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权力游戏-第51部分
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双重否决与权力空手道
1985年底以降低赤字为宗旨的国会议案，不久便获得里根总统和国会两党的支持，这是分裂政府和诿过权术的个案研究材料。葛拉姆…鲁德曼…霍林斯法案曾雷厉风行地推动过一阵子，它的主要提案人是共和党参议员葛拉姆、鲁德曼和民主党参议员霍林斯，因此得名。民主党众议员，譬如党鞭佛利和党团主席盖甫哈特都很认真的改进这项法案。可是彼此攻讦的风气，产生了虚假而非真的两党合作。
这实在可惜，因为在预算上达成两党妥协的种种因素，到1985年中期，已经十分明显，合作的必要也已经有目共睹。经济即使成长了三年，政府的开支仍然占国民生产总值毛额的24％，而税收仅及国民生产毛额的18。6％，形成结构性的庞大赤字。盱衡政情，必须采取一种国防、福利支付和赋税“三管齐下”的作法。华府方面，除里根之外两党一致的看法是，在政治上公正可行的对抗赤字措施必须包括增税，延后国防建设，加上最高开支的限制，同时减少生活费津贴等几十亿美元的福利支付措施。
部分国会领袖希望召开一项“国内经济高峰会议”，与里根总统一同研商庞大的折衷方案，但是里根不愿意，诡谲的诿过把戏随即出笼。
预算赤字，具体而微地显示了分裂政府的主要缺陷，那就是“双重否决”。总统依据宪法有权力否决任何未获国会两院2/3多数支持的法案。但是国会两院的任何一院也有权力否决或阻扰总统的期望。以赤字而言，里根希望删除或缩减国内施政项目，继续扩张军费，但是民主党众议员和许多共和党参议员的想法正好相反，他们希望维持国内施政计划，停止国防经费的成长。双方对中产阶级选民欢迎的庞大福利支付计划，都不敢作温和的删减。
参议员葛拉姆和鲁德曼，为了避免这项基本的障碍，设计了一种自动删减所有施政计划的办法，既不理会施政计划的价值，也不管删减的影响。这是迫使各方为了国家利益而吞服政治苦药的最后一招。
葛拉姆想出这个办法，用来重振里根的革命，同时紧缩联邦政府的规模。近代政治人物中，很少有人像葛拉姆这样勇于攻击而又能切中敌害的。他在政治中玩的是权力空手道：先用一记出其不意的砍劈使对手晕眩，然后在对手回转神来之前，用计取胜。1981年，担任众议员已经两年的葛拉姆，背叛民主党与里根阵营的议员合作，连夜飞快地使最后一轮预算削减案通过，众议院大部分议员甚至还来不及读他的议案内容。之后他公开脱党，成为共和党议员。
葛拉姆从不隐匿他对自由市场经济的偏爱。这位得州农工大学的葛拉姆缜密思量达成目标的手段，看到党争的战端一启，就准备出拳，通常这是在国会陷入僵局进退不得的时候。葛拉姆说：“你给政治人物问题，不给他们答案，他们就不会行动，因此我总是把间题和答案一同提出。”
葛拉姆…鲁德曼计划，透过逐年自动全面削减预算的立法，在1991年前平衡联邦预算，这是想替预算穿上一套极不舒适的立法紧身衣，好迫使所有的政治派系在处理赤字时不得不更理性一些，以免扼杀了他们重视的计划。
当国会陷于瘫痪的时候，葛拉姆…鲁德曼法案投合了公众的喜好。选民对预算轻重缓急的性质毫无兴趣，葛拉姆的规则对他们而言是一种简易的解决方法。既然选民已经动心，国会便认为这套方案大约无法抗拒，各方面都表示支持，然后却在细节上玩弄诿过的把戏。
葛拉姆选在1985年秋季提案非常聪明。它帮助共和党由不利的政治泥淖中脱身，对民主党施以党争的压力。到那时为止，里根在他的第五年任期中，过得极不顺利。里根革命陷入了僵局，民主党好整以暇的看共和党自相残杀。葛拉姆看出他有机会为里根主义重燃生机，并逼迫民主党采取守势。他担任参议员虽然才8个月，但是他的先进使人很快接受了他的妙计。
1985年秋季，共和党参议员大部分都很气里根，而且很想在1986年选举之前，对赤字展现一些行动。1985年5月，有49位共和党参议员（其中18位将在1986年改进）孤注一掷地对抗赤字。
他们冒着可能触怒数百万高龄公民的危险，投票削减社会福利方面的生活津贴与其他福利支付。这种行动的政治勇气被里根打了折扣，他起初支持，随即反悔。连里根最亲密的战友都自认被出卖，而想找政治借口。
有斗犬般体型、声音和缠斗精神的鲁德曼，代表了共和党议员的沮丧。他嘀咕道：“问题是总统属于共和党，参议院属于共和党，众议院由民主党牢牢地控制，根本就无法妥协，我们过去4年就是如此。”鲁德曼无法忍受分裂政府的僵局，又气里根不过，于是和葛拉姆联手。
但是与葛拉姆比较，他不太注重意识形态，比较实际，克服赤字的用心，胜于替里根的革命延续生命。他要同时向里根和参议院中的民主党施压。因他坚持把国防部包含在自动削减预算的范围内。他的理由是挟持国防部使里根不得不增税。鲁德曼告诉我：“这会迫使里根面对一项事实，如果我们都像他增加国防预算一样的增加其他支出，我们可能要征新税作为支应。”这个想法迎合了共和党和民主党的温和派以及一些认为可以乘机压迫里根的自由派的想法。众议院的民主党党鞭佛利事后开玩笑地说，国会“绑架了总统的爱子（国防部），我们要他付赎金。”
到了1985年年底，里根自己也认为赤字相当严重。他的策士预料支持葛拉姆…鲁德曼法案会使里根给人的印象好一些。而且他的助理告诉我，他们估计国会绝对无法通过这项法案，里根不会被它影响。于是，里根在参议院风起云涌地支持葛拉姆…鲁德曼法案之际，于10月4日公开表示赞同，不过他还是想抹杀法案的意图；他说除了因为社会安全，他禁止增税，而且坚称他仍然可以提高国防经费。
这是典型的诿过之道，总统和大部分共和党参议员基于截然不同的动机而支持这个计划。这是虚伪的妥协。里根和葛拉姆一样，想借这部自动切割机来削除民主党式的国内施政计划。大部分共和党参议员则不仅想刈除国内施政计划，还想迫使里根增税，并且删减国防经费。有志一同的另有27位民主党参议员。10月9日，参议院在表决把债务上限提高到两兆美元以上的法案时，葛拉姆…鲁德曼条款被并入其中，以75对24票通过。
闪避指摘
国会在分裂政府的党争中时，经常自缚手脚。各方都用“胜人一筹”的方法。葛拉姆…鲁德曼法案的情形就是这样。众议院民主党的领袖，起初被参议院表决的结果吓了一跳，最后却反过来逼迫共和党，这是研究立法权谋的一个案例。
保守的民主党各委员会委员主张应战。他们敦促这位众院议长封杀葛拉姆…鲁德曼法案，也就是在通过最高负债额的法案时把它剔除。他们认为葛拉姆…鲁德曼法案荒谬违宪地把国会的权力给总统，因为总统的预算主管会因此而有权力决定利用自动削减预算的时间和方式。
奥尼尔在48小时之内，决定了一项减轻民主党损害的策略；那就是配合共和党的敲榨。这项工作由佛利与盖甫哈特两名温和派负责。方法是同意葛拉姆…鲁德曼的目标，然后修订它的细节。经过两个月的运作，众议院中的民主党终于获得参议院中共和党的同意，在经济衰退时暂停适用葛拉姆…鲁德曼法案。他们同时加入了若干条款来保护国会。根据他们所拟的计划，国会预算和总统的预算主管共同掌握决定何时实施自动削减预算的权力，同时授审计首长（代表国会）决定实际的删减。这些条款获得两党一致支持。
但是民主党众议员也玩诿过的花样，一种政治恫吓伎俩。他们决定把葛拉姆…鲁德曼法案的内容订得更严厉，使公众对它造成的删减不满，让共和党出丑。“使它真正造成祸害！”这是民主党的战略。
佛利告诉我：“这里面当然有一些政党政治报复的意味，当时的用意是，‘我们向这些畜生报复。他们想减少赤字，我们就让他们早一年减少，使他们不得不向选民解释，为什么这些施政计划会在选举前6个月被删减’！”
葛拉姆最初的法案是一项非常高明的诿过计策。它使共和党具备党争的优势——大肆宣扬他们在1985年和1986年对抗赤字，但是把实际的删减延到1986年选举之后。民主党取笑它是想在1986年挽救参议院中共和党席次的策略。共和党的对应敲榨是使葛拉姆…鲁德曼法案在1986年的年初就开始吞噬施政计划，好让选民在1986年选举之前，尝到苦果，并且惩罚共和党的候选人。为了扩大这种政治创痛，民主党并且在1986年主张对预算作更巨幅的削减。
葛拉姆…鲁德曼法案终于以极大多数支持通过，给金融市场带来一片喜气，以为政府想认真解决赤字。但是这些一面倒的多数议员上当了。白宫方面的官员私下承认，他们相信这项法案会被判定违宪。果然，一些国会议员提出了诉讼。
正如狡猾的白宫与国会那些策士的预料，最高法院判决自动删减预算的规定违宪。法院把这批政治人士由他们自己的手中拯救出来，正中一些人的下怀。
葛拉姆…鲁德曼法案，留有一项预备规定，那就是如果国会和总统同意，自动削减预算的条款即可生效。但是这种情形重来没有过。诿过游戏中的对头，继续争论不休。即使法院支持葛拉姆…鲁德曼法案，由里根与参议院中共和党还有众议院民主党动机互相冲突的情况来看，阻扰这项法案公平彻底实施的把戏仍旧会层出不穷——因为没有达成真正的预算妥协。
总而言之，1985年的葛拉姆…鲁德曼法案，未成为政治责任的模范，倒变成推托伎俩的习题。并不是每个人都存心不良，国会里有不少人想抑制赤字，有些人还认真地向这个目标努力。可是在里根总统阻扰了众意佥同的作法之后，各方面竞相在打击赤字上佯装好人，同时利用细节来保护他们喜爱的施政计划，从而使庞大的赤字永远除之不去。赤字非但没有下降，反而剧升。1986年葛拉姆…鲁德曼法案的赤目标是1440亿美元，但是赤字冲破了纪录达到2206亿美元。
葛拉姆…鲁德曼法案，无意之间变成了分裂政府的象征。因为没有人愿意把坏消息告诉选民，政客们特便创造了一种设计，使得削减施政计划和增税的龌龊工作，看起来和任何人都无关。国会不折不扣是在自缚手脚。马州众议院员傅蓝克把葛拉姆…鲁德曼法案，称为“颠倒胡迪尼”。胡迪尼最出名的魔术是由不可能的困境中奇迹般的脱逃，傅蓝克认为国会擅长的刚好相反，就是把自己锁进逃脱不了的僵局，因此选民无法特别挑任何一个人的毛病。葛拉姆…鲁德曼法案就是如此。它替每一个人，不论是里根总统，或是民主党议员，提供了政客所喜爱的政治掩饰；使他们看起来用心良苦，但是却不致因为不愉快的行动而受责。
1987年年底，国会与里根为了赤字问题仍旧僵持不下，于是国会领袖重施故技。他们恢复葛拉姆…鲁德曼法案。但是把开启自动删减机制的权力让予里根的预算主管。1988年的赤字目标依然是1440亿美元，比原计划落后两年。里根再度面临增税或删减国防经费的压力。财政部长J。贝克指责国会“用枪指着他（里根）的头”。里根一面大声抗议，坚持不增加税负也不减少国防开支，一面签署了这项法案。但是这出闹剧好像夸张了一些，因为这项法案已经灌了水——它把真正严厉的行动延到1988年选举之后。
保守派人士，譬如内布拉斯加州民主党参议员艾克森认为新法案是个政治诡计。“制订葛拉姆…鲁德曼法案的整个过程，实际上延缓了对赤字采取认真的行动。”艾克森说：“葛拉姆…鲁德曼法案的制订过程非但没有逼迫大家行动，反而制造假行动。……经过两年实施之后，整体而言，葛拉姆…鲁德曼法案并没有发生作用。这一套新的法案，没有带来削减预算的新希望。它若有任何影响，那就是替国会和里根总统把困难的决定推给下一届国会和下一任总统。”
最后，即使是让1988年的赤字稍降低一点，都要等华尔街股票跌508点后，里根才惊慌地与国会磋商。长期赤字问题则留给下一届政府和下一届国会。
葛拉姆…鲁德曼法案仍然记载在书本上，它不是问题的解答，而是分裂政府的象征。它强烈表现了美国政府最根本的政治困境：那就是选民造成国会与白宫分别由两党控制的局面。分裂的政府会继续替“葛拉姆…鲁德曼法案”创造子孙，直到政府两部门中的领袖开始努力寻求真正的妥协，或者是选民把白宫、参议院与众议院全都交由一党负责，而时间又长得足以解决像赤字一类的长期根本问题。
第十八章 分裂游戏
第十八章 分裂游戏
选民喜欢怪政客把华府搞得一团糟，好像他们不必为这个问题负任何责任似的。但是层峰所发生的种种，显然与选民所做的选择攸关，因为选民意见的分歧是造成政府分裂甚至无效率的根本原因。
或许当前美国政治系统最重要的一个事实，是美国并没有一个明显的多数党。历史经验显示，经常是由一党提出一个整套计划，在国会及白宫均深具影响力，以这种方式使政治系统动作。但是现在两大党都不复拥有支配力量。民主党长期独大的局面已告结束。但是由于独立思想选民的崛起，共和党也未能成为新的多数党取代民主党。目前我们有两个少数党，而两者之间势均力敌，妨碍政府有效的运作。
共和党如要真正成为多数党，在基本上需要有重大的改变。这差点完成，却缺临门一脚——主要是票源流失。事实上，美国人近20年来，惯有的投票习惯已有所改变——甚至从里根第一任到第二任期间便已如此。北部及南部两地重要的选民一波波放弃民主党，但是其中大多数人并未投效共和党。共和党曾多次意识到重新整合的机会唾手可得，但是选民并未投效。选民的犹疑，是日后政局混乱的先兆。
当前政局的特征并非重大的政治联盟，而是“解盟”——多数党瓦解之际，并未形成新的多数党，同时政党制度也逐渐削弱。与欧洲各民主国家的政党意识比较，美国政党联盟一向极为松散。美国的政党是各州党派结合成的邦联，而不是由上而下，团结一致的全国性组织。即使在经常由一党独大的国会里，遵循党路线的选举，也不如欧洲主要议会中政党纪律般严格。在美国，甲党绝大多数人在参院中反对乙党大多数人的看法，便被认为是遵循党意投票，这容许两党中大规模的叛党。反之，以英国下议院为例，在重要议题投票时，执政党连一张反对票都甚少出现。这种纪律在执政时造成天壤之别。
华盛顿布鲁金斯研究所资深研究员桑魁斯特评论道：“政党犹如政府中约束的结，黏接的胶，以及结合南辕北辙机构的桥梁。没有政党的话，全国性的民主根本无法运作。”
传统以来，政党向为选民与政府间衔接的基本管道。人们利用选举的机会，把全国的看法传达给他们的领袖。投票支持失势的执政党是选举透露人民对当前政策的不满的途径，是塑造新政策及新的权力安排的指标。各主要政党权力均势的异动，是选民要求政治方向改变的的风向标。
但是，我们政党的根基及结构，已因一连串的改变而有动摇。总统提名现在可由初选普选中定江山，政党的认可徒具形式而已。候选人自筹竞选基金，各自成立其组织，而不透过党的运作。随着20世纪初期的改革（诸如复决权、创制权及直接初选等），百姓从党魁手中攫取不少权力。19世纪时，党直接把票分送给选民——选票上都是党候选人。但是现在的投票作业使得选前倒戈易如反掌。只有21州允许各党直接发出选票。
支持固定党派候选人的作法不复盛行外，他们一向指派赞助人士及社会服务的历史性任务也几近绝迹。政治俱乐部萎缩成为社交中心，而大城市（如波士顿与芝加哥）的政治机构，不再能固定吸引新的移民，以吸收更多的忠贞党员。
尤有甚者，现代政治的技术及策略，已使政党黯淡无光。电视取代政党联络网路，成为候选人与选民间最主要的沟通管道。政治顾问和民意调查专家取代党魁的作用，担任候选人经理、政治讯息的操纵者，及大众情绪的诠释者。即使政党声援某候选人，并提供上亿竞选资金及各式各样的协助与忠告，政党只权充服务中心，而不是授权的核心。选举过后，政治行动委员会比政党更活跃，它们会追踪候选人是否实践竞选诺言。
最后一点，政党已丧失使全国团结的力量。选民对党效忠的程度今非昔比。近15年来，美国政治最重要的现象是，独立判断的选民数量曾多次超过共和党党员人数。游离选民及数百万叛党的选民因职务所需不同，而投不同党派的候选人，造成没有任何一党能长期单独控制政府的局面。
政治分析家——譬如美国企业研究所的施奈德就说明这个观点。由于新兴右派及左派活跃分子施加的压力，使得两党的哲学领域变小，造成他们的政治诉求减低。总统初选时，意识取向的活跃人士偶尔会迫使两党推出意识挂帅的总统候选人：共和党方面如1964年推选的高华德及1980年的里根，民主党在1972年则推派麦高文，皆是此类范例。
诚如施奈德所言，近20年来显示大众对主流派政党的不满已趋向两极化。1968年，华勒斯领导一群不满民主党的自由派民权政策的南方保守派白人为主的反动势力。他倒戈使得尼克松得以险胜。1980年，安德森独立竞选总统，显示北方共和党自由及保守势力的不满情绪，与好战的保守人士主导下的政党已不能共存。虽然里根在1980年大选中赢得51％的选票，但是这两股脱党风潮显示美国已不复拥有持久多数党的地位。
里根争取基层选票
共和党争取霸权行动中所欠缺的是足够的民间性选票及增加共和党公务员人数，不管是在市政府，州议会或国会皆然。没有人像共和党前国家主席布洛克般不辞辛劳，耐心经营党的魅力。布洛克曾任田纳西州参议员及里根政府劳工部长。从1977年起，布洛克加强共和党筹款势力及高科技的政治哲学。借电脑之便及精挑细选的赞助人名单与复杂的广告之助，共和党原有的大户赞助形式成为散户捐助竞选经费。到了1980年，共和党参、众两院竞选委员会筹到的经费为民主党同侪的5至9倍——而这些经费使得共和党候选人在1980年的国会选举中大放异彩。
里根在1980年引起的轰动，唤起共和党全面政治整合的期望，一振因尼克松水门事件而受挫的声望。由于1980年共和党在参院赢得12席，在众院取得33席，党内人士便以为他们在国会与白宫均取得胜算。兴奋之余，密歇根州贾格特等共和党领袖便夸口要在1982年拿下众院。民主党国会议员投效旗下，他们高声欢呼，当宾州艾钦森加入共和党阵营，他们在白宫攻瑰花园大肆庆祝，随后得州的葛拉姆，佛罗里达州的爱尔兰及亚利桑那的史丹普投诚时，也令共和党欢欣鼓舞。
基层方面也有秘密的变化。据民意调查，愈来愈多人自称是共和党员。在杜鲁门如日中天时，甚至在艾森豪威尔时代，民主党显然是多数党，支持的选民较共和党多15％到20％。继里根在1980年赢得胜利后，部分民意调查显示民主党的优势在10％以下。对赢得总统宝座的政党而言，大选后暂时行情看涨是正常现象，但是共和党声势扩张持续至1981年中，显然选民间正产生重大的变化。但是随着1982…1983年严重萧条，选民的向心力再度转移，民主党夺回传统的优势。
里根在1984年赢得压倒性胜利又重燃共和党的梦想。共和党总主席赖克绍特参议员夸称：“我们即将迈入共和党政治的黄金时期，我们有里根及经济，加上稳固的阳光地带基础，而东北部传统的联盟正在瓦解。”
里根1984年胜战的统计数字显示，选民投效共和党的现象较1980年尤甚。1988年11月中旬共和党全国国会竞选委员会所做的民意调查提供鲜明的证据。该次民意调查乃由素孚众望的提特市场民意研究公司所进行的。调查结果发现，近50年来，共和党员及亲共和党的独立人士数目首度真正超过民主党员及亲民主党人士，比例为47％比41％。提特警告说，未来数个月共和党人数势必会回软。但是他坚称“毫无疑问我们正在进行政党重新整合”。
其他民意调查（盖洛普、纽约时报暨哥伦比亚广播公司新闻网等）都显示民主党仍然领先，却只领先3％～4％，几乎是平分秋色。自1980年起，民主党在蓝领阶级选民中的影响力大幅降低。共和党领袖对于吸引年轻一代的选民沾沾自喜，他们主张年轻的拥护者能巩固长期整合的势力。
简而言之，即使共和党仍非多数党，却已有充分证据显示民主党正失去多数党的地位。这两党并驾齐驱，一较高下，这本身便是一大分水岭。
但是共和党无法利用此一机会争取选票。�
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