权力游戏-第48部分

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政府中的政府
在白宫决定军售伊朗并秘密援助尼加拉瓜反抗军一事上，国安会的幕僚已经成为美国政府中的政府。诺斯中校蓝波式猛干，拿巨款援助国会禁援的尼国反抗军；麦克法兰也秘密飞往伊朗，这都是国安会想出的主意。在整个决策过程中，中立而公正可以评断政策好坏者不见了，里根让国安会成为手握尚方宝剑的单位，像以前的中情局一样随欲而为，秘密执行任务，而且逃避国会监督的责任，连重要部会首长也予以蒙蔽。国安会全顾问波音戴克斯特僭越职权，同意把军售伊朗所得转给尼加拉瓜游击队，让总统竟一无所知。
伊朗…尼游秘密方案可说是最近儿位总统任内中，小群幕僚人员狡黯囊括大权的惊人实例，国安会在此一行动中可谓权倾一时。尼克松曾用国家安全事务助理基辛格，卡特则用布热津斯基，来制定政策并和中国及苏联进行谈判。在星球大战计划一事上，国安会成为里根的政策制定中心，但是在伊朗一尼游一事上，国安会又给自己加添了三种大权：决策权；执行权；以谨守秘密或欺骗方式排除反对意见之权。
国会在进行调查时，对波音戴克斯特僭越总统权力而径行决策甚感震惊，波音戴克斯特在答辩时叼着烟斗说，总统已有政策基本原则，他叫诺斯把军售款项挪给尼加拉瓜游击队，不过是该政策原则的“细节”。波音戴克斯特还引用杜鲁门总统为出兵韩战负责所说词句幽默地说：“你晓得，钞票是跟着我走的。”他以令人发毛的自信声调说：“是我作的决定，我认为我有权如此作，这是个好主意，而且我相信总统后来也会同意这个好主意，不过我不要让他被扯进来。……我故意不问总统意见而径行决定，是要让他和决策隔离，而且一旦事件内情外泄时，也可使他不用负起责任。”让总统由必须负责变成不用负责，结果是波音戴克斯特自己仿佛总统一般手握决策大权。
国安会中负责执行任务的主管是诺斯中校，他建立起一套行动人员网络，诺斯透过秘密行动专家退役空军少将西科德采购军火、挪转巨款及包租飞机船只，运送武器到伊朗并空投军火予尼加拉瓜游击队。他们在执行任务时，还先设立一些空头公司，如在巴拿马的多迷公司等等，作为障眼法。
到1986年时，诺斯自己画出的图表已显示出，他称之为“民主计划”的大行动方案中，涵盖了28个组织单位的大网络。他告诉波音戴克斯特说，这些组织总值“超过450万美元，希望中情局能全数买下。其中包括67架飞机、仓库、补给品、维修设施、大小船只、租赁的房屋、车辆、军火、通讯器材以及长达6250米的跑道”。
诺斯执行秘密行动，不可思议地完全在政府的任何控制之外。诺斯自己说，凯西本人就对国会监督深表厌恶，而且还希望在尼加拉瓜之外搞出全球秘密行动，这些行动不在正常政府管制手续之内，而且也许还不告诉总统。
诚如纽恩参议员所说，国安会幕僚搞的是“白宫内政变”，让总统及各部长大权旁落。波音戴克斯特、麦克法兰及诺斯都在内阁首长背后胡搞，避免正常的行政管道，整个外交决策的正常程序都被中断。他们下达秘密指令给驻外大使；传递情报给中情局在各地活动的站长；他们征用公家飞机；并发出假新闻给政府中其它部门以掩饰秘密行动。他们把美国外交政策“民间私家化”了，替他们工作者，都比美国总统及各部长更清楚美国政策在搞些什么。在国会中止援助尼加拉瓜游击队之后，里根亲信一伙人从私人机构募捐了170万美元，并且透过一个免税基金会把这一项款由诺斯转交再送给尼加拉瓜游击队。曾和捐款者共同摄影留念的里根总统说，他以为这笔钱是用来支持尼加拉瓜游击队打电视广告用的，他不知道是用来买军火。麦克法兰和沙特阿拉伯法赫德国王说项之后，法赫德另外捐了3200万美元，里根还亲自向法赫德致谢。所有上述行动都未让国会知晓。
国安会也垄断决策信息不让他人与国内知情，他们玩的是官僚圈中常见的把戏——严守秘密而把他人蒙在鼓里。波音戴克斯特及诺斯在国会听证时，认为他们垄断信息并欺瞒他人有其必要，否则无法保障美国人质生命安全，也不能保有和伊朗联络管道，更无法掩护秘密工作人员及整个行动。
更过分的是，国安会幕僚人员向总统、国会、各部会首长、各行政部门及外国政府都撒谎。国会情报委员会在1985年知道诺斯提供尼加拉瓜游击队何种援助时，国安会给国会的答复就是睁眼说瞎话，诺斯后来在听证时也承认这一点。诺斯在1985年3月前已拟定好援助尼加拉瓜游击队方案，而且不久即开始筹款、采买军火并给予尼加拉瓜游击队战术指导。但是国会询及此事时，诺斯却和其国安会上司在一封载明为1985年9月12日的答复函中，向众议院外交小组矢口否认有这些行动，而诺斯却在8天之后即下令中情局在萨尔瓦多的一位情报员，进入尼加拉瓜上空对游击队进行空投任务。诺斯在一年后告诉波音戴克斯特说他如何在众院情报委员会前说谎，结果波音戴克斯特给予诺斯的是“干得好”这种鼓励。
无可避免的，对外说谎也一定有对内欺瞒，几个主谋人物都误导对方，彼此骗来骗去。波音戴克斯特并未让里根知道许多事情，但是他却让诺斯以为总统都知道而且都同意。
为达目的可以不择手段可谓许多人的想法，凯西认为保密重于一切，他向国会谎称他对一切行动毫不知情，波音戴克斯特把总统签发以军火换人质的指令撕毁，其目的在保护总统以免受到政治上的伤害。凯西、诺斯及波音戴克斯特3人当着一些内情人士之前会面，想串合编造一篇故事为整个行动善后。诺斯和其秘书芳霍儿销毁了18英寸厚载明伊朗…尼游案情内幕的文件。诺斯有一天从晚上处理到第二天清晨四点，而且第二天早上在司法部调查人员在场的情况下，竟还继续销毁文件。当芳霍儿在白宫发现若干可使一伙人入罪的文件时，她将之藏于马靴及上衣背部的方式夹带出来予以销毁。当国会听证进行时被问到为何冒犯法之危险时，芳霍儿回答说：“我认为有时候必须在法律之上行事。”
总之，伊朗…尼游案可谓幕后外交游戏的缩影。国安会幕僚人员成为片面自订决策者，规避了政府单位以及国会依宪法规定的制衡。麦克法兰解释说：“会搞出秘密行动的原因是大家不认为国会可能支持政府所提出的公开行动方案。”
政府大搞秘密行动的冲动其实是源自于里根本人。军售伊朗、向民间筹款并转移给尼加拉瓜游击队，这两项个别事情并非因诺斯一人突发奇想而并合在一起。这根本就是一位未能取得国会支持、权力核心意见分歧，但又决心完成目标的一位总统，所能采取的外交政策游戏的类似戏法。
里根和其一些官员有几个月之久一直宣称政府未向私人募款给予尼加拉瓜游击队援助，但是里根在1987年5月中旬却改口了：“我确实涉及决定向民间募款秘密援助尼加拉瓜游击队一事，这个主意是我先提起的。”里根为了替幕后行动辩护，宣称国安会行动合法，他认为国会禁止政府援助尼加拉瓜游击队的决定，“不适用于我”，也“不对国安会幕僚人员构成限制”。虽然里根曾力促国安会搞情报工作，不过他却说依法律文字而言国安会并非一个情报单位，因而就不受法律文字束缚。
里根自己的高级官员中就有人不同意他的看法。1984年9月时，诺斯想为尼加拉瓜游击队筹款买直升机，麦克法兰就批驳其构想说：“这是不合法的。”麦克法兰在1987年说，他不知道诺斯到底提供了尼加拉瓜游击队多少募集款项援助及战术性作战指导，不过这些明显是违法的。司法部长米西在事后许久，也作了类似的词说，他看不出国安会有任何可免受法律辖制的地方。
在幕后催促军售伊朗的也是里根，他曾公开为此辩护，说此举乃是为了和伊朗“温和派”维持联系，以发挥战略上的影响。但是温伯格却嘲笑此一想法，他说：“我想可以和我们打交道的伊朗人，没有一个不是强烈反美的，我以前就不认为，现在仍不认为伊朗还存在着温和派。”
此外，种种记录记载显示，里根急于救回美国人质，才使得整个秘密行动一直推动下去。在伊朗的美国人质是卡特时期政府关注的事，而里根则希望拉拢伊朗，使在黎巴嫩绑架美国人质的亲伊朗回教派系早日放人。波音戴克斯特向总统作每日国家安全简报时，里根总会说：“有没有和人质有关的新消息？”麦克法兰从里根关切之情就判断得知：“总统关心的是人质安全回来。”诺斯在作证时也说，每次他向里根就和伊朗打交道一事作简报时，总统注意的焦点就是人质。
里根在1987年11月中旬曾告诉全国：“我们没有拿武器或任何东西交换人质。”但是他早在1985年12月5日就签署过一道命令，批准以军火交换人质的交易。诺斯在12月4日交予波音戴克斯特的备忘录上，就把军火交换人质的概要内容及时间表，用代码公式写得很清楚。
1985年12月，当其他顾问赞成取消这项计划时，里根还争辩着要继续进行。里根担心，如果断绝伊朗这个管道，人质会遭到报复。同时，就如黎根告诉调查人员，里根还担心，只要人质继续被挟持，他就会显得软弱无能。1985年12月7日，里根和亲信会谈时，对舒尔茨和温伯格反对与伊朗进行武器交易置之不理。里根表示：“如果我不能超越法律问题救出人质，美国人民将永不原谅我。”
目光如豆
总统以压倒性胜利赢得连任，给白宫带来特殊政治化学作用，姑且称之为“胜必骄”。历来获得压倒性胜利且在第二任内惹麻烦上身的总统之间，具有共通的模式。
迷上白宫权力的瘾并认为主子所向无敌的热诚忠实的僚属，更助长了总统的自满。里根的僚属试着迎合他的心意。他的顾虑和念头成为他们的教义和指令。里根的国安会僚属可能最容易受这样病毒的感染，因为他们多半是习于听命行事的军人出身。
艾森豪威尔时代著名的外交鹰派参议员杰克逊，就曾担忧当总统被与他对政策观点相同的人包围时，就会出现很多对秘密行动过度热衷的陷阱。他认为：“即使在最好的情况下，强有力的主管也难逃‘唯唯诺诺的陷阱’。”杰克逊说：“眼光清楚的主管知道，自己应该警觉，即使用意良善，也可能因为不够练达、判断失误或掩饰真相以求保护个人声望，而导致权力的滥用。”
总而言之，目光如豆是白宫的职业病。1985年，里根以压倒性胜利获选连任，以及他对人质问题和尼加拉瓜游击队战事的极度关切，使国安会僚属激进和目光如豆的情况益发严重。此外，恐怖分子爆破行动和劫机事件层出不穷，再加上阿奇劳若邮轮被掳，白宫弥漫草木皆兵的气氛，使国安会僚属的职业病更加恶化，行动更加激进、欠周密。
目光如豆导致里根人员处理伊朗一尼加拉瓜游击队军售案失当。除了后来开始诺斯和波音戴克斯特辞职等为时已晚的动作之外，并未曾拟定任何控制政治伤害以保护总统的计划。但诺斯和波音戴克斯特下台并不能使里根避开公愤。由于伊朗…尼加拉瓜游击队计划不是由中央情报局指挥作业，而是在总统令下由白宫直接管理，因此这个丑闻案有如当头浇冷水般令人民大为震惊。
总统的回避使伤害更大。在黎巴嫩一报纸揭露麦克法兰的德黑兰任务后3天，里根告诉记者：“这是无稽之谈。”——虽然他亲自同意这项任务。次日，里根对记者说，舒尔茨和温伯格都支持他的政策（“是的，我们并肩工作。”）虽然，事实上，里根明知舒尔茨、温伯格均强烈反对与伊朗交易。后来，他又声称：“几次为数不多的运送，加起来总共可以毫不费力地装进一架货机。”然而，事实上，总共好几吨的武器装备至少动员8架飞机运送。11月19日，里根在记者会中否认以色列参与，僚属只得随即更正他。舒尔茨、麦克法兰、波音戴克斯特和里根的证词显示，里根在误导全国之前就已经知道真相。
最令人震惊的是，为了全然掩饰参与伊朗行动而瞒天过海的手法。里根曾在1980年严厉抨击卡特任由伊朗劫持美国外交官15个月之久，但日后却破坏了自己的信用。他曾誓言永不“向恐怖分子让步”并谴责伊朗是“新型态国际谋杀集团”的一部分。他立法禁止军售伊朗，却出尔反尔，还使敦促禁运武器给其他国家的舒尔茨和温伯格形同被耍。
整个行动暴露出秘密政策游戏固有的陷阱。国会联席会议和由前参议员陶华为首的总统特别调查委员会，在调查伊朗一尼加拉瓜游击队案的报告中，举证了一连串愚蠢的事迹，情节是：单纯的美国人士在海外屡被狡猾、贪得无厌的伊朗人耍得团团转。陶华委员会观察指出，美国人“显然始终抱着期望，以为再下一次武器运送就可以换回全部人质，克竟全功，不料却越陷越深。”黎根警告里根，美国被“地毯商人”“扳倒”。
最初，以色列政府告诉白宫，只要100枚美制拖式反战车导弹，则所有在黎巴嫩的6名美国人质均可获释。这批武器在1985年8月30日运抵德黑兰，但并无人质获释。另一批400枚拖式导弹由以色列于9月14日送交，结果只有魏尔牧师获释。11月以色列又运交一批武器，又没有人获释。麦克法兰受够了，试图停止这项行动，并于1985年，12月11日辞职。然而波音戴克斯特和诺斯仍继续进行。
里根不愿就此罢休，他决定在他的波斯轮盘赌中增加更多筹码。1986年1月17日，里根在一道正式命令中，授权提供4000枚拖式导弹给伊朗——相当于最初交易数量的40倍。当晚，里根在日记下写下：“我同意出售拖式导弹给伊朗。”
伊朗掮客是在1984年被中情局冠上“高明的杜撰者”名称的武器商人葛巴奈法。中情局警告干员不要再和葛巴奈法打交道，但是国安会僚属继续利用他。1986年1月，凯西认为葛巴奈法是以色列间谍，对他深起疑心，中情局因此给他做测谎试验。凯西告诉里根，葛巴奈法有8项未能通过测验，但那个时候，美国人已陷入太深，诺斯又支持葛巴奈法，而奇怪的是，凯西也就不再追究了。
直到整个案情被贝鲁特一份周刊揭发时美国和以色列总计运给伊朗：2000枚拖式导弹、18枚鹰式防空导弹，以及数百万美元的零件。而美国得到的回报是：赎回3名人质，但是又有3名美国人质被劫，中情局在贝鲁特的负责人巴克来则被杀。国会联合调查委员会估计，伊朗政府以至少4800万美元的代价换得这些武器。诺斯的干员西科德作证时指出，其中有350万美元的利益转交给尼加拉瓜游击队。300万美元留在西科德伙伴哈钦的瑞士银行帐户。
这种秘密行动显示白宫蔑视国会、政府多数部门的行事规矩，以及可能对里根等的计划造成妨碍的法律。陶华委员会肯定，1985年伊朗计划的“法律基础”“极其可疑”。国会报告指控白宫在大部分情况下“目无法律”。报告中还指控，秘密军援尼加拉瓜游击队，规避宪法对总统权限的最重要牵制：唯有在说服国会同意拨款时，才能将该笔款项运用在某计划上。
1985年秋天，透过以色列执行的两项武器交易由于合法性不无疑问（可能违反外销管制法），使中情局副局长麦克马洪因此敦促里根在12月初签署追溯法令，试图使其合法。1986年1月17日，里根在下令进一步军售伊朗时，特别指示中情局不要让国会知道，违反了必须“及时”通知国会的法律规定。
整个事件始末，里根都显得急于行动，但对合法性问题以及顾问之间的争斗，则了无耐心。1985年底至1986年初，三个场合中，里根分别签署命令，同意军售伊朗，虽然他三次都可以即时通知舒尔茨和温伯格，但却根本没有让他们知道。里根和他的国安会僚属一样，存心让这两个主要异议者蒙在鼓里，好让国安会的人有充分余地填补政策的真空。显然，里根知道，凯西和国安会僚属推动政策的方向符合他的心意。
国安会如何把握行动
即使知道僚属助理影响力很大的圈内人，对诺斯所积聚的权力也大为吃惊。诺斯有如握有额外好牌的扑克玩家。在事机败露前，他的手段之高令人难以置信。当以色列飞机在葡萄牙过不了关时，他叫中情局里斯本工作站负责人向葡国政府施压，以色列飞机方能获准降落。1986年初，中情局高阶官中一再反对诺斯与伊朗掮客分享美国情报，但诺斯却置之不理。
就如007电影中的英勇事迹般，诺斯的行动也具有虚构小说的性质、幻想的意味。根据国会证词，诺斯的干员在中国城市场里取得成叠百元美钞；诺斯的人马在哥斯达黎加建筑跑道，空投“伪装”的武器；在里根同意付220万美元赎金和贿款给监视人质的恐怖分子后，诺斯在塞浦路斯外海安排船只，列阵接运黎巴嫩的美国人质；诺斯将文莱苏丹的1000万美元捐款转送尼加拉瓜游击队，然而这笔款子却存错瑞士银行帐户，找不回来；诺斯的商业代表告诉伊朗官员，美国准备协助伊朗推翻伊拉克领袖，并说，如果苏联入侵伊朗，美国将“赴伊朗对抗苏联”。这些都活像007电影的情节。
事实上，国安会僚属权力之所以坐大，从当初斯托克曼处理预算问题大权在握、为所欲为，就可略见端倪。里根授权大方，不插手干预的习惯，给精明激进的僚属有机可乘、权势坐大的机会。事实上，里根的放任作风根本就是国安会人员窜起的关键因素。具有讽刺意味的是，在1986年9月伊朗行动被揭发使里根的计划破灭前两个月，《财星》杂志才刊载吹捧里根的管理风格的封面故事，夸称：“管理者可以向大师里根学习的地方”，并在里根特写旁写出他的管理诀窍：“找第一流人材，授权，不加干涉。”
里根的弱点是不仅粗枝大叶，而且对所有政策的执行都漫不经心。里根的助理一直为他辩护，说他是强有力的领导者，对目标锲而不舍。但是国会的伊朗事件听证会却凸显他是何等的涣散，很少追问难题，不求甚解，不注意失败的可能性和后果，以及不提醒手下谨慎行事。即使当伊朗行动破灭时，他既不好奇，也不警觉，以致不曾要求波音戴克斯特解释伊朗购武所付款项的下落。（至少他事后如此说。）
这与里根制定外交政策的模式不谋而合。里根会设下概略的原则，然而由于他经常是一知半解，因此他比大部分总统更容易受助理的摆布。去过里根的椭圆形办公室的共和党参议员说，里根对重要问题领悟力之差令他们震惊不已。里根的助理大部分忠心护主；有些坦承对他的认知差距或不求甚解感到尴尬；其他则表示，有时必须为里根帮腔才使他不致出丑。麦克法兰抱怨，里根有时听若罔闻，根本不能吸收别人说的话。
虽然舒尔茨、温伯格和波音戴克斯特为里根辩护，但是陶华委员会描述他为马虎、心不在焉的主子。陶华委员会成员前参议员穆斯基说：“里根对份内工作和政策缺乏一般认为总统应有的警觉，令我们相当震惊。”对1985年8月，他究竟是否曾事先同意将第一批美国武器运给伊朗，里根的答案前后矛盾，这是典型的反应。里根先是同意麦克法兰所说，曾经口头认可；接着又改变立场，同意黎根所说，表示他未曾事先认可；最后，却又改口说他已记不得。他无奈地招认：“我想我让别人的记忆，而不是我自己的，影响了我。”
里根的一贯作风，是找来一群果断、行动激进的国安会僚属，给他们概略的指示，让他们揣摩他的期望，将之阐释成给其他部门的命令。这给国安会僚属为总统代言的空间，使除了总统以外，没有人能挑战他们说辞。
国安会僚属窜升的第二个主要因素是他们的鲁莽霸道。不管诺斯和波音戴克斯特获得的名气，在1985年5月担任国家安全顾问惯摆低姿态的麦克法兰才是试图操纵伊朗政策的人，就像他对战略防卫方案一样。麦克法兰在舒尔茨和温伯格反对与伊朗搭线后，把国务院的外交角色揽了下来。
由于受到正常程序的妨碍，麦克法兰于是展开他自己的秘密外交，透过以色列和伊朗搭上线。他的密使是乔治城大学教授，也是与以色列高级官员有密切关系的国安会约聘顾问——李登。
1985年5月初，麦克法兰授意李登前往以色列，李登回来报告，以色列总理佩雷斯希望知道美国是否赞成运送美制武器给伊朗。
舒尔茨对别人侵犯他的外交权限颇为不悦。1983年，当他获知麦克法兰在国务院一无所知的状况下身负任务前往中东，便威胁要辞职。国安会僚属的新方案冒犯舒尔茨，他就向麦克法兰抗议，指出以色列与伊朗搭线，“包藏严重错误……的种子，除非能立即予以更正。”麦克法兰略过他与李登的关系，回答舒尔茨：“我已决定停止这项行动。”但是，事实上，麦克法兰却在以色列激励下继续进行。到1985年7月中