权力游戏-第23部分

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也察觉什么才能使政治大头们信服：“如果你觉得自己可以为所欲为，有独立的权力，大概就得准备走路了。”他这么警告自己：“你的权力实际上是被赋与的，一旦你滥用它，他们就会立刻收回去。”

莫乃汉的“模仿铁律”
事实上，撇开布劳德威相当的影响力不谈，论个人权力，他比不上曾在综合税工作了32年之久，且从1962年到1976年担任幕僚长的税法专家伍德握，他们权力大小不同的原因在于“阳光”法案的通过，而使得国会在作业和权力的分配上都较以前透明化。从前的幕僚游戏，过程比较神秘，两院都在民主党的控制之下，同时参议院财政委员会和众议院筹款委员会的幕僚们权力都比较小，因此，伍德渥能够自行草拟整个税法的方案，并且和委员会主席——如众议院的米尔和参议院的鲁恩讨价还价。伍德渥是一个典型的旧式人物，在国会议员的小圈圈里担任权力中介者的角色，1979年他去世时，当时的筹款委员会主席悠曼称赞他是“这个国家近年来，在制定税法方面的影响力能够和任何委员会主席、财政部长、甚至总统等量齐观的人”。
伍德渥的全盛时期过后，情况就改变了。在参议院由共和党控制，而众议院由民主党控制的6年当中，布劳德威得比伍德渥更要注意不去沾上党派色彩。此外，伍德渥在位之初，综合税同时替两院处理所有关于税法的事，而近年来，两院本身税法委员会的幕僚们接下了部分的担子，布劳德威就毫不迟疑地承认：“赖利（伍德渥的名字）比我权力大得多，现在这场游戏里竞争的人多了，幕僚人数多了，介入的权力中心也多了。”总而言之，国会在逐渐剥夺一些核心人物的权力时，同时也将幕僚的权力予以分散，不过，个别的幕僚虽然不像以往权力那么大，但幕僚体系整体权力却扩张了，随着绝对人数和智慧的增加，新生代幕僚的权力比以前重要也深人了许多。
时至今日，幕僚早已无所不在了，参众议员赶着去投票时，他们伴随在身边提供意见；听证会上，他们坐在后面低声指导成员发问；另外还替老板准备记者会上的资料、撰写讲稿、应付选民、过滤国会说客、草拟委员会议议程、辩论预算条款、草拟提案、订定决策、控制进度、侦查中央情报局的动向，以及和白宫斡旋等。
“他们就像从各个抽屉里跑出在墙壁上爬行的蜈蚣——是你所看到过最该死的东西。”哈娄很没耐心地这么说，他得1938年起担任国会幕僚的工作，后来成为艾森豪威尔总统时国会联络室的主任。
这种趋势是因70年代初期和中期一项国会改革运动而造成的。当时越战刚结束，又发生了水门事件，国会对行政部门不再信任，而决心要充实和强化自己以便与之抗衡，于是设立了国会预算办公室和科技评估办公室来加强原来“主计室”的调查功能。接着国会又扩大了国会研究服务的功能，又雇用了数以千计的幕僚人员来处理有关政策和立法的问题。从1973年到1985年间，国会幕僚的人数由11500人增加为24000人以上，如果再把印刷工人、行政官、厨子、理发师、安全警卫、体育馆职员算进去，到80年代中期为立法部门工作的人总共约有32000人。
有鉴于行政部门的日渐茁壮，国会在传统观念上把幕僚当做权力的工具——用来提供资料及对外开战的工具，可是慢慢地，幕僚从权力的工具变成了权力的表征，一个参议院或众议院委员会主席的幕僚愈多，通常权力也愈大。相反地，幕僚愈少，权力也愈小。随着幕僚人数的增加和能力的提高，立法部门的权力也逐渐扩大，这种权力上的演变是有阶段性的——起初幕僚支持着权力，接着是幕僚追随着权力，到现在变成幕僚象征着权力。
来自纽约州的参议员莫乃汉以讽刺的口吻表示，国会完全依照“模仿铁律”在发展——建立一个官僚组织来打击行政部门的官僚组织的做法，他说：“每当某个政府部门以一种新的技巧来增加自己的权力时，别的部门也会立刻采用这种技巧。”在华盛顿的权力游戏里，每个参与者都互相抄袭别人的技巧，国会设置了预算办公室以对抗总统的预算管理局和经济咨询委员会、设置了情报委员会以对抗中央情报局和其他情报组织；设置了科技评估办公室以对抗白宫里相同的机构，同时幕僚人数也逐渐增加以应付行政部门中日益复杂的人和事。
国会内部也有两股力量促成了幕僚的增加，其一是权力的分散；以前权力都集中在委员会主席身上，由他独力指挥，再透过为数不多但权力大的幕僚去执行，后来权力分散到各个小组，每个人——小组主席、少数党议员、和委员会的成员们——都希望有更多的幕僚来保障自己的权益。第二股力量是选民问题和信件的大量增加，参众议员有必要建立起私人的幕僚组织；现在一个典型的众议员办公室里，约有14到18个幕僚负责处理选民问题、出差和管理等，只有少数从事立法工作，而有关政策的制定则大多是由委员会的幕僚来完成的。
幕僚的激增还受了时间限制和需要日增的影响，参众议员必须减轻自己的工作负担，因为他们得应付各种辩论、处理附属委员会的工作、募集竞选基金，和每个周末定期回家，实在是忙得心力交瘁；而且没有一个人能自行应付有关政策枝枝节节的问题，参议员或众议员一天通常会同时有2到3个委员会听证会、辩论会、政党会议或来自同一州或地区国会议员的聚会，加上得应付国会说客、选民、新闻界等，以致经常得冲进听证会，由幕僚简洁地报告状况后立刻吸收发言后，再赶到下一个会场去投票——往往也得靠幕僚才知道该投票给谁。只有幕僚中的专家才对事情有连贯性的了解，国会议员反而是蜻蜓点水似的无法深入。
曾为来自科罗拉多州的吴斯工作、担任众议院电讯消费者保护和财政附属委员会前任幕僚长艾华跟我说：“那种生活真是疯狂极了，当吴斯的助手可说整天都在混乱中打转。”接着又边想边摇头说：“你知道，一个好的政治家实际上只是个好的发言人，而不是万事通，他没办法当万事通，卡特就是很典型的一个想当万事通而失败的例子。”
他又说：“我必须代吴斯参加一连串的会议，因为他有其他要事。于是我开始扮演议员的角色，也才体会到那种生活到底是什么滋味。我在发言前3分钟前才知道该说些什么，虽然一点也不懂！还是得照着说，实在非常可怕，这让我觉得很不自在。”
艾华接着说出了幕僚的心声：“我绝不可能去竞选公职。”很多幕僚不喜欢这种一团混乱的生活，都没兴趣出马竞选，宁愿选择高薪的工作，譬如在华盛顿当律师或国会说客等，艾华就是如此；习惯于在政府机构工作时隐姓埋名地运用权力，他们重视结果，而非知名度，希望确实掌握实质内容和过程。有些人甚至觉得当幕僚比参众议员更有权力，以狄克斯为例，他会为华盛顿州的参议员麦劳森工作了8年之久，而于1876年当选了众议员，1年之后，他跟我在《纽约时报》的同事说：“当人们问我当选众议员感觉如何时，我回答说，我从没想到自己竟然会自动的轻易放弃原有的那种权力。”
国会的幕僚膨胀
以选举中脱颖而出的政治家的观点来看，幕僚就是他的延续，一层层政治关系也都是源自于竞选时的幕僚团。当选后的众议员或参议员会逐渐取得权力，并且建立起自己在委员会里的地位，而幕僚团也逐渐扩张势力成为他的班底，并渗透入政府官僚组织，管理国会各个委员会，进而推动他的政策，宣扬他的理想，甚至为他编织梦想。幕僚就像他的代理人、或另一个自我，也像一群共同为一个顾客服务的律师。幕僚扩大了议员的接触面、影响力、视野及贡献。不过他们做得愈多，议员必须交出的权力也愈大。而具有讽刺意味的是，议员雇用愈多的幕僚人员来减轻工作负担，他们却制造出来的责任反而愈多，经常使整个系统为之堵塞。
经验丰富，来自缅因州的实力派的参议员柯汉坦白地承认：“你只能接触到事情的表面，所以对幕僚的依赖会愈来愈深，在他们之间的竞争，权益法是十分激烈的，经常为了各项问题争论不休，以致有时候你打电话问某个参议员：‘你为什么反对我这个提案？’时，他会说：‘我不知道我反对啊！’你也只好说：‘好吧，回去跟你的幕僚查查看再说。’”
许多国会说客觉得如果不先煞费苦心地和幕僚打交道，根本没办法接近众议员或参议员，如果没有幕僚的支持，和那些大人物沟通的机会将微乎其微。贝克从参议院多数党领袖的位置退休，并进入一家华盛顿的律师事务所工作后，才很惊讶地发现，国会说客竟然得花那么多功夫在幕僚身上，他说：“我真不敢相信他们必须拜见的幕僚名单竟然长达数页，这是我在参议院工作时，对华盛顿不够了解的一面。实在想不到他们会把全部重心放在这一小批人身上，他们谈论的都是些我几乎没听过的名字，我当时想：‘天啊！我记得这个人，他是某某参议员雇用的小伙子，可是他和这件事有什么关系呢？’然后我才知道他是某某委员会的助理幕僚人员。”
记者都知道幕僚是最后的消息来源。私底下，幕僚谈话都比较自由，政治立场也不像议员们那么明显，同时他们通常比较了解实质内容，有时国会议员会因为在公开场合对幕僚的依赖程度，而看起来有些尴尬。
几年前，在一次能源部的立法会议上，来自田纳西州的参议员沙瑟遗失了修正案中很重要的一页，只好焦急地小声问助手：“下面该说什么？”于是在那个拥挤、人人都在注意倾听的会场上，他一字一句地重复助手说的话。在另一个场合里，来自艾奥瓦州的参议员拜登被犯罪法的一项修正案搞糊涂了，而成了司法委员会的笑柄。情形是这样的：他提出了一项称之为“二对一”的提案，建议以休假的方式来奖励表现好的犯人，“换句话说，只要每天在监狱里好好表现……对不起，我好像说错了。”因为这时他的幕僚正急忙地告诉拜登应该是拜登自己的意见。拜登有点迷惑，不过他一向以坦白著称，立刻承认说：“很明显地，我不知道自己在说什么，我以为我有一项‘二对一’的提案，不过已经被睿智的幕僚改正了，所以我想并不想提此议案。”
偶尔在参议院或众议院的辩论会上，议员也会很明显地表达对幕僚的依赖，来自阿拉巴马州的前任参议员亚伦对此非常反感。有一次，他提议禁止参议员的幕僚人员出现在辩论会上，他禁止参议员用幕僚写好的稿子辩论，当然他也知道这个提议是不可能通过的；到目前为止，幕僚仍然稳如泰山地坐在参议员旁边，传递稿子，并且协助他们辩论。
幕僚经常比他们的老板更了解议事规则及程序，例如在1982年12月，北卡罗来纳州已故参议员伊斯顿的助手克罗门林，曾经成功地帮伊斯顿以拖延战术杯葛了一项里根政府及参议院领袖支持的汽油税法案。当时已过午夜，圣诞节也快到了，大家的耐性都快磨光了，突然伊斯顿错误地指出参议院法定人数不足——这是一项严重的技术上的错误，因为主席可以据此中止他们的拖延战术，藉重新清点人数而取得辩论会的控制权，结果克罗门林立刻施以场外指导，要伊斯顿抗议说他只是想提出纪律的问题，才使他得以继续掌握辩论会场。不过这也引发了多数党领袖H·贝克及其他共和党人和克罗门林之间的激辩。他们愤怒的原因之一是竟然得和一个助手交锋，尤其不满的是克罗门林这么明显地表现出来是他——而非伊斯顿——在操纵这一切。
幕僚是政策的开创者
这段伊斯顿和克罗门林之间的小插曲显示出有时候是幕僚领导议员，而非议员领导幕僚。在现代的国会幕僚体系中，盛行着行动主义的文化、企业家的精神和高度竞争的心态。许多从事立法工作的幕僚都很聪明、年轻、积极进取、野心勃勃、头脑灵活的足以了解他们的目标必须靠扩张老板的权力和政治领域才能达成，而他们充沛的精力和旺盛的企图心常导致一些国会议员的不满，而抱怨着“幕僚膨胀”。
梅尔宾教授认为70年代是幕僚的全盛时期，因为许多新的政府计划都从那时开始，不像近年来，由于预算的删减，立法活动也减少了很多。我却认为即使没有新的计划，在旧有的社会、外交政策、国防、税法和国会疏忽的各项问题上，已经有足够的空间让积极的幕僚来发挥了。在我的经验里，在国会和在行政部门里的幕僚们彼此非常激烈，他们经常在国会山庄为了观点、势力范围、议程或政治信用等而大开战火。
例如宾州三里岛的核电厂意外事件发生后，有一打的国会委员会和附属委员会忙着谴责管辖单位，也想召开听证会、写报告、草拟立法方案等，结果被参议员小肯尼迪拔得头筹。他当时指挥国会山庄里最宠大的幕僚组织——共有120人，分布在三个不同的委员会里工作。这批幕僚团为他策划召开了这事件的第一个听证会，而立下了大功。
里根政府时代最重大、令人睦目结舌的地盘争夺战之一是由参议院预算委员会的幕僚长贝尔指挥的，使得预算委员会的主席——参议员多米尼西——打败了国会里的其他对手——参议院筹款委员会学席海斐德和财政委员会主席杜尔，而一举取得对里根经济计划的长期控制权。这一招，一般人都以为是预算局长斯托克曼设计的，其实斯托克曼告诉我，这全是贝尔的智慧结晶。
贝尔的个性卤莽、激烈、难以驾驭，以前当过《艾尔巴索时报》的记者，主修英国文学，曾跟随负责立法的经济学家学习预算经济，这些为经历共同塑造了这位现代的幕僚长。他来自新墨西哥州，从1972年起一直担任多米尼西竞选时的军师，是他很亲密的政治伙伴。他们思想接近，都是共和党保守分子，一直希望达成预算均衡的理想，而且直言无讳地要对付那些花用预算赤字的人——无论他们是民主党的自由分子还是里根政府的五角大楼。贝尔肌肉发达、年纪四十出头，能在以夸张的笑声和亵渎的言语来吸引或激怒其他幕僚后，立刻改变态度对参议员满口称是。他拥有许多成功的幕僚必备的天赋——纯熟的立法技巧、广博的政治见闻以及和老板之间亲密的私人关系。
多米尼西这么告诉我：“没人想过他会变成一个数字专家，因为他本来是个记者，不过他实在够聪明的，不只在政治方面十分精明，也是一个好作家，非常善于用字遣词；很明显地，我这儿非常适合他，不过他也很了解美国参议院本身，以及参议院和总统之间的权术运用，我们可以说是共同在领导这个委员会……我们一起推动一些事情，强迫使其他参议员，也做了很多党部的事情，让党员遵行。”
在1980年底，身为预算委员会幕僚长的贝尔运用了一种议会技巧，而使里根的经济计划得以通过，也使多米尼西的预算委员会取得了对这些计划的立法控制权。他的这个技巧——后来立刻被多数党领袖H。贝克及预算局长斯托克曼拿去用——是一种很少用、叫做“预算协调”的战术，成功地把里根的预算删减计划一并放进了国会的方案里。
通常国会可以在没有中心草案的情况下，通过13个不同的筹款法案，而协调草案就是用来当做中心草案的，只须一次投票就可使里根的整套预算计划通过，此后其他委员会各项计划的成本都应遵照办理。不过这方法很少被采用，因为其他委员会的主席都不希望预算委员会管到他们，所以通常是把协调放在审核预算程序的最后一关，也就是在委员会意见始终不一致时用来裁决的，而贝尔却提议把它放在第一关，以便立刻控制住各个委员会，民主党员愤怒地说这简直是操纵预算，不过对当时正热烈拥护里根的共和党人倒是非常赞成。这个策略使得多米尼西一举成名，同时对里根在位第一年的杰出政绩居功厥伟，这是因一名幕僚对议事程序的了解而影响到国家重要决策的相当戏剧化的例子，贝尔还因此收到了里根总统和贝克的感谢函。
在苏联违反军备协定案上，蓄小平头、曾当过海军的前中央情报局分析师的苏利文，是推动麦克留和席姆斯这两位保守的共和党参议员不断发动攻击的动力。苏利文当时是席姆斯的幕僚，由于经常能得到在政府机构或新闻界服务的朋友提供的一手资料，他不时为别人捉刀撰写讲稿和抗议信，敦促里根废止1972年和1979年签定的限制战略武器协定，并透过参议员对里根施加压力采用此一政策；在另一方面，傅斯——一位沉默、吸着烟斗、权力很大的武器管制专家——花了一年的时间教当时的民主党众议员、现在的高尔参议员核武器竞赛中的一些窍门，后来还帮助高尔草拟了新型单弹头导弹的基本构想，以减轻多弹头导弹带来世界末日的威胁。高尔及其他人在1983年把这个构想推销给了里根。
在以上所有事情里，参众议员都是朝幕僚指示的方向前进，不过，有时幕僚会窃取主权，而使议员们抱怨他们完全在幕僚的掌握中，被一些过分积极的幕僚引发的战火而不得不互相攻击。
来自南卡罗来纳州的民主党参议员霍林斯小声地抗议说：“许多参议员都觉得他们整天都被幕僚牵着鼻子走，一下是我的幕僚攻击你的幕僚，一下是你的幕僚和我的幕僚竞争；前几天有个参议员告诉我，另一个参议员已经有连续三年的时间没呆在办公室里了，里面只有幕僚。每个人都在为幕僚工作，幕僚，幕僚，简直快把人逼疯了！参议员从没机会好好坐下来，交换意见、倾听、和从别人的经验里学习，而只注意有多少聪明的小伙子当自己的幕僚，才能让文章出现在杂志上，上报纸头条新闻，和把一切事情办妥。”
紧盯行政部门
不过，无论有多少的不满，还是没有一个国会议员打算放弃他的幕僚。道理非常明显，他们知道在和其他议员竞争以及和行政部门对抗时，幕僚是不可或缺的。通常这种抗争发生时，幕僚和议员就会在议会的领导下联手出击，不过也不全是这样，有时幕僚会比议员更积极地向行政部门挑战，甚至成为国会议员、白宫以外的第三股势力。
比方说，国会预算办公室成立于1974年，因为法案毋需经其核准，所以并无实权，同时又不像一般委员会幕僚负责管理各项计划的推动、修改和资金供应，它的权力其实只是一些无形的信息和信誉等，然而国会预算办公室却成了能说明这几十年来行政部门和国会之间在内政问题权力移转的机构。
在国会预算办公室设立之前，总统的预算——正如一位学者所说——是“唯一一种能得知政府在想什么的工具”，而总统利用经济咨询委员会和管理预算局来从事经济预测的工作。国会也和总统一般，以这两个机构预测的经济成长、通货膨胀和预算赤字作为审核的依据。
而现在，有了国会预算办公室，国会才能独立预测这些重要问题，并且建立起辩论的基本架构来。国会预算办公室和政府机构预测的赤字有时差了三四百亿美元，而对国会运作过程有相当大的影响力，因为国会必须据以删除或增加总统提出的预算。里根总统在位时，由于国会预算办公室的存在，国会才敢漠视里根的预算，而发展出自己的一套，如果没有国会预算办公室，大概就无此可能了。
在1985年12月时，国会通过了6年赤字预算删减计划（葛拉姆——鲁德曼法案）时，国会预算办公室便身陷政治热战中。为了使它的预测不致受到政府机构的左右，国会授权国会预算办公室可和管理预算局共同拟定预算赤字，而能使政府计划的经费自动删除，以达到该项目标。然而拥有这么大的政治权力，却令当时担任国会预算办公室主管的共和党经济学家潘那困扰不已。
这位态度温文、言语坦白的技术专家说：“似乎没有一个机构像这里一样，让不具民意基础的人拥有这么大的权力。”他也警告国会，在经济预测上“是可能发生重大错误的”，所以对于“授予这么大的权力给纯技术人员的弊端”应特别注意。不过，国会对国会预算办公室比对管理预算局有信心得多，而使潘那介于其间，进退维谷。
潘那在1987年评估国防花费上和官方起了更严重的冲突。他认为官方把五角大楼的实际花费低估了147亿（据可靠消息来源表示，官方数字是温伯格自行订定，而非预算局长米勒估算的），由于潘那提出的这个数字将使国会删除更多的国防预算，国防部立刻展开攻击，国防筹款委员会主席——来自阿拉斯加州的参议员史蒂芬斯也加以挞伐。在7月的一次听证会上，史蒂芬斯很愤怒地威胁潘那如果不修改这个预算数字，他也要删减国会预算办公室的预算。他大声咆哮着：“你别想动摇国防经费的根本，否则我也要减少你们的经费，你最好别逼我。”可是潘那不为所动，后来官方不得不改变了预算数字，