸的暴力抗法来应对。车已经旧了，相对人就索性不要了，不到山穷水尽之时，相对人是绝不会轻易缴纳罚款的。
第四，黑车相对人在受到高额处罚后，有的到城管办公地点大哭大闹，长时间地喋喋不休，完全使城管办公瘫痪，极大地干扰了日常公务的进行；有的打砸城管办公地点（砸牌子，打玻璃，摔热水瓶等）；有的要当面服毒自杀（喝农药，服有毒溶液）；有的要从城管办公楼跳下去，以自杀相逼。
第五，黑车相对人在理屈词穷的情况下，就干脆走人，不要车了。城管罚没的黑车是要处理的，不可能长时间地暂扣。这就有一个黑车的处理问题，而黑车的处理同样困难。这些车辆长期闲置在原地，城管仅付给停车场的停车费就是一笔惊人的数目。
城管在对黑车执法的过程中所遇到的难点就是盯点难、取证难、处罚难。在执法实践中，这三个难点既独立存在，又相互联系。它们无不与现实中的复杂社会现象紧密相连，有时是“牵一发而动全身”。黑车的“三难问题”不解决，在这个方面的执法就不可能有很大的进展及整体性的突破。
六、黑车查处中必须要掌握的诀窍
虽然，对黑车的查处受到多重社会因素的制约，并且在三难问题的干扰下，城管的执法操作存在很大困难，但是毕竟城管也与黑车打了几年的交道，对其中的一些技巧、路径还是有所积累的，将这些经验系统化就成为查处黑车时必须要掌握的诀窍。
第一，注意把握两端。所谓“把握两端”是指，在黑车相对人让乘客上车与下车这两个时间段内堵住对方，让相对人说清楚载客是怎么一回事。
实施这一步时必须小心，切不可让相对人发现了，最好是以最快的速度突然出现，让相对人来不及与乘客订立“攻守同盟”，这样就能在完全没有乘客替他作掩护的情形下，一举“逮住”他。除了这两个时间段之外，要想现场获得相对人非法载客、违法营运的证据就非常困难了。当然还有快速盯住目标，在什么地方截获最合适等具体问题。只有每位城管执法队员根据当时不同的情况，并结合自己的特点与相对人的客观状态而作出最恰当的处置，顺利地突破盯点难和取证难这两个关Vl，顺利地完成对黑车相对人的处理，才能算是一种技巧性的执法操作。
第二，自然接近车辆。城管执法队员在锁定黑车目标之后，为了快速有效地实施下一步行动，就必须在黑车快要启动和停靠时，以一种好像与执法无关的样子接近黑车。如果以一群人正面堵截或远距离叫停的方式拦车（如果是那样，就等于给黑车相对人以提前准备的时间，当车子停下后，就不可能拿到非法载客的证据），就会让城管执法队员前功尽弃，无功而返。
自然接近车辆的另一个意思是，当城管执法者来到黑车面前时，不能站在车门前，以免相对人在孤注一掷之际，用突然开门的方式猛烈撞击执法者而造成伤亡事故；不能站在黑车的车头前方，以防相对人为了逃逸用车头冲撞执法者而造成重大事故；也不能站在离黑车较远的地方，以防相对人在客人下车后趁机跑掉。
第三，快速控制车体。城管在接近、拦住黑车以后，首先要命令管理相对人把驾驶座位旁的车门完全打开，最好与车体保持90度直角。其次，让管理相对人下车，并将他带离车体3～5米处，用较为严厉的话语质问对方（你的胆子不小啊！居然胆敢无许可证就开始载客），以吸引他的全部注意力。然后，另一个城管执法队员快速进入驾驶室停熄车子发动机，再拔出车上的钥匙。经过这三步环环相扣的操作，一部黑车就被牢牢地控制在执法队员的手里，这时，相对人不仅会乖乖地回答执法者所提出的全部问题，而且还会正视自己的违法行为，感受到违法后应有的压力。
第四，提出一个说法。城管执法队员在完成以上三步之后，如果黑车相对人愿意接受处罚，就按所有的操作程序进行，并警告他下次不可再犯，然后放他走；如果相对人不愿意接受处罚，或者身上带的现金不够，城管执法队员就应该筇略性地要求他到分队把情况谈清楚，看是否有双方都能接受的更好的办法，以免浪费时间，谁也走不了，然后将管理相对人带离现场，回去处理。
以上所说的对黑车的打击，仅限于已经载客的黑车。根据城管打击黑车的各方信息的综合分析，城管对黑车的打击力度与黑车的发展势头之间是不对称的，其原因就在于：有些政府宏观政策要调整，行业垄断要打破，城管执法行政法规要修改，公安交管部门要配合，城管执法人力资源要得到补充。只有这些因素发生变化，城管对黑车的执法才能取得更大的功效和业绩。
七、黑车查处的风险与防卫
在当前城管的职权范围内，对黑车的处罚力度算是最大的了。按规定，城管执法者在取得客观证据后，处罚最低限额是1万元人民币。应该看到，开黑车的人一般都属于经济上很窘困的群体，他们所驾驶的是低档车，甚至有的车还不属于他们。有人曾在黑车相对人与城管处罚额度之间算了一笔账：如果黑车相对人一个月靠载客能够赚到4000元左右，两个半月才可能拿到l万元的收入；也就是说，相对人如果被城管处罚1万元，等于他两个半月白干。用普通人的常理来体会，可以想象得出相对人会是一种什么样的感受。不言而喻，城管执法队员在处罚黑车相对人时，是冒着肉体被伤害的风险的，并且这种伤害可能会超出常规，甚至会危及生命。因此，概括类似的风险与提出必要的防卫，不仅是必要的也是可能的。
（1）驾驶黑车的相对人在被处罚之际，他们的心理状态分别属于以下几类：
早已听人说过，自己却从来没有遇到过，但今天这种时刻终于到来了，心中一片惶恐，又充满着压抑、烦恼和怨恨；
曾经被城管处罚过，并且所罚金额至今还没有交齐，结果这次又来了新的罚款，不禁让以往的对立情绪瞬间变成了仇恨，要钱没有、要车不给、要命就一条；
原来开黑车就是为了养家糊口，一说罚款就是一大笔数目，既没有钱，又不能给车，写个检讨或保证什么的还可以，如果一定要罚款的话，就拼命，反正活着也没啥意思，索性拼一下。
这儿种心态基本可以代表黑车相对人被处罚�
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