城管执法操作实务-第7部分

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　　第三章　城管执法的管理相对人
　　造成城管执法“四大难点”的关键性因素是城管所面对的五部分管理相对人。这五部分管理相对人大多处于社会的底层，如不从这些相对人的习惯、特点、手段出发，认真研究总结针对他们的治理方法，是无法将城管执法工作进行到底的。因此，能否解决这样一个实践课题，关系到城管执法活动的成败。
　　提出并研究解决这一课题，当务之急是要总结城管已有的治理经验，思考并找到与此相关的整顿对策，重在回答如何去解决，以形成一套城管执法应对的操作方法。
　　第一节　最难办的五部分人
　　城管对管理相对人进行执法，制止其违法经营，都有一定的难度。相对人往往采取躲避、打游击的形式与执法者周旋，反反复复，逃避处罚。
　　而最为难办的有五部分人。这些特定的管理相对人是：少数民族、残疾人、艾滋病人、老人、重病人。他们无不有着极为特殊的人生经历和困苦的生活际遇，如不主动谋生，便会断了生路。为了继续活着，或者是为了求得治病的费用，身无一技之长的他们只好进行着违法经营。这仅是问题的一个方面。另一方面，城管执法者不能由于这些相对人的“生计缘故”而放弃执法原则；否则，城市环境就会杂乱无序。
　　由于各种原因，他们从偏远的地区、农村、山寨来到城市，不遵守城市管理法规，随心所欲，到处设点，长期污染大范围的城市环境，影响了行人、车辆、交通、市容等城市综合因素的协调有序，已给市民生活、交通环境、社会治安带来严重问题。
　　这五部分人不论从地域还是从生理、年龄上看，都与其他管理相对人明显不同，有的还与政治因素、社会因素、人性因素紧密相连。他们中的一些人阻挠城管执法，与城管对峙，甚至暴力抗法，围攻政府办公地点，具有十分明显的处置难度。若处理不好，极可能产生重大的社会影响，造成工作的被动，是最难办的五部分人。
　　一、少数民族
　　目前在北京的少数民族，主要有藏族和维族两种。他们按照自己的生活方式及想当然的经营行为，活跃在各个区、街、路口，经营着小吃、特产、饰品、刀具等生意，即使给他们指定经营地点，他们也不愿意去，坚持要在认为合适的地方经营。由于语言交流不畅、民族风俗不同、传统禁忌差异、情感表达方式有别，加之出于政治因素和首都北京这一敏感地区的考虑，就使得管理这些相对人更为困难。
　　例如，新疆维族管理相对人在小区、商场、路边、天桥等处随地摆摊设点出售羊肉串，难以忍受的焦煳气味和烟雾四处弥漫，直接污染了环境。
　　西藏藏族（包括西藏羌族在内）管理相对人在主干道的街面上、大商场旁，公然出售藏药、小饰品、刀具。经教育后，虽不再出售受国家管制的刀具，但其他东西却照卖不误，一旦被城管罚没，不是当场与城管纠缠、发生正面激烈冲突，就是事后围攻城管办公地或政府所在地，坚决要求退还他们的物品。
　　因此，少数民族管理相对人的违法行为可以概括为：不接受指定地点，独立行事；若遇处罚，当场反抗，然后进行群体性闹事，以少数民族这一政治因素逼迫城管让步，接受他们的违法经营行为。
　　二、残疾人
　　管理相对人中的残疾人，有肢体不健全的、患眼疾的、患小儿麻痹症导致残废的、侏儒等几类。应该说，他们的谋生能力明显低于同龄人，是一个很值得去关注和帮助的群体。
　　残疾人涉足违法经营的行列，是让城管很难办的一件事。众所周知，人们总是同情弱者。这使城管执法队员首先出现了一种心理障碍，觉得对这部分相对人不大好处理，重了于心不忍，轻了又不解决问题，加之他们普遍都有残疾证。同时，围观的公众往往对他们有着天然的怜悯，处理不好就容易引起公众对城管执法队员的反感或义愤。
　　通常，城管执法队员对这部分相对人大多采取放宽或迁就的态度，用含糊、对付、说服、教育的软办法进行处理，不以强硬的态度来对待。但是，时间一久，问题堆积起来，整个路面、街道、小区随处都是黑车、无照经营，就是对弱者最具同情心的城管执法队员也感到自己失职，从而意识到若执法不到位，不但问题得不到解决，还会变得越来越严重。
　　三、艾滋病人
　　由于各种主客观原因，有些人感染了艾滋病病毒，成了艾滋病病毒的携带者或就是艾滋病人。他们处于贫困的边缘，迫于生计，也要出来谋生，在各方面因素的影响下，就选择了无照经营这一生计。
　　在贫困和绝症的双重精神压力下，这部分相对人的心理明显不同于普通相对人。他们在一种百无聊赖又无所谓的精神状态中，什么都不以为然，不对未来寄予任何希望。本着只要自己不病死就要活一天、要活就要吃饭、就要做小生意来养活自己的想法，对城管执法队员的处罚比较漠然。他们会萌生出一股特有的情绪反应，即城管执法者对得了绝症、快要死了的人都不放过，是不是过于狠毒了点。
　　在这种极端情绪的作用下，这部分相对人在城管执法队员阻止其做小生意时，他们便会很明确地告诉对方，自己是艾滋病人，如果把他逼急了，他就要咬破对方的身体，传染给对方艾滋病病毒。相对人的这种表示，可以看作是最后通牒，也就是划出了一道界限，一旦突破，后果难以预料。因此，这时城管执法队员的心态就会发生急转弯，或者说干脆停下来不作为了。
　　四、老人
　　城管队员在执法时，经常遇到60多岁左右，甚至是70多岁以上的老年人。这些老年人还在用自己仅有的一点残存之力，在风雨中为了生存而进行着无照经营活动，让人看着心酸。
　　这种普遍心态也影响到城管执法队员的执法。加之，这些年老的相对人用近乎哀求的模样与执法者打交道，他们行动极为迟缓的状态，使城管执法队员恨不得上去搀扶他们一把。中华民族尊老爱幼的传统观念让城管执法队员对这部分管理相对人无能为力。
　　对老年无照经营相对人，执法者充其量就是驱赶一下、教育一番、批评一次、指点一回、警告一遍，除此之外再没有更好的办法了（罚款没有钱，没收东西于心不忍，驱赶快了还怕老人摔倒）。因此，这也是不大好办的事情。
　　五、重病人
　　在城管执法过程中，还会遇到各种各样有严重疾病的无照经营者，包括心脏病、癫痫病、精神病、尿毒症、癌症等容易引起其他并发症的疾病患者。城管执法队员对其他相对人还能教训一下，但对这类相对人就要格外谨慎，以防相对人突发病变，导致受伤甚至当场死亡的恶性事故。这种提示是以城管执法中曾经发生过的真实教训为基础的。至今谈起还令曾经经历过的队员不寒而栗、历历在目。
　　这部分相对人并不因有病而待在家里，他们顽强地出摊，以赚到钱为目的。由此，就给城管执法队员出了道难题——你管吧，话又不能说重了，生怕他们受不了；说轻了吧，像熟人谈话似的又不解决问题；罚款吧，他真的没有钱；没收他的物品吧，又担心他活不下去，左右为难，确实不好办。
　　本节以列举方式简述了少数民族、残疾人、艾滋病人、老人、重病人这五部分人的社会特殊性，并将他们与社会、与公众、与生存、与城管执法的多重关系作了概括性的论述，总结了执法空间狭窄的原因、执法者的心态特点、相对人和执法者的对应关系。
　　这五部分人群确实是不大好管理的特殊人群。其中的绝大部分人，已经把无照经营、驾驶黑车看作是自己安身立命的最好方式，不到身体出意外，是不可能自动退出无照经营舞台的。
　　究竟应该怎么办？办法还是来自相对人所能承受的空间，从他们承受执法压力的限度上去发现规律、提取思路、找到答案、寻求治理的办法，为城管执法争取到基本的执法空间，以至少达到环境短时清洁有序的治标目的。
　　第二节　对五部分人的应对策略
　　从严格意义上说，对这些比较特殊的五部分人执法，不是一点办法也没有，执法难只是相对而言。其实，在具体的城管执法进程中，用心观察、搜集和总结解决这一难题的素材和经验，并系统地概括，仍然可以派上用场。尽管这些策略不是处理这五部分人的“良方”，也许只能解决某些表层问题，但这种跨越式的探索毕竟是解决难题的开始。
　　从这五部分人的基本情况看，城管执法要掌握一个保险系数，即执法而不冲突、接触而不激烈、冲撞而不破裂，由此达到双赢效果。
　　城管对这五部分人无照经营、驾驶黑车的违法行为有这样几种应对策略。
　　一、驱逐
　　城管执法者要集结足够的人力，一般在20人以上，以排山倒海、大浪扑来的阵势向这部分相对人集中地推进。这一空前的执法声势，迫使相对人快速撤离，整体性让出所占的街面，从而恢复有序的市区景象。靠这种给相对人制造错觉的执法方式，可以扰乱相对人的心境，使相对人怀疑经营地的可取性，年龄较大的因为体力跟不上，身心透支太大，也会对做生意产生动摇。只要短时内反复几次这样的行动，相对人就会患上“违法经营恐慌症”，从而达到越来越好的典型执法效果。
　　此外，可用轻罚或重罚来有效地触及相对人的不安全意识、不可为的感觉、不好干的意向、不合算的认知，促使他们自我调整，得出即使是要经营也得另选地方，这个地点再也待不下去了的结论。
　　不论城管用人力去驱逐，还是以精神上的挤压方式，都会程度不同地达到让相对人开始思考换地方谋生的效果，从而缓解某一地区长期密布着的无照经营格局给城管执法造成的压力。
　　二、原谅这一次
　　城管执法者要特别注意，对这五部分特殊人群执法时，一定要掌握以宽为度的执法尺寸，原因是这些人的心理和体能可承受的压力是有限的，处理不好会带来难以面对和解决的现实难题，使城管执法者自我为难。
　　在绝大多数情况下，相对人会意识到处罚将会给自己带来损失，为了避免或者减少这种不必要的经营损失，往往采用求情、说明、保证的方式，哀求城管队员手下留情，以后不会也不敢再犯了。面对这种情况，考虑到这五部分人的特殊性，同时也为了避免“出事”这一消极后果，城管执法队员可在给相对人留下“教训式记忆”后，以暂时原谅这一次的方式处理本事件。
　　“原谅这一次”的处置方式，第一，可以体现城管执法者的人性化关怀，做到区别对待不同相对人；第二，可以给相对人以相应的教训，使相对人在事过之后，仍会备感惊恐和心有余悸，造成下次违法经营的心理障碍；第三，可以大大降低发生恶性事态的概率，使相对人没有丝毫发火拼命、全力对抗的机会，有气发泄不出，使用暴力又没可能；第四，可以避免不必要的纠缠，提高执法效率，让相对人快速挪出经营地段，尽快恢复街面的通畅。
　　“原谅这一次”的处置方式，又可细分成：教育性原谅——经过讲政策、说利害关系、分析违法经营的不可行性、提出必要的忠告，得到相对人的配合后，可以原谅这一次；批评性原谅——对已有两次以上重复性经营的相对人，就应用指正、否定、警示、要求的方式说话，指出这是最后一次，再不能有下一次，非常勉强地原谅这一次；威慑性原谅——对态度恶劣，或者有“前科”记录的相对人，可假戏真做，以准备去罚没物品的严格执法架式，让相对人在高度惊吓状态中接受教训，以打消他再来违法经营的念头。
　　三、说服
　　城管在碰到这五部分人违法经营时，更多的还是采取说服教育的方式，清楚地表明违法经营可能会遇到的问题、导致的不可避免的后果，对相对人产生的直接影响等。尤其对情况极为特殊、确实需要被理解的相对人，更要耐心地向他们说明有关问题。
　　可以把说服的内容分成三种类型。
　　此地不许——向相对人具体、简要、明确地说明根据法规条款，此地由于是人行通道或车流量大或必须保持市容整洁等原因，不允许无照经营，并且进一步告知，政府规定任何商贩未经许可不得擅自进行商业活动。假若一意孤行不听规劝，就极可能导致东西被没收，遭到罚款处罚的下场，情节严重的还将受到公安机关的处理。
　　谋生有道——向相对人讲明，无照经营这条路行不通，应换个角度思考，找条同样是经营但合法的谋生之路。从容经营，不再担惊受怕，稳定又有保障，何乐而不为呢？如果有困难，城管可代为联系，关键是要认识到长远利益与眼前利益的关系，孰轻孰重要考虑清楚。
　　害处极大——要概括地、充分地、以感染性的语言告诉相对人，想在一个城市里长期无照经营是不大可能的，结果只会人财两空。每天无休止的驱赶，轻重不同的罚没，如若反抗还会背上暴力抗法的罪名，追究更大的法律责任。损失太大，问题太多，何苦啊！
　　应该说，除了这三种具体操作方式以外，还有其他类似的劝说方法。
　　在实际执法中，办法越多、越灵活、越有力、越自如，就越能反映出城管执法队员有办法、有深度、有素质、有才能，也就越能将一个看似无法面对和解决的难题，在谈笑之间处理妥当，显得十分轻松。
　　四、帮助
　　多年来的城管执法经验告诉我们，在政府没有出台对进城务工人员给予最低生活保障政策之前，如果城管只顾单纯执法，不管相对人的生活出路，是行不通的，最终会导致政治性责任、生命危险、群体性事件等严重问题。特别是对这五部分人执法，更迫切需要一种稳妥慎重的处理方式。
　　由于政府没有赋予城管附带性解决相对人谋生问题的职责，因而将相对人的生活出路问题全部压在城管系统上也不现实。但是，城管可以对这五部分人中确实需要救助的，给予必要的、力所能及的帮助，使之渡过生活难关。
　　城管执法系统这种特定性的帮助，可以从以下三个方面加以体现。
　　另找地点——那些生活已很窘迫的相对人，尤其是残疾人、老人、重病人，确实使人看之动情，难以袖手旁观。在这种情况便下可动用组织的力量联系相关职能部门，得到它们的同情、理解和支持，根据相对人的实际情况作出相应的安排，让相对人能在一个较为稳定的环境中经营，例如，固定的大市场、小商品出售点、郊区的农副产品集市等，使相对人拥有正当的谋生手段。
　　协助办证——对那些无一技之长，除此经营再无法养活自己，且又无依无靠的相对人，可设法帮助他们办理合法手续，使他们能够通过正当的谋生手段来生活，变不合法为正当经营。朋友帮忙——城管执法队员动用个人的所有社会关系，为一些确需救助的相对人提供必要的帮助，为他们提供基本经营所需要的保障，给他们创造一个可以独立进行商业经营的合理化、合法化、合情化的氛围，保证他们能够自食其力。
　　这里提出并概括的三种帮助方式，虽然给城管执法系统增加了很多额外的负担（本来城管执法队员就已经忙得不可开交了），要投入极大的精力，并要消耗一些个人社会资源，但是这个看似无关、实则关系重大的“义务”，却在政府与民众之间搭起了一座理解、友善、缓冲、和谐的桥梁。
　　相对人会把城管执法系统的这种善举和义助看成是政府的一种关爱行动，是政府对他们生存问题的实际呵护。
　　五、下次治
　　城管对这五部分人的上述行动，不是软弱无能、实无他法、只能如此，而是在以人为本、构建和谐社会的国策引导下的产物。城管执法者除了“软着陆”的办法以外，还有依法处置的强硬性一面。因为如果执法没有硬性的东西、没有杀手锏、没有制约，就无所谓执法。所以，当城管做到仁至义尽之际，如果相对人依然如此，丝毫不加以收敛，有的甚至变本加厉，有恃无恐，也就到了城管举起“德莫克利特”之剑之时。
　　城管可以将对这五部分人采取强硬措施的一面概括为“下次治”。
　　运用这种方式的机会为：
　　无法控制——城管执法队员怀着一颗善良和理解之心，只对相对人进行规劝、教育、警示，而相对人也是一次又一次信誓旦旦地保证。然而城管执法队员却多次发现，一旦执法者离开，他们又迅速回到原位，若无其事地进行着原来的违法经营，根本不把城管刚才的提示当回事。在这种典型的态势下，城管执法队员就可以采取“下次治”（相对于上次而言）
　　这种后发制人的方式，以能触及相对人的灵魂、损其经营成本为原则，酌情给予坚决的处罚。
　　罚没一部分——对那种因为要生存就不管不理城管执法队员友善宽容态度的相对人，要进行处罚，以使他们找到一种“过界”就要被“打手”的感觉。具体做法是，向他指出这种违法经营已不止一次，而且是在他自己作过保证的情况下发生的，所以，这次不可能得到原谅，要么罚没物品，要么直接罚款。考虑到相对人的心理与经济承受能力，注意把握两者仅取其一的原则。这样既处罚了相对人，让他受到教育，又不至于使他精神崩溃。
　　打痛根治——对那种不论对他怎样教育和劝导都充耳不闻，仍以违法经营作为自己唯一活路的相对人，就要使用触及式的处罚。令他们不得不反思自己这样做是否明智，是否还需要干下去？具体做法是，以相对人不能反抗的压倒性声势，坚决对其实施严厉处罚，将全部物品没收；如果相对人没有什么东西可罚没，就处以高额罚款，假若他没有钱，就设法劝他去分队解决问题（到分队后，便以良好的警告效果使他永生难忘）。
　　六、治理少数民族相对人的方法
　　在维护民族团结和祖国统一的大格局下，少数民族现象成了一个敏感的政治问题。当前形势下的新疆和西藏民族事宜更是如此。城管执法切不能搅进政治态势、群体性事件中去。故而，在对待与处置少数民族相对人的问题上，应持谨慎态度，宁可胆子小一点、步子慢一点、思想保守一点，也比莽撞胆大稳妥得多。
　　从城管对少数民族相对人执法的实践经验看，可以清晰地提炼出如下几点操作方法。
　　第一，少治多劝。城管执法者为了求得较高的政治保险系数，不可用对待一般相对人的执法模式来应对少数民族。由于他们的思维方式不同、语言不通、民族感觉不同、冲突顶撞的方式特别、心理承受能力很低等特征，所以应采用少治多劝的执法模式。不到万不得已，最好不采用以罚当先、以治为主、以打为重的方式，而应多运用说服动员、劝其离开、明确利害的方式来进行，确立一个只要离开本区域即可的执法底线，不去没有把握地触动那条容易弄僵关系的冲突导火索。这就需要城管队员有足够的耐心，正确理解行业自尊及依法治理的真正含义。因此涉及对城管行业的认识问题。例如，城管执法如何定位。（在这个问题上人们有不同的意见：有的主张城管应立足于执法者，应把执法作为自己的第一要务；有的却觉得就目前的情形和执法的可行性而言，城管应立足于管理者，应把管理角色当作主要角色。在执法环境没有太大变化的背景下，管理可能是一项中心任务。执法也许可以理解为是城管工作中的一项辅助性任务，服务是对管理最好的协调，没有服务，城管就只能天天与相对人发生无休止的激烈冲突。）
　　第二，查找动员。城管执法者除了在执法现场与少数民族相对人进行接触以外，还要会同公安机关的治安部门和派出所一道，将在本地区从事违法经营的相对人的地址查找清楚，有目标地主动上门做工作，告知不允许再继续违法经营。这一方式的具体作用在于：能让这些少数民族相对人知道，城管和公安机关已经联手，并查到了他们的住址，一旦发生任何事情，城管和公安部门都有迹可遁；城管主动上门表明了其诚意，并就此提前把执法现场容易弄僵了的态势进行一种人心、情理、事由上的转化。主动询问，如果给他们找到另一合法经营地点，觉得怎么样；最后提出一道底线，只要不在本区域内从事违法经营就可以。切不可小看城管执法和公安机关联手，会在少数民族相对人心里产生巨大的波澜，能促其深入思索和掂量。这种现实效果，比多次现场执法的作用还要明显。
　　第三，请当地政府来人。别看这些少数民族相对人在内地态度凶狠、不可一世、不服管理，一旦当地政府的代表出现，他们立刻就规矩很多，与先前比较，完全判若两人——老老实实、服服帖帖。相对人这