梦醒与嬗变－－戊戌百年沉思 作者:张鸣-第29部分

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与提督、总兵有统兵之权，　伹无调兵之权，调兵之令由兵部出，另外还有八旗兵分镇各地以　298
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在这样一种体制下，政权的中心问题变成了能否保证？姓统　冶的稳固，所以要尽可能地利用体制结构来防止大权旁落和叛离　倾向。即使有了制度上的保证还嫌不够，在选拔官吏的时候，首　要考虑的是效忠原则，官吏的忠诚可靠成了必要和首选的条件，才　能只是第二、三位的因素。明。清两代之所以坚持以7、股取士，其　核心就是八股以程式化的方式贯彻理学精神，不仅强调对君主的　无条件忠诚，而且贯穿以“代圣贤立言”的揣摩风习，保陣了取　中之士，即进人仕途的后备官宦的听话、顺旨与可靠，裉本没有　胆气反判朝廷。既然从一级级的科考中就学会了如何播摩“圣　意”，如何顺从听话，那么做了官以后也就只好当个“维持会”的　太平官了。
而且，更为令人气闷的是，官职实际上成为了皇帝对臣子忠　诚与效劳的恩赏。任高官享厚爵者，多半不是由于其才华出众，而　是由于任官多年没有差锗熬来的，就是说尽管你什么本事没有，只　要不生贰心，也会熬到公卿之位。甚至于官员的贪污腐化，只要　不搞得过分，皇帝有时也会容忍。能以腐化换取忠诚，在特定情　形下也是合算的。秦将王翦出征楚国，屡次故意表现出贪財好货，　这样才能令秦王放心，汉相萧何也有过类似的表现。他们这些人　并非真的贪婪之辈，但他们知道只有表现出贪婪腐化，广置良田　美宅以“自汙”才会使君主觉得此人无野心，也就是说只有如此　胡来才会使君主相信他们的忠心。
由于在传统政治体系里官职不仅仅是办事的，也意味着社会　地位和实际利益及荣耀，成为皇帝的一种恩賜。所以冗官浮吏现　象的存在尽管损害行政效率，但皇帝不一定都有消灭它的积极性。　有时为了安置人员，还有意保留一些闲衙与虚职，明代至成袓朱　棣己将首都迁到了北京，可南京仍然保留一套没有用处的中央政　府机构。清代也如此，人关之后，也在盛京保存了一个微型的六
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部体系。清朝不立太子，但作为东宫属官机构的太子詹事府却依　旧存在。乾瘗说得好：“储贰未建，其官原可不设，第以翰林叙进　之阶，姑留以备词臣迁转地耳广〔1〕为了安置人员，官僚体系往往　毫无必要地增设新衙门，添加新宫职。明代弘治年间，仅半年功　夫，为新开没的衙门开祷印信、关印、铜牌已有八十余个，而且　“似此增设，无岁无之”。〔？〕新设的官员随便加上二技民、督粮、兵　备、水利、理刑、提学、管屯、管矿、劝农”〔3〕等名目，实际上　根本无事可做，新增衙门，添加冗员，皂隶与胥吏也得相应增加，　明代参政一员例用皂隶十员，但实际多用至二四卜个。光养闲人　这一项，就使得官僚体系臃肿不堪，这些散衙冗员虽无事可办，但　搅乱却有余，平白添加了行政的混乱与无序。
现在我们可以明白了，对于传统王朝来说，政治稳定是政治　的首要目标，维持一姓世袭的传承，保持皇室的地位，是设置官　位和官职首先必须满足的条件。而担任各种宫职的人，也必须将　稳固皇权视为首要任务，既不需要过分地勤政，追求政治效果，更　不需要有什么创新意识。
尽管反复强化三纲五常的效忠意识，完善了以儒家文化为主　体的传统伦理体系，统治者依然不敢轻易将未来交给受这种教育　的士大夫，中国传统政冶中的权力制衡机制与其说是防止权力的　失衡，以便监督，倒不如说是预先给图谋不轨者制造障碍，使权　力的失控在制度上就成为不可能。除了在职务设置上的相互牵制　而外，还有专门的监察机构以及特务机构（东西厂与锦衣卫）和　特务手段〈密折制度）加以防范々愈是到封建时代的晚期，皇权　就愈尊，而对臣子的防范就愈严，行政效率也就愈不讲求。当然，
〔1〕（光绪会典事例）畚一0五七。　”：2〕（明孝宗实录》，卷75。　〔3〕《明经世文编》，卷81
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效果也是十分明显的，有宋一代，从没有出现过地方割据的现象，　明清两代，除了清初的三藩（这是在原有体系之外军事集团）之　乱而外，内无叛臣而外无叛将。纵然像明代魏忠贤那样权倾朝野　的人物，只要皇帝出面，摘掉他也就是吹灰之力。
有人认为，中国古代官僚体系还是相当精于的，说是以清代　为例，统治几亿人民和一千多万平方公里的土地只用了四万左右　的官员，实在堪称世界上的奇迹。当然，说这话的大多为并不十　分了解中国情况的外国人，他们不知道中国传统政治制度中的　“猫艦”，不清楚除去正式官员之外，还存在着几倍于正式官员之　外的吏，甚至还有算不上吏的“师爷”和地位较高的幕僚和地位　下贱的皂隶。这些人不论地位高低，都是行政体系须臾不可或离　的组成部分，缺了这批几倍乃至十儿倍干正式官员的人，统治机　器连一天也运转不起来0对于中世纪相对来说十分简单的行政任　务而言，这样一支由正式官员加上吏胥，再加幕僚和师爷以及皂　隶的行政队伍’应该说不能箅“精干”。况且，中国传统社会的农　村，一向有乡村自治的传统，在野的士绅，实际承担了编外行政　队伍的责任。
二、黑幕之政与无为之治
庞大臃肿低效能的官僚机器能够运转起来而且存活下去，有　赖于两种伴生机制，一是黑幕之政，二是无为之治0前者显示了　臃肿机体的运作奥秘，后者则作为一种前提保障了这一机体的生　存。
黑幕之政是中国传统政治运作的特有机制，其特征就是政治　运作过程从收集信息、谋划、决策到实施都不透明，而且有意强　化其秘密性与神秘性，在运作过程中渗透着无穷无尽的阴谋。
政洽的不透明首先是针对老百姓的。“民可使由之，不可使知　之”虽然是老子的名言，但却为历代独尊儒术的统治者所遵行着。　“天高皇帝远”，真正与老百姓打交道的是县级行政组织，所谓的
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“亲民之官”。一般来讲县级政府组织的所有行政运作，从刑政、徭　役征发、赋税征收到一般政务处理，老百姓是不清楚也无法搞清　其奥秘的。县级长官（一般叫县令或者知县）一般有县尉、典史　一类的佐杂官来帮忙，但真正对政务起作用的却是另两套班子，一　套是胥吏系统的与中央六部对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房　胥吏，他们一般不随官员升迁调动，自有自己的传承体系，一县　其体的事务，如钱粮征收，刑事勘察，凶犯缉拿等等均由他们汇　同皂隶实施，他们熟悉当地的情况，各乡田地广狭，尸口多寡他　们都烂熟于心，是活的“鱼鳞册”，他们有自己的一套运作规矩和　方式，绝对地不传之秘，胥吏之间交任时，下任需花钱从上任手　里买出来，或者干脆就是祖传世袭的，传子不传夂。不光是钱粮　征收，刑事案件的处理县令要依靠他们，就是官员的送往迎来的　馈赠，年节打点上司的礼钱，都需靠这些人“点拨”和操办，否　则干不了多久就会被上司参掉。
师爷是作县令的必须从自家荷包里掏钱雇用的“幕僚”（雇用　费不会很多，因为只要将他们带到任上，他们肖然会有办法装满　自家的腰包、一般有专管往来文稿的文案师爷、上管刑名的刑名　师爷和管钱粮征收的钱粮师爷。这些师爷，据说在明清两代多出　在绍兴，因此又被称为“绍兴师爷”，师爷有自己的传承，有自己　的一套秘不示人的处事规矩和办事秘决，其中的三昧外人是不可　能窥透的。他们文化程度较高，智慧程度和玩弄阴谋权术的功夫　也螅�，几乎每个县令都要雇用他们，而且必须给予他们相当的尊　敬和礼遇。师爷中除了文案专门在文牍上糊弄应似上司而外，其　余的师爷必须与胥吏打交道，两者在斗智斗法中达成交易，再与　当地士绅勾串，也达成某种交易，从而在几乎每件政务中上下其　手，既要满足国家基本的钱粮的征收，徭役征发任务，也要让县　令有所满足，还要使师爷与胥吏乃至皂隶都有所分润。其具体的　操作过程，操作秘诀，不仅外人不知，就连身在其中的县令也不　302
知其详，稍微书生气足一点的县令往往就会成为他们手中的玩物，　不仅好处都让这些人占了去，而且自家还会落得个贪酷的声名而　丢掉乌纱乃至脑袋。不过这种极端情形并不多见，如果碰到冬烘　的县宫大老爷，师爷与胥吏通常的作法是好处自己占大头，小头　也会让给那冬烘，而且还会让他官当得说得过去^这就是他们　的职业道德，留有余地，不赶尽杀绝，竭泽而渔（不光地方政府，　中央政府也存大量的胥吏，诸如供事、书办、经承等等，六部分　管各事，但实际业务往往一切委之于胥吏，因此正式官员往往受　胥吏的欺蒙与玩弄入
政治的不透明性的表现，第二层就在于重大决策和立法过程　的不透明。这里连中下级官员也不叫参与。比如清制，中枢决策　一般连六部尚书都不得而知，只有皇帝和军机处那几个人知道，所　以地方督抚往往不惜花重金收买太监和军机处的中低级官员为之　打探，以便事先有所准备，尤其是在重大人事调配时，揣測“圣　意”是十分关键的。碰到关系全局的重大决策，议政范围会扩大　到六部、翰林院长官、詹事府长官和御史以及地方督抚，但中下　级官员也只有知晓已成定局之事的权力，连上书言事之权也限于　几百个卨级官员身上。当然，涉及国家机密，决策秘密进行是可　以理解的，但所有立法和决策都在黑幕中进行，就成为中国传统　政治的一种特色了（官方的邸报都是官样文章〕，它使传统的权术　学有无限的用武之地，阴谋和诡计始终件随每一件法令的产生，每　项人事的任免、每一件重大决策，君主在玩弄权术，臣子们也在　玩弄权术。后来曾担任过袁世凯政治顾问的英国记者莫里循初到　中国，最大的感慨就是发现官员们个个都像阴谋家。
黑幕之政在传统的分工不明确，职责不清，权力交叉，相互　牵制的官僚体系中找到了它最合适的土壤。只冇这种权、责、利　都不清晰的官制才方便上下其手，从中牟利，才可以欺下瞒上，施　展阴谋，很巧妙地对决策施加影响而皇帝又不容易识破其阴谋
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（决策秘密，圈子狭小的必然结果，因为无从听取各方的意见，即　使有人看破了，由于权责不清，也不一定去多事夂越是机构廉肿，　越是职责不分，改治的透明度就越低，这几乎成了一种规律（当　然，小道消息加上谣言会满天飞〉，水不混就无法摸鱼，政不乱则　无从上下其手。办一件事经历的环节越多，能管得着的衙门越多，　个中奥妙就越难为外人知晓，事情成功与否就越是取决于背后的　黑幕交易，因此社会上居然出现了专门或半专门的经办这类事情　的人员，一些熟门老吏和讼棍也就大有市场。
无为而治是老子为其小国寡民理想境界设计的配套为政方　针。自西汉以来，虽然独尊儒术成为国策，但黄老的统治风格却　从未真正消失过。其原因，半是由于汉武帝之后的儒家已经变成　融合儒道法的杂烩，半是由于官僚政治本身的低效率与低效能，无　法应付复杂繁琐的改事要求。
无为而洽在传统政治中的表现主要是简化行遞手续和简化行　政名目，尤其是在涉及政权命脉的賦税征收方面，尽可能地使名　目与手续简便起来。既方便老百姓，也适应运转不灵的统治机器　的状况。明代的賦税、徭役政革一条鞭法和清代的摊丁人地，本　质上都是简化手续减少名目，使钱粮征收简单化，而简化乎续的　最大受益者是政府，不仅钱粮数额增加了〖由于减少环节手续而　省掉的浮耗、而且无需提高政府机关的效能就可以满足统治需　要。北宋王安石变法之所以失败，除了反对者的阻碍外，主要是　自身改革措施手续太繁复，如青苗法舂放（贷）秋收（贷、种种　名堂老百姓不易明白’官僚体系也办不明白，结果往往将好事办　成了坏事，上上下下拔动得乱七八糟。反过来，像一条鞭法这种　改革就推行得非常顺利，因为它“官民两便〃6当然，这种简政为　黑幕之政造成了一点不挺〈环节一少，手续一简有人就不好上下　其手〉，但是想从中渔利的人还是有办法失之东隅收之喿榆。手续　简化了，他们可以在浮收上打主意，或者干脆在确定税额时，就　304
将自家的好处一并考虑进去。其实实行一条鞭法之后，老百姓只　是方便了，不再受没完没了的搅扰，而负担并没有减轻。所以，这　就更说明这种简政的改革主要是为运转不灵的苜僚体系打算的　（实际上，真正能让老百姓减轻负担的是一条鞭法实行前的“均徭　法”，但实行起来却由于执行者的缘故，反而增加老百姓的负担，　而且平添了无尽的颍�扰众
建立在中世纪农业经济基础上的政府行为本来是很简单的，　但传统的行政系统却仍旧不能彳艮好地完成任务，必须将之简而又　简，形成干巴巴的几条几款，等于变成一种模板，执行者只需拿　起套上便成，由此可见其政府效能之低。也正是由于这个原因，传　统政府始终对于工商业税收与管理缺乏统一而明确的政策与办　法，不是放任自流，就是竭泽而渔。体现在王朝的总政策上就是　重农抑商。工商业的发展给社会带来了巨大财富，但政府收人却　并不因此而有多大的增加，以清代为例，中晚期之后商业不可谓　不发达，但关税征收从政策到机构却非常不健全，海关与常关机　构在政府中几乎没有什么位置，征收方式极为原始，税额没有一　定，采用包干制，只交足一定数额，其余由税官私分，’税额根本　不反映商业的增长（只有包干制低效能的政府机构才能应付》。以　致长期以来，尽管商业一天天地发展，但有关的税收却始终在国　家財政收入中占很小的份额（不仅关税收人低，其它相关的商业　法规、税种制定都是一片空白只是进入近代以后，引人了西方　的税收管理体制和任由外国人把持税务，关税收入才逐年上升，占　了财政收人的很大比重。
臃肿低效机构中的无为之治的另一种表现是，过多地依赖惯　例来处理政务，而不是依靠法规。比如清代六部政务处理，主要　依靠则例，而非会典。则例基本由一条条事例组成，非常直观易　解，办事人只需按图索骥，循例照办就完了，几乎不需要什么思　索。所以实际上办事的入都是层次很低的胥吏，由这些文化不螅�
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的人在维持部务。
所以，我们可以说，在中国传统宵僚体系中的无为之治，实　际上堪称是低效能政治，或者是懒人政治，它与黑幕政治一样，都　是中国传统官僚体制的伴生物，彼此你中有我，我中有你，须臾　不可分离。它们与官僚体制之间不是体与用的关系，不是说有形　的官僚体系为体而黑幕政治与无为之治为用。不打碎整个官僚体　系和击破相应的文化氛围，单纯想要提高效率、改善机能的努力　都将是徒劳的々
三、戊戌新政与精简风波
像每个欲有所作为的阜帝一样，光绪对于冗官与冗政都有说　不出的厌恶；更加上亲身经历了甲午战争中官僚体系庸碌无能，统　治机器的腐朽不堪，面对猖狂的日军，举国上下尸位素餐的百官　群僚，面面相觑，百无一用，充耳欲聋的，除了大话、空话就是　软店和孬话。在战争屮信息不灵，指挥不灵，周转不灵以致事事　不灵，光绪觉得满朝尽是老谬昏庸之辈，毫无用处，恨不得立时　将此辈“尽行罢黜”才解气。
维新派处于在野后进的位置，对官僚体系的痛恨比之光绪有　过之而无不及，即使不是出于思想家的观察与思索，单就在野后　进的身份，就足以令其对现存体系产生反感。我们从一篇篇发表　在《时务报》、《知新报》上的言词犀利的抨击它僚体制的文章上，　可以充分体会维新派对官僚体制刻骨铭心的嫌恶与痛恨，请试观　一鳞：
官惟无耻，故不学军旅而敢于掌兵，不谙会计而敢于理　财，不习法律而敢于司李，螯聋跛疾，老而不死，年逾耋颐，　犹恋栈豆，接见西官，栗栗变色，听言若闻雷，睹颜若谈虎，　其下焉者，饱食无事，趋衙听鼓，旅进旅退，濡濡若驱群豕，
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曾不为怪。〔〃
从这种畅快淋漓的嬉笑怒骂中，我们不仅能从中读出维新派对苜　僚体系的反感，而且还可以发现事实上是暗含荇以西方专业化的　职官制度来取而代之的期待。
尽骨光绪在甲午战败之后也读了一些新彳I对西方近代政治　也有所了解。伹是在对待中国传统官僚体系的态度以及变革思路　上，他与维新派是有距离的。
事实上，中国官僚体系臃肿、低效能的现状的根本改现，必　须完成从屮国官僚体系向西方政府职能体系和议会民主体制的转　变才能实现。这里有两个问题，…个是政府机构分工思路的转变；　…个是政府机构职能的改变。中围传统政府也适有分工的，有史、　礼、刑、户、兵、工六部还有其他监寺，但这个思路是不符合近　代化的要求的，既没有分出内政与外交，也没有明确分出司法、民　政，更没有邮政、铁路、警务等部门。政府职能中西也有根本的　不同，比如，西方也有工业部，从名称上看好像类似于我们的1：　部，但我们的工部所负责七木工程、水利工程以及各种器物制作　工程统统是政府行为，政府自身就是工程的织织者和实施者，丄　部负责其经费和组织实施，说白了就像朝廷的I：程处和工匠头。而　西方的工业部则是负责国家工业部『I的法规制定、计划协调的，而　工业部门不论国有还是私营的工业企业，其行为都不是政府行为。　也可以说，西方的政府职能含有服务的意义，而中国传统政府的　职能则是直接管理。只有实现这两种意义上的转变再加上配套的　议会民主，中国传统政府臃肿、低效能状况才能改变。
显然，维新派对此是有所了解的，他们似乎清楚政府机构改　革的路径和关键，所以，在百日维新中，他们并没有急于向光绪
〔1〕梁启超：《知耻学会叙、《时务报》，第40期。
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建议拿令人痛恨的官僚体系幵刀，而是提出立新不动旧的妥协方
然而，光绪却是很性急，与他同样性急的还有一些倒不一定　懂西学可却急于改变中国面貌的官员，岑春煊就是一个。岑春煊　这位世家子，一向性急气盛，倒是有心办好事，可是眼里不能容　人，为官一世，最好参劾下属，人送绰号“官屠”。在百日维新期　间，身为广东藩司的他倒是表现出了相当的积极性，与两广总督　谭钟轔闹得关系很紧张。他上书光绪，建议淘汰冗官，裁撤闲散　衙门。光绪览奏后，正中下怀，马上下诏裁衙和汰冗，并要求各　省切实执行，诏云：
国家设官分职，各有专司。京外大小各官，旧制相沿，不　无冗滥&近日臣工条奏，多以裁汰冗员为言。虽未必尽可准　行，而参酌情形，实亦有亟当改革者。朕唯授事命官，不外　综核名实。现当开创百变，亊务繁多，度支岁入有常，岂能　徙供无用之冗费，致碍当务之急需。如詹事府，本厲闲蒈，无　事可办；其通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙　门，事务甚简，半属有名无实，均著即行裁撤，归并内阁及　礼兵刑等部办理。义外省如直隶、甘肃、四川，皆系以总督　兼管巡抚事。唯湖北、广东、云南三省，督抚同城，原未划　一。现在东河在山东境内者，巳隶山东巡杬管理，只沔甫沔　工，由河督专办。今昔情形，确有不同。所有湖北、广东、云　南之巡抚，并东河总督，著一并裁敗Ｆ浜�北、广东、云南　三省均箸以总督兼管巡抚事。东河应办事宜，即著归并河南　巡抚兼办。至各省漕运，皆由海道，河道已属无多，应征漕　粮，亦多改折。淮盐所行省分，亦各分设督销。其各省不办　运务之粮道，向无盐场仅管疏销之盐道，均著裁缺，归各藩　司巡守遒兼理。此外如各省同通佐贰等官，有但兼水利盐捕，　308
并无地方之责者，均属闲冗，即著查明裁汰。除应裁之京外　各官，本日巳降旨，暨裁缺之巡抚、河督、京卿等员，听候　另行录用外，其余京外尚有应裁各缺，及一切栽减归并各事　宜，著大学士六部及各直省督抚，分别详议筹办。至各省设　立办公局所，名目繁多，无非位置闲员，薪水杂支，虚糜不　可胜计，著一律裁斁痪　２⒔�候补捐纳分犮劳绩人员，严　加甄别裁汰，限一月办竣复奏。’’
总的来看，此次裁撤之衙门和冗员，都有十分充分的理由，无论　从哪个方面来说，这些衙门都该裁撤，中央詹事府等六衙门早就　无事可办，而督抚同城的巡抚也是摆样的宫，其余像河漕、盐运　等衙也大类如此，均属国家行政体系上多余的赘尤，是人人都明　白的白养人的地方。至于中央各衙之冗员，地方同知、通判、佐　杂之官，积久无事可做，也是名符其实的冗钌废官。各省的办公　局所，倒是应当芮别对待，并非全是“位置闲员，薪水杂支