权力游戏-第46部分

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公开裁军总署的报告。
克里姆林宫无意间帮了温伯格派系一个大忙。1983年夏，美国间谍卫星发现苏联东西伯利亚克兰斯诺雅斯克区（Krasnoyarskregion）有一个庞大的雷达设施，约有5个足球场长及24层楼高。
华盛顿依据1982年的反弹道导弹条约提出抗议，因为条约不允许在内陆建立这种雷达站。依据条约，双方皆可在边界兴建大型雷达，以及早警告攻击来临，但雷达如此深入内陆，便有作战指挥之嫌，因为它可以指挥反导弹国防。根据反弹道导弹条约，这种防卫是被禁止的。这项发现使得温伯格及艾德曼等人更加振振有辞。
1984年1月23日，里根将经过修正的艾德曼报告送交国会，谴责莫斯科好几次公然毁约，在中南半岛及阿富汗使用化学武器，未依约充分事先知会西方中欧部队调防，以及破解美国导弹试射电报密码，破坏美国查证苏俄守约能力等等。报告发现，克兰斯诺雅斯克雷达“很可能”或“几乎可以确定”已经违约，苏联发展两种新型地面洲际导弹也违反第二阶段限制战略武器条约。
第一次报告受到极大的疑问，支持限制战略武器的温和及自由派，还有国会里的一些保守派都怀疑这项证据。报告自己也承认证据“有些模棱两可”。莫斯科坚持克兰斯诺雅斯克是太空雷达追踪设施，没有违反条约，并表示SS…25新型洲际导弹是利用SS…13导弹改装，并辩说它的解码行为是条约所准许的。国务院官员认为苏联遵守限制战略武器条约的限制，即令违约也只是小动作，第二阶段限制战略武器协定仍对美国有利。
军方的判断也雷同，它对里根产生重要的影响力。自1979年以来，军事评估一直表示苏联比美国更有漏洞可钻，也就是说，如果删除第二阶段限制战略武器协定，苏联能更迅速的加强其战略核能力。1985年，白宫一名官员告诉我，参谋长联席会议估计，莫斯科在1990年时可以将战略核能力从9000枚弹头扩大到13000枚。中情局估计到1995年时可以增为20000枚，美国届时根本望尘莫及。国务院一名决策人士说：“参谋长联席会议希望保留限制数目成长的约束力，他们担心在美国缺乏国防共识时，苏联在1985…1992年期间会在武器竞赛上有机可乘。”
里根后来承认参谋首长联席会议的报告让他颇为激动，他说：“我发现苏联有能力在协定允许范围之外扩充武器，而我们却没在里根的国家安全会议智囊群中，军事领袖扮演了十分微妙的角色，他们对里根的忠告是中立的，参谋首长联席会议主席维塞说，要不要第二阶段限制战略武器协定，对军方都是一种考验，他最主要的关切是“维持美国战略现代化计划”。意思是，如果它会造成府会不和或破坏军方预算，就不要废约，也就是说，应该为了政治原因而守约。除此之外，海军并不希望花1。5亿美元来保持已20年的海神潜艇，它希望拥有新的攻击潜艇。因此参谋长联席会议采取了打马虎眼的态度，在理论上他们支持温伯格，认为第二阶段限制战略武器协定效力已失，但事实上他们又赞成汰除老潜艇，这又等于是遵守第二阶段限制战略武器协定限制。
温伯格态度是当仁不让，没有丝毫让步余地，因为让步一分，他的权力就少一分，一名白宫官员说：“他要手刃第二阶段限制战略武器协定。”
舒尔茨尚在政府之外寻找助力，大势对他有利，第一，1983年11月中断的美、苏武器谈判在1985年初重开，里根要会见克里姆林新领导戈尔巴乔夫；国会中游离的中间派怀疑里根对限制战略武器的承诺，要求他在为加强军力提供经费前采取限制战略武器谈判行动。此时里根要废止第二阶段限制战略武器协定未免不是时候。
舒尔茨也动员了盟国向里根施压。国务院透过大使促使欧洲盟国，特别是里根有好感的盟国如英国首相撒切尔夫人及西德总理科尔，频频电告里根宜遵守第二阶段限制战略武器协定，国防部官员含愤地指控电报是国务院所写，资深的外交官却颔首微笑，说国务院还不致如此大胆，不过美国驻外使馆确实联络盟国政府与国防部作对，在若干节骨眼，外交政策战就是这么打的。
舒尔茨与麦克法兰也劝里根暂缓对第二阶段限制战略武器协定作决定10天，让他在葡萄牙一项北约会议中探测盟国的意见。舒尔茨事先就知道北约支持他，而欧洲盟国领袖对美、苏限制战略武器协定也极有信心。他们不认为苏联真有严重违约之罪。他们不愿西方——美国——承担废约责任；也不愿干扰美、苏高峰会计划。舒尔茨自葡萄牙拍电报给里根，告诉他北约的意思，里根一名高级助理对我说，电报产生很大的作用。
挟盟国支持，舒尔茨与麦克法兰改变立场，向里根提议将海神潜艇导弹解体，以完全符合第二阶段限制战略武器条约的要求。麦克法兰在提给里根最后一项备忘录中，建议里根守约，呼吁莫斯科切勿违约，并愿给予莫斯科更多的洗心革面的时限。里根1985年6月10日如是宣布。简而言之，舒尔茨在麦克法兰及参联会首长支持下，赢了。
但是华盛顿权力游戏的不易真理是，只有在败者接受失败时，官僚战才算结束。温伯格并未认输，事实上，麦克法兰设计的一套折衷办法，让温伯格得到一项重要的安慰奖和新机会。在麦克法兰敦促之下，里根发出试探莫斯科意图的三大严格要求：是否继续违约、谈判有多大诚意、是否放缓加强军力的脚步。温伯格奉指示监督苏联行动及提出适度的反制措施，这为1986年的限制战略武器条约提供了另一个战场。
1986年：阵营重组封杀第二阶段限制战略武器协定
决策过程像十项或障碍竞赛，耐力与毅力是致胜之钥，温伯格即以此致胜，因为他的权力游戏风格是立场既定，始终不改，令对手在体力不支时自动妥协。
温伯格始终如一的强硬姿态在国会招致反击，但对里根则达成目的，倒是他这种立场迫使舒尔茨必须长期采取守势，保护自己的政策不受温伯格的突击。1985年，当温伯格要毁掉第二阶段限制战略武器协定时，舒尔茨强调不是毁约的时候，然而到了1986年时，时空环境已经有所不同。
在里根政府内，舒尔茨是树虽未倒猢狲已散。麦克法兰由其不赞成限制战略武器协定的副手波音戴克斯特取代。波音戴克斯特是一名现役海军上校，有心成为海军首长，这使他在技术上成为温伯格的下属，必须留意温伯格的想法。此外任参谋首长联席会议主席的也换成克劳。在克劳出任此职之前，温伯格及普洛曾跟克劳谈过，发现他对苏联违约的看法跟他们一致。温伯格与这些人联手把舒尔茨孤立在里根亲信圈之外。
圈外的政治潮流也不利于舒尔茨。1986年春末，里根对戈尔巴乔夫未践诺在华府举行高峰会非常气愤，美、苏武器谈判最近没有产生重大进展，莫斯科也难不让里根破坏第二阶段限制战略武器协定。而且，比起1985年来里根现在在武器问题上已不那么听欧洲盟邦的，因为除了撒切尔夫人外，他们都不支持他对卡扎菲的报复攻击。
在轰炸利比亚两天之后，限制战略武器协定问题白热化，在里根主持的一次亲信会议中，舒尔茨力辩守约仍符合美国利益，他不希望里根破坏武器管制程序。
温伯格此时忍不住隔桌扔回一句话：“我从来就不喜欢第二阶段限制战略武器协定，总统您也是。”
司法部长米西也同意，他说：“你曾发表过无数次演说反对第二阶段限制战略武器协定，您对它从无好感。”里根总统此时也点头说：“根本就不喜欢。”
温伯格赞成以巧妙打破条约上限的方式，来宣判第二阶段限制战略武器条约已经死亡。凯西、温伯格与米西全部站在一条阵线上。
海军上将克劳态度亦同。他深被苏联违约的实例所扰，同于前任国安会主席所采的途径，他并不以为废弃第二阶段限制战略武器协定，苏联会立即“还以颜色”。他说，苏联的导弹已经够多，他认为真正的问题在于里根个人的信誉，里根必须就先前警告违约之事，向莫斯科表示美方言出必行。克劳的态度有举足轻重的影响，因为军方对舒尔茨的忠诚，在他手中转到温伯格的摩下。
裁军署长艾德曼也投效温伯格。他提醒里根第二阶段限制战略武器协定仍未为国会批准，并永远不会被批准，而它在1985年年底就要期满，本身缺漏甚多。他认为莫斯科已经打破条约上限，他在会议中，指着架上的图表证实他的说法，他说：“华府每一个单位，包括国务院在内都知道莫斯科违约。”
舒尔茨面红耳赤，既不是事事了如指掌的限制战略武器大师，在温伯格这种技术游戏下，当然乱了阵脚。
凯西此时用另一个图表来向里根解释说，未来几年第二阶段限制战略武器协定会逼得美国销毁比苏联更多的核弹头，这完全是一项巧合，因为华盛顿恰巧也计划让老旧的美国潜艇退休。
里根激动地问：“为什么在他们超前时我们要这样做？”
身为调停人的波音戴克斯特此时插嘴说，美国武器已经老旧落伍，没有限制战略武器协定也必须销毁。他原可以再进一步指出，美国核弹弹头总数事实上将会上升，因为新型美国潜艇导弹比旧型能携带更多的弹头，但是他没有。
舒尔茨反对说：“我们认为这张图表是骗人的。”
总统问：“怎么讲？”
所有的证据都在其它的图表中，有一张显示，苏联未来数年要拆毁的导弹发射器跟美国一样多；另一张显示，自1972年以来苏联已拆毁540架轰炸机及弹道导弹，以配合第二阶段限制战略武器协定，这个数字是华府拆毁的武器数目的3倍。一名与会者告诉我，温伯格等人知道这些图表的内情，但他们并没有向里根指出，因为知道这样做只会对自己的立场不利，舒尔茨未能当机立断马上以数字来反驳凯西。
舒尔茨只一再重复：“图表错了。”
里根问：“哪里错了？”
舒尔茨回答：“我不认为它呈现的是事实。”
讨论继续进行，但里根一直瞪着凯西和艾德曼挑出的图表。这些图表似乎把莫斯科违约的观念打进里根的脑海，他开始认为在未来的数年中，限制战略武器协定会使他比戈尔巴乔夫更感棘手，这是一场视觉效果击败口舌辩论的战争，一个抽样事实攻克整体而复杂事实的例子。
会议结束后，舒尔茨还有一张重要的牌可打：盟邦的反应。过去盟邦的反应一向都能牵制里根的行动，美国特使曾分赴欧洲盟国，向盟国领袖简报里根的决定（美国NSDD…222号文件）。问题是这项文件非常含混，它并未清楚、正确表达里根想违约的程度，第二阶段限制战略武器协定的命运因而仍在未定之天。
因此舒尔茨的这张王牌在混乱中浪费了，盟邦领袖乐见里根拆毁美国老式潜艇，但NSDD…222号文件并未交代里根对B…52轰炸机的决定，若干盟邦领袖不安起来，但里根在5月初东京的7国经济高峰会中曾亲晤这些领袖，他们并未力阻里根违约之举。
回到华府后，里根跟副总统布什、幕僚长黎根及国安会顾问波音戴克斯特作最后的讨论，当时舒尔茨正在海外访问，等舒尔茨回到国内时，他上书反对里根违约，并拟了一份新建议，这份建议掷地有声，但抗议并未生效。
5月27日里根表示第二阶段限制战略武器协定死亡，他宣布裁汰效率欠佳的海神潜艇，但将以空中发射长程导弹武装第131架B…52轰炸机——此举打破了条约限制。在宣称第二阶段限制战略武器协定无效时，里根说，从此时起，美国军力结构将由“苏联战略武力所构成的威胁性质及程度来决定，不根据限制战略武器协定结构所含的标准。”
温伯格的最后胜利在意料之中，意料之外的是，它经过了那么久的时间。这场外交政策游戏的教训是里根让你来我往的辩论拖延了6年才作决定。
第二阶段限制战略武器协定只是让里根挫折的众多问题中的一项，它事实上是历任的政府外交政策的典型问题。对里根而言，舒尔茨与温伯格之间的马拉松斗争是最后造成里根在伊朗事件上铩羽的原因。派系战争所造成的瘫痪状态和里根不喜欢对抗的癖性，显然使里根对有辩论余地的问题感到无奈，准备跟某一派系秘密制定政策。
里根若干顾向向我坦承，外交政策单位作法太过僵化，使得高级官员想走上超越一般过程的绕道捷径，私下向里根推销一些政策。换句话说，有些人就倾向于采取秘密决策的作法，不但要避开国会及追根究底的媒体，而且可以绕过内部阻力及一筹莫展状态。一针见血地说，是派系战争的僵局为里根伊朗武器交易的秘密决策打下基础。
第十六章　外交游戏（二）：迂回战术
第十六章　外交游戏（二）：迂回战术
里根对伊朗秘密进行军售，以及诺斯中校以军售利润援助尼加拉瓜游击队之事在1986年11月曝光后，举国哗然：这种事怎么能让它发生？舒尔茨国务卿怎么会被蒙在鼓里？温伯格怎么会招致这么大的反对声浪又如此不闻不问？到底是谁在左右美国外交政策？美国的政策系统是不是触礁了？
3个月后，前参议员，里根的特别评估委员会主席陶华出来说，军售伊朗及援助尼加拉瓜游击队行动是“偏离正轨”行为。
就某方面来说，陶华说对了，该案的同谋自认为在法律或一般决策管道之上，用募款、牛仔外交、私运军火，以及与外国军火商勾结等方式来隐瞒里根的政策及规避国会法律约束，的确是逸离了美国体制。
但从另一方面来看，陶华错了，由于外交政策是可以由一小批人超越一般决策过程来决定的例子看来，伊朗…尼游案并未违背常理，这是另一种外交政策游戏——绕道及后门管道战略的一个很好的案例。
民众对伊朗一尼游案感到吃惊的部分原因是，它剥夺了内阁体制上必须尊重的仪式及手续，暴露了国安会人员极大的权力。但是里根总统任内这种事不是没有先例，一小批幕僚就曾超越一般政策架构秘密决定政策，将政府其他单位均蒙在鼓里，别说是国会和社会大众了。
在伊朗…尼游行动开始最少两年以前，里根利用他的袖珍国务院——一小批国家安全助理，孕育出他最重要的政策构想之一。事实上，伊朗事件的处理方式和里根制定战略国防（星球大战）计划的方式，手法颇为雷同。星球大战计划是在国安会幕僚竭力主张之下定案，推出时其他高级决策人员已无辩论余地和时间。跟伊朗…尼游行动一样，星球大战计划有心不让内部批评派知道，以免他们从中作梗。事实上有好几名高级顾问对里根这种不着边际的构想感到震惊，曾经力阻里根发表他极著名的“星球大战”演说。但里根步步为营，他们相阻时为时已迟，里根的秘密作业使得反对派和犹豫的策士不得不加入他的行动。
事实上，诺斯单打独斗的作风也可追溯到基辛格的独行侠式外交手法。基辛格以尼克松国家安全事务助理，而非国务卿的身分，在全球各地奔波，秘密策划尼克松1972年震惊世界的中国大陆之行。当时，基辛格在美国谈判代表背后与莫斯科达成最重要的武器协议，他由“后门管道”与越南黎德寿谈判，奠定了美军撤出越南的前提，让正式和谈黯然失色。除了尼克松之外，无人知道基辛格在玩“绕道”外交政策的把戏。
基辛格的风格与里根助理的作风显然有相互呼应之趣。对麦克法兰而言，基辛格是他效法的对象。麦克法兰既是星球大战计划，也是里根尼加拉瓜游击队政策的重要谋士。在1973至1975年间，麦克法兰曾在基辛格手下做事，他致力草拟惊人的政策，并模仿基辛格模式的个人外交努力，企图将自己塑造成基辛格的翻版。
1985年担任国家安全顾问期间，麦克法兰力劝里根同意对伊朗的军售案，并且指使诺斯进行任务。官职卸任后，麦克法兰在1986年5月飞往伊朗，冀望会晤伊朗领袖，营救所有留置黎巴嫩的6名美国人质返国。伊朗…尼游案败露后，麦克法兰公开提到基辛格——将他致力为里根拓展在伊朗势力比为基辛格敲开中国大陆大门一般。
报章杂志广泛报导各届政府国务卿与国防部的冲突，使得人们忽视了一个事实，那就是近15年来，国务卿丧失的职权，与其说是由其国防部的对手接掌，倒不如说是沦入野心勃勃的国家安全顾问手中。自肯尼迪总统以来，国家安全顾问已与国务卿分庭抗礼，甚至攫取他担任外交政策主要策划及管理人的角色，乃至于取代他做为首要外交官的角色。
1947年杜鲁门总统依法设立国家安全委员会，其主要职责在于政策的整体规划，协助主管外交政策的各部门“更有效的动作”，并提供杜鲁门总统“咨询”。杜鲁门时期的第一位国家安全顾问索尔斯是一位中立的幕后执行秘书，他的工作是将有关的外交政策议案筛选、整合后，向总统提出建议。艾森豪威尔时期有卡特勒，福特总统则有史考克罗担任此一任务。
构想中的国家安全顾问是高级公仆，而非决策人士。但是国家安全顾问的功用逐渐变质。从肯尼迪时期的班迪开始，协助总统料理国家安全事务的得力助手愈来愈卷入影响决策，引导下决定，及主动提出倡议，并且囊括更多权势，国家安全顾问成为政策经理人及承办人。到了尼克松及里根时期，强势的国家安全顾问扮演的不只是制衡内阁部长势力的政策协调者，而是喧宾夺主，取代内阁部长职权。伊朗一尼游丑闻案便是循此线发展的一个高潮。
国家安全事务助理的权责
这种权势的动力显而易见。总统将他的随员（不管是内政或外交的助理），都视为是其自我的延伸，而将内阁阁员或各部门首长，视为是难以驾驭的盟友，或是讨厌的东西，甚至对他们不利。彼此间的亲近程度是一大主因。白宫主要的助理经常环绕总统身旁，内阁阁员则有他们自己的轨道。白宫高级助理人员包括国家安全事务助理在内，与总统住在一起。他们经常出入椭圆形办公室，也经常和总统通电话。他们熟悉他的看法，分享他的胜利，与他共同面对挫败，了解他的情绪，更知道什么时候该提出建言，何时该让他清静。他们像家人，也像贵族的家臣与内阁公爵较劲。
白宫助理人员通常没受到官僚制度掣肘。除了极具自信且独立自主的人以外，助理的心态就是从总统个人观点来看政治及政策。他们在工作及影响力方面全仰赖总统的鼻息，他们很少坚决违背总统的政策欲望——即使反对总统符合顾问个人利益时亦然。
安全顾问的本能是告诉总统他能做些什么，并且协助他去完成，而不是告诉总统那些事他不能做，去劝阻他不要做。因为愈接近政治金字塔的顶尖，对主人的效忠程度愈高。
这就是里根、尼克松及肯尼迪等国家元首对忠贞的国家安全事务助理的忠告仰赖颇深的缘故。即使卡特被迫要布洛辛斯基闭嘴时，卡特还是会说：“我需要他公开发言。他可以追查我的敌人，他能保护我的侧翼。”
反之，自肯尼迪迄里根总统都感觉到，国务院官员向来都误将其他国家当做是他们的客户。鉴于这种不信任感，尼克松曾告诉幕僚说，外交政策应由白宫运筹帷幄，“而不是由黑压压的下阶层那些穿条纹裤的家伙”决定的。国务院顽拒激进的异动，强调耐心进行外交、调适，以及追求长期利益等作法，令各届总统日益感到不耐烦。就总统的观点而言，国务院太不符合政治原则，而且经常承接坏消息。当职业外交官向总统现实的考虑挑战时，总统通常会愤愤不平。诚如舒尔茨在尼加拉瓜游击队案与总统共事的经验，一味反对的外交手法，在箱制总统统率性而为方面固然有其必要，但是却使国务卿成为白宫不受欢迎的人物。
在官僚权力竞赛中，国家安全事务助理较国务院占优势。由于朝夕相随，他们经常能和总统接触，出席绝大部分的高阶层会议，也能掌握最佳契机向老板进言。他们的任务便是写些抨击其他机构立场的备忘录。此外，必须有人将外交、国防、经援、宣传及治安等各方面的见解综合整理，但是国务院是对立的派系之一，因此不克担任筛选意见的仲裁者。虽然如此，其他单位则能接受由白宫职员担任此项职务。
尤有甚者，现代科技也使得国务院及国防部丧失了其在权力竞赛中的重要优势。这两个部门原先均能独家使用的全球联络网，可与美国驻外使馆及军队联系。但是近年来，白宫掌握的电子科技已能排除国务院及国防部的中介角色。白宫的战情室可与全球的联络网连线，总统可立即与世界各国领袖联络。他的国家安全顾问可以直接阅读全球传来的信函，并且无需照会国务院或联邦调查局，直接与任何使馆或联邦调查局的据点接洽，诺斯中校便常如此。这表示白宫可以随时地干预任何事务。
最后一点，现代总统需进行个人外交，高峰会、私人访问、与全球各国国王、总理做一系列的个人交往，扩充了国家安全事务助理活动的范围，使他们更为活跃。他们把例行的