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城管执法操作实务-第9部分
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再者，执法者也是血肉之躯，如果他的合法权益得不到保护，那么他本人还能保持正常心态去执法吗？因此，只从维持政治价值的意义出发，把执法者看成是执法机器的观念是达不到实际操作效果的，更不可能持久。
只有在传统执法模式的基础上进行灵活的调整，才可达到相应的执法效果。
五、走还是不走
城管执法与管理相对人的交锋是伴随着矛盾、激化、冲突、对峙的“插曲”而进行的。也就是说，城管执法队员同相对人不发生任何冲突，不产生任何不愉快几乎是不可能的（就整个态势而言）。执法一出现局部的不通畅，就必然要发出声响，有时是风声大作，引来了喜欢看热闹的围观者。
一旦出现围观情况，立刻就加进了社会公众现场态度因素，原本是只有执法者和相对人两方面，现在就变成了三方面（城管执法者、相对人、围观公众），如果公众站在相对人的立场上，现场就形成了“夹击”城管执法队员的态势，对执法者很不利。不计其数的事实证明，现场只要存在着围观者的群体性反对、起哄、帮腔、调侃，就会大大加剧相对人的对抗行为，从而使本次城管执法活动以失败而告终。
纵观这种在短期内还不可能发生变化的执法态势，城管执法队员在遇到这种情况时，走还是不走呢？
可以明确地说，假若遇到了这种态势，城管执法队员又控制不了现场局面，就索性自动撤离。
这种“走”的操作方式为：
第一，城管执法队员在人群暂时还没有完全围上来，但眼看围观已成定局时，就调转话锋，变要处罚为教育和警告，提示相对人下次不要再来，强调这里不能进行违法经营。在很自然的状态下，使刚到的几个围观者还未弄清是怎么回事时，便快速地撤出执法现场而转到其他地段继续执法。
第二，城管执法队员在相对人情绪激动、大声喊叫、经稳定情绪无效时，就要预测到今天的执法可能有难度，会引来围观者。随着相对人的有意高声叫嚷，周围的行人渐渐向这里走来，人越聚越多，开始出现围观。
这时执法者应该以时间不够、罚款手续没带全、我去把执法车叫来、下次要处罚你等借口快速离去。
第三，城管执法队员执法时，由于过于专注执法而未发现逐渐出现的围观者，等执法者觉察到，已是围成了一大圈子，并且是里三层外三层，现场秩序高度混乱，随时都有可能发生不测和不可控制的事端。为了达到进得去就出得来、使复杂问题简单化的目的，执法者就要以这样已严重堵塞了交通、这个事情下次再说、我现在还有事情要办等理由即刻走人。
说到这里，可能会出现一个认识上的问题，即城管执法怎么怕社会公众？假如一有围观者就撤离，那还执不执法？这是否对现行法律也是一个讽刺？其实，我们在前面已经谈过了，由于社会福利保障机制还没有完全建立起来，一些人是依靠这种违法经营来维持生存的，加上城管执法系统成立的时间不长，人们对这个部门的管理法规还不大了解，适时回避围观者是当前情况下最好最简便的防止激起群体性事件的方式。“走为上”
也是为了杜绝城管执法成本的不断追加，避免引发不必要的更大态势，所以，可总结成三句话——巧妙回避围观者是预防和减少冲突的有效方式；围观现象是特定的而不是经常的；借机离开是执法应变性的一种艺术处置方略。
六、管还是不管
今天，城管执法实际上是在面对一个庞大的自谋生路的群体。不论从城管执法系统的人数，还是从其现有的装备、技术、执法经验、体制来看，单靠城管执法部门去应对和控制相对人群是不现实的。只能说有城管执法比没有城管执法要好得多。（因为如果城管部门一天不履行城管执法职能，城市的环境秩序就会变得混乱起来。）
在市场经济条件下，由于一部分人想靠违法经营来生存，他们已经号准了城市公众市场需求的“脉搏”，并探索到了其中的一些规律，找到了这些规律与自己生存之间的联系，从而形成了违法经营的规模化和游击战的策略，所以可以推断相对人将是一个相对稳定的社会群体。
在这种背景下，一线城管执法队员就提出了在管了一个又出一片、管都管不过来的情况下，究竟应该怎么管的问题？
可以肯定地回答，当然要管！
从现有城管执法系统的实际出发，在具体的执法过程中，既兼顾自己的有限力量，又不失其基本职责，管的方式要进行一些调整。
第一，将重点整治与一般治理相结合。对那些主要大街、代表性街面、有影响的小区、敏感地区、游览地等重点区域，必须加大监管力度，不能有半点疏忽，一有情况坚决取缔。对屡次再犯的相对人，要从重处罚，以达到良好的整治效果。但对有些不是太重要、较为闲散的地段，或本身秩序就很一般的地点，就可以实行以教育为主，处罚为辅的原则。
第二，对相对人非常密集的地段，要先以大规模驱赶的方式快速地清理出路面，哪怕这种效果是暂时的，也很有必要。因为一个接一个地罚没，在时间上、力量上、可行性上都是不划算的，所以，城管要先以驱逐的方式来保持面上的基本状态，然后再着手解决点上的执法问题，切不可倒过来，否则就会舍本逐末，主次颠倒，只会使各方都不满意。当然在这个操作中，必须要在摸索出本地区执法规律的基础上，灵活地实施，才会有更好的执法效果。
城管执法系统在人力资源严重不足的情况下，如何做到运用十个手指弹钢琴，确定不同执法任务的轻重、缓急、大小、多少、宽窄、深浅是非常必要的，同时还要做到实干与巧干的有效结合。只有把什么是立即要去做的、什么是可以缓一缓再来完成的；什么是刚性指标、什么是柔性指标；什么是全方位都要达到的、什么是只要做好几个点面就可以了，把政府指令弄清楚，才有可能做而有功、动而见效、持之以恒、无所不能。
本节围绕着如何处置的问题，从实际执法的操作层面论述了需不需要追、该不该生气、干还是不干、回击还是不回击、走还是不走、管还是不管这六个方面的具体思路和实施办法，集中地从把握执法效率、寻求发展、解答疑难、形成操作体系的角度，总结出一些可供一线城管执法队员运用的变通措施和使用方法。以现实执法思维为依据，处理好现实与需要、实用与可能、暂时与长久、一般与特殊、局部与整体之间的关系。它可以成为城管执法队员应对复杂而瞬息万变的现场情况的参考体系和运用路径，成为解答实际执法者思想困惑的理性提示，成为帮助城管执法者自行总结执法经验的思考模式。
第二节 应对的三个层面
如果将观察和研究城管执法系统的视野再放宽一些，跳出局部执法的具体圈子，站在一个能概括出城管所接触的所有对象的位置上，便可以发现城管执法部门作为一个完整而独立的职能部门所要面对的三个不同层面。
这三个虽有着很大差别，但又存在着一定联系的对象，都对城管执法系统产生着不尽相同的作用，并敦促着城管执法者思考、寻找、获得与执法相关的办法和说法，从而得到走出困境及解决问题的操作技巧。
这三个不同层面指的是管理相对人、社会普通人、领导机关。在与这三个有着关联关系的层面的接触中，城管执法系统总是处在快速反应、调整步伐、加强措施、扩大效果的努力之中。也就是说，城管执法系统要想使工作和实际效能稳步地向前推进，就必须处理好这三者的关系。
一、管理相对人群体
管理相对人是城管执法系统长期要应对的一类群体，因此，城管要站在时代的高度，以现代管理理念和高科技手段不断探索和总结新的管理方法。不论相对人用何种手法来对抗城管执法，城管都能较为自如地去应对，并且能很好地解决一个又一个难点，取得大量的应急技巧和工作经验。
相对人群体之所以能称得上是城管执法系统的一个主要执法对象，不仅是由于他们从事的经营是违法的，属于城管执法的范畴，更重要的在于相对人群体为了生存而使出多样化反执法手段，在与执法者的不断较量中，这种手段达到了对策化、经验化、持续化、个性化、变幻化、起伏化的程度，进而也使城管的执法逐渐达到了魔高一尺、道高一丈的递进化、系统化、类型化、对应化、艺术化、阶段化水平。
管理相对人群体对抗执法的伎俩可以归纳成几个方面：
第一，运动式对抗城管执法。相对人通过大量观察，总结经验，相互揣摩，找到了你来我走、不怕你也不招你的技法。这就是几乎每一个城管执法队员都十分熟悉的相对人脸上带着平静，嘴角挂着微笑，动作尤为迅速的“溃逃印象”。原本一片狼藉的地段被神奇般地空出来。如此梦幻式的效果只能持续到执法者离开。就像是地里撒下植物的种子，到时候一定会长出来一样。执法者一走，如大海涨潮般的，相对人又一下子挤满了原来的街面。他们心怀得意，欣赏着自己成功的杰作，笑逐颜开地进行着各人手边的生意，愉快地体验着生活的繁忙。
由于城管执法人员有限，而相对人的生存问题暂时还得不到解决，所以这个现象还会在相当一段时期内存在下去。这是否可以被理解为，是城管执法者与相对人各自相安，尽可能地避免发生冲突的一道天然屏障。
城管要想扩大某一地段的执法效果，所要做的就是在一天之内反复拉网式地进行堵截（一天应在3～5次以上），并重点处罚几个跑得慢的相对人，或者严厉处罚有影响力的相对人，让这种不寻常的效果在相对人群体中广泛传播，以此来维持良好的执法效果。
第二，软暴力式对抗城管执法。相对人在面对城管执法时，本着既不想把事情弄大，又不让执法者把自己的东西收走，更不能认可罚款的应对原则，采取拼命护着物品，借软化的方式持久地纠缠（包括求情、哭泣、倒地、控诉、拟自杀等），消磨时间。相对人估计执法者肯定耗不起时间，一旦双方僵持时间长了，执法者就会自动放弃。果不其然，城管执法者见执法没有进展，想着别的地方还要去管，便放掉相对人而自动撤离了。这样一场执法与违法的较量，便以相对人软磨硬泡的胜利而告终。
虽然这种案例是个别的，但是随着类似情况的增多，就会在相对人群体中广为流传，使很多相对人尽管没有“亲身体验”过，但却深信，并准备用同样或者更典型的方式来对付执法者，其强度比起前者来可能会有过之而无不及。
这种制止、阻挡、牵制城管执法者的行为，包含着一种软性的强制力、赖皮式的潜在反抗力、有节度的攻击力，所以，这正是执法者为什么花了很长时间执法但却罚不了款的根本原因所在。这种现象就被称之为相对人实施的一种“软暴力”。事实上，软暴力比硬暴力更有迷惑性和欺骗性，更能在相当大的程度上唤起社会公众的同情心、认可度、附和力，成为扩大态势、吸引社会公众声援的一种有效手段。
第三，硬暴力式对抗城管执法。相对人出于各种不同的主客观原因，在将要被处罚时便出现渐进式和突发式两种不同的肢体动作，将器具物件向执法者扔去，有的是以一种失控性的动作连续不断地进行着，致使城管执法队员身上多处受伤，有时甚至导致严重损伤的后果。
面对这种突发性事件，一来不要恐慌，在事前有所准备的基础上，除了女城管执法者以外（如果是女相对人，就要以女执法者为主体了），在场的所有执法者都要一起上前，积极有力地加以制止，以最快的速度控制相对人的暴力实施，让他只有招架的可能却没有进攻的能力。在暴力侵害被终止以后，依然要保持对相对人肢体的控制，以防再次发生暴力攻击，并一定要把相对人带走，绝不能将他放过。
据此，城管执法队员应有针对性地采取以下措施。
第一，有选择性地处罚相对人。将组织、指使、操纵其他相对人与城管执法者对抗的相对人作为打击的特定对象，而且务必达到打成、打准、打痛、打垮的目的，收到击倒一个教育一大片的执法效果。
其操作方法是：几名或多名城管执法队员以突发性的方式出现在相对人的经营地点，指出经营的违法性，揭露他的欺瞒手段，斥责他的恶劣态度。在某一执法队员与其对话以引开他注意力时，其他的执法队员则以快捷准确的动作趁机罚没现场的所有物品，实现物品与人体相分离，并以手势等肢体动作阻拦相对人企图抢回自己东西的行为。将相对人围在中间，让其不能自由走动。如果出现直接性的暴力抗法行为，除了当场进行有效制止以外，还可强行将其带上执法车送到公安机关。
第二，采用放大求小的原则来处罚相对人。每次城管执法队员去巡查，在出现相对人大规模逃逸时，执法者不必一个一个地追赶，而只取其中有着代表性的（身强力壮的，有过几次保证的，曾经挑衅过的）相对人作为罚没的对象。在实施过程中，一旦找准对象就一鼓作气地抓住，现场就地进行处罚。此时，很多相对人正看着执法者的一举～动，所以动作一定要大，处罚一定要坚决，强制性一定要显著，充分体现城管执法的力度，以此留下持续性的法制教育效果。
相对人群体是城管执法所面对的一个最主要的应对对象，消耗了城管执法系统大部分的精力。由于众所周知的一些客观原因，执法环境短时内不可能有大的变化。在这种特定的背景下，城管还会按照与现在大体相同的格局进行行政执法。
二、普通人群体
普通人群体是指在一个城市街面上，城管因履行职责而与特定的普通人发生相应联系的那部分群体。
普通人虽与违法经营相对人不同，但他们也由于一时违反或触犯了法律法规，无意间成为管理相对人。虽然他们不会刻意去坚持，采取有针对性的反面行动，但是由于长期形成的某些生活习惯、一时的需要、思维方式等因素的影响，这类相对人也成为局部执法中难以顺利解决的对象。
普通人所充当的相对人，通常在随地吐痰、乱扔东西、乱堆物件、浪费资源（自来水）等方面出现与公共道德相抵触的行为。如不进行强制规范，必然会影响到城市市容和人们的社会公共关系。而往往在城管执法队员去纠正或处罚这些违法行为时，相对人都会颇有微词，或者不大情愿，有的甚至公然对抗，与执法者发生正面冲突，说出一些很难接受的话语，只顾自己出气，完全不顾执法者当时的感受及对法规所产生的负面影响。
当然，这种现象的出现，以及所能达到的激烈程度，是与相对人的社会公共道德紧紧联系在一起的。而事实上，在大多数执法场合中，一种社会公共“亚道德”成为支配这类人进行价值判断、分辨是非的一个依据。
他们根本不从一个城市的大环境、邻里之间、责任意识来认识问题，相反，从十分自我的角度、习惯化了的位置、防备攻击的需要上来作出主观性的行为选择。故此，本不该发生的事情、争端、场面却总是经常发生着。
城管执法队员在应对这一类相对人时，要在以下几个方面加以把握。
第一，在找到处罚相对人的证据后，再以规范、简要、和缓、坚定的执法姿态向对方说明他的行为错在哪里，法规依据是什么；要求相对人进行怎样的调整，达到何种必须的标准，在什么具体时间接受检查。
第二，在纠正相对人随地吐痰乱扔东西时，要做到执法态度良好，不要粗声大气，切不可让对方抓住把柄来现场借题发挥，从而无形中使执法受阻。应该用十分职业的语言指出相对人的违规行为，说明执法的依据，以及应接受的处罚。在完成了现场处罚后，再进行简短明确的公共道德教育，提出下次不可再这样的要求。
第三，在具体的执法过程中，一定要注意不能让无关的旁人介入，如果有围观者插话、邻居附和（两家有矛盾，相对人在过道如此堆放东西已经很久了，早已引起另一家的不满，现在趁机加以报复）时，便告之对方不要影响执行公务，法规上早已明确规定应该如何去处理，不必说什么，请退出现场。
城管执法队员在处理这一类事件时要注意：执法时就事论事，不可把话说得过大、过远、过偏，接触中要避免执法的刺激性，应充分考虑到相对人的自尊心；在不影响执法的前提下，应允许相对人为自己申辩、说明、证实等；执法风格一定要干练，不可拖泥带水，结束之际要有礼貌地离开，不能粗俗无礼。
三、领导机关群体
城管执法系统是一个有着严密组织系统的执法机构，自然有着自己的各级领导机关，如现在北京城管系统实行的两级政府、三级管理的体制，就是领导机制的体现。这些对城管执法系统极为重要。能发挥重大作用的领导人所构成的群体，对城管执法部门来说既是不可缺少的，又是一个很重要的特殊对象。提出并研究这一群体，与上下沟通、相互了解、彼此支持、及时调整、步调一致的关系重大，不论城管执法工作发展到哪一个阶段，他们都是永远不能被忽视的基本群体。
城管执法系统不管是与本系统的领导交往，还是同政府主管领导接触，或是与相关职能部门领导的联系，一定要注意如下几点。
第一，形成适时的执法理念。城管执法工作的好坏，产生的社会效果如何，取决于对这个系统产生决定作用的领导的执法理念的定位。城管执法工作的实践生动地证明，如果领导执法理念定位科学与恰当、求实与准确、现代与完整，具体的城管执法行动就会很流畅，干起来就顺心、顺手、顺情；否则，就会导致脱离实际、迷失方向、出现离心现象，最终使执法效果大打折扣。
例如，领导应具有“以人为本”、“讲究执法成本”、“变通执法”、“合理用工”等现代管理理念。只有将这些能统领城管执法工作的科学理念变成领导决策的原则，将它们作为衡量实际执法活动的一种标尺，以此来构思与设计执法工作前景，解决各种复杂的执法难题，才可达到从实际出发、防止教条、灵活多变、随时总结、连续提高的执法境界，从而使城管执法系统想在问题之前，立足于现实的高度，保持一种稳定的状态，树立良好的职业形象。
第二，形成沟通性公共关系。城管执法者在与政府领导人、外单位领导者、本部门领导者打交道时，一定要有意地形成一种能和领导进行心态平稳、语言和谐、氛围宽松式的交往，特别是在意见相左时能做好表明、说服、解释等协调工作，形成沟通的习惯，实现求同存异，达到互通互融的具有弹性的职业公共关系。
要防止出现以下两种倾向：
领导说什么就是什么，哪怕由于领导主管的工作内容太多，确实不了解下面的实情，而为了维护领导的意志或意图，却不敢将实情说出（不是领导不想知道实情，而是没有时间去调研，因为实情对领导思考问题也是很关键的），只是一味地记录下领导的指示，结果回来后没法贯彻。即使实行了，其效果也是可想而知的，同时还使下属议论纷纷。
当与领导意见发生分歧时，不会运用策略去表达自己的意见，不思考领导的意思，只会坚持本部门或基层的观点。往往是接触了半天，却没有恰当和充分地利用与领导交往的宝贵时间，结果问题没解决，双方还极不愉快，并且给以后的工作带来阻力。
介于这两者中间的，也是有分寸的态度应为：先非常平静地让领导把话讲完，在彻底弄清领导意图后，看与本部门、本单位面临的实情有无差异，如果区别不大，不会影响对领导意图的执行，便没有什么问题。假若领导的意见与城管执法的实际相差很大，如按照这样一种指示去实施会引起很多矛盾的话，那就要以缓和语气陈述自己的观点。其做法是：首先，充分肯定领导对城管执法工作的支持或对本部门工作的理解，以及对执法活动的高度重视；其次，表达对领导批示的认可：具有普遍性，确实是一个极好的工作指导模式，但是自己部门现在面临着一些十分特殊的问题，如果真的采用这种方案，就可能引发另一些问题（具体列举可能会发生什么样的问题，其直接的后果是什么）；再次，将领导的意图与自己所要发表的意见相结合，找到一个可以融通的适合工作方案，向领导提出可行性的具体工作建议，简要地加以说明，并概括出这样做的实际价值。
用这种沟通性的公共关系
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