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权力游戏-第54部分
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谝黄稹Ｋ纳孀啪貌痪捌ネ耍炊缘橙耸勘扑艘Ｆ浜笊踔猎诶锔�1984年的压倒性胜利之后，以及经济稍微复苏之时，共和党和民主党大刀阔斧删减其预算，迫使他对南非加以制裁并且采取禁止贸易的措施。同时不管里根在椭圆形办公室中向全国发表多少次演说，他一再的未能使群众转向支持他的对尼加拉瓜游击队的政策。所以他的总统职务显示出媒体领导的价值和其限制。
对公关总统而言，另有一项较不明显的代价，即任何总统越注重公共关系和礼尚往来，他所必须授与部属处理实质政策的权力就越多。没有一位总统是万能的；他所选择要做的事，通常得将其它的职责留给别人。里根以依赖部属著名；未来其他过度依赖公共关系的总统，将会有同样的情形。同样的情形也会在国会中发生，会运用录影带的参议员和众议员，即使是他的能力再强，也必须经常将其职责交给助理处理，以便他能够专注于宣传工作而获得大家注目。
近代竞选的负面影响
具有夸张国人政治的近代竞选，养成民众对政府愤世嫉俗的心理，因为近代竞选过程强调总统无所不能的幻觉。它提供虚假和夸张的期盼，认为一个新领袖的上任将可解决困扰现职者的复杂境地。没有一位总统可以达到这种浮夸的期望，而且他注定的失败，更是对民众对政府的失望火上加油。
竞选活动强调每一位新总统在上任时的承诺，而且戏剧性的改变则产生不稳定的国家政策，特别是在外交问题方面。尼克松和福特并未以人权问题压迫苏联领袖，但卡特却曾如此做，而里根随后又不谈此问题。从艾森豪威尔到卡特之间的总统，都支持攻击性吓阻的政策，但里根却将其转变为防卫战略。在初选的过程中，有组织强大的特殊政治利益团体会对可能当选的总统施加压力，迫使他们采取毫无政策弹性的立场，使得总统候选人随后很难达成统治所需要的妥协。的确，大多数选举推销一种概念，即妥协是没有原则的；虽然有经验的政治家知道妥协是一个政府的生命之泉。
于是，政策的制定是为配合竞选运动时之印象，而非塑造合理的政策。例如，里根虽然找不到令人满意的替代政策，但他却废除大家所同意的MX导弹计划。
最后，由于攻击华府和政治家很受人欢迎，最近的竞选活动都令政府的工作受损。华盛顿在1792年写信给汉米尔顿。要求他暂缓对杰佛逊的负面攻击；汉米尔顿并不畏惧，他回答说，杰佛逊企图破坏政府，并且以自费资助他所办的报纸，出版有关汉米尔顿令人憎恨的许多故事。
但是在1986年争取参议院控制权的争斗中，30秒充满低俗的毁谤和中伤的政治广告，达到了专栏作家克罗赛门所谓的“否定论到极卑劣之地步”。
最恶名昭彰的情形发生在威斯康星州，挑衅者加维指控现任共和党参议员凯斯顿在工作时喝酒，而凯斯顿则以商业电视广告反击说，加维在领导全国足球协会时，有75万美元的协会经费“失踪”。加维则提一项要求赔偿200万美元的毁谤诉讼。7个月之后，凯斯顿被迫收回他的话并且承认，足球协会的所有公开记录显示，所有协会的经费都有帐目。凯斯顿在一项声明中说：“我并非暗示加维先生做了非法之事，或者说协会经费曾用在非协会目的上使用。我无意对他的清廉挑战。”加维撤销他的控诉，不过他已经受到政治伤害。凯斯顿后来当选连任。
尽管如此卑劣的手法，但竞选顾问却以为这些负面广告是求取选票的必要催化剂。民主党的民意调查专家梅尔曼告诉《华盛顿邮报》说：“我们从数年的心理学研究工作中得知，群众对负面资料的印象要比正面资料来得深刻。当我们询问民众有关负面广告之事时，他们会说不喜欢这些广告。但那不是重点，重点是他们已吸收这些资料。”
民主党候选人的媒体顾问古根罕说：“由于建立政治讯息的缘故，负面资料要容易得多。在30秒之内打带跑、产生疑问、恐惧和怀疑是比较容易的事。”
不过有些政治科学家和选举专家主张，恶劣的叫骂将会使选民远离投票所。美国选区研究委员会主任甘斯主张，选民的投票率在1986年达到最低点，只占成人人口的37。3％，比1962年减少20％，因为竞选的方式使选民不愿去投票。甘斯说：“选民对竞选的行为投下‘否定’票。广告从业人员的所作所为，大致上是以不负责任的形势及方法制造了虚假和琐碎问题。”
总之，在竞选中没有解决基本间题，但却留下疤痕，都会付出治理上的代价。一旦投票后，几乎每一位总统、参议员和众议员都必须越过界线与其它的党派合作，或在一些问题上或哲学上和敌人周旋。此外，竞选的甜言蜜语也使妥协和使政府成功运作的取舍技巧受到诬蔑。但是民众显然对黑白、善恶以及违反常识的党派运动感到有兴趣。刻意但肤浅的两极化，如个性政治、华丽的肤浅和缺乏长期性的政治联合为现代竞选中不可或缺的要素。所有这些事实使得选举的过程不能和治理同步。
第二十章 重组游戏规则
第二十章 重组游戏规则
诋毁政治家是美国的一项古老传统。门肯喜欢称政治家们为“拙劣的家伙”；诸如此类的嘲讽目前在美国仍然十分盛行。当我们在生气之时，我们会因为社会的不健全而咒骂一个政党或另一的政党，好像我们所属的政党领袖对真理有独到的见解。有些美国人则将一切不满归咎于白宫，指责一位总统的态度不坚定或者另一位总统的欺骗行为。有的人则嘲笑国会议员常自我逃避或者在混乱中苟延。虽然有许多政治家经常很认真的处理问题，但是却始终逃不过被责骂的命运。
我从卡特和里根在位多年中所获得的经验显示，有些特别的政治家治理国家之所以不成功，不是他们个人的缺点所造成。
过去10多年的经验可为政治经验提供一个特别丰硕的来源，因为此期间足以说明在我们的制度中何者有效，何者无效。我们多数人也记得这段时间所发生的大事，藉以剖析其成就肌理或失败的病症，以作为未来的教训。我们必须设法改变这些病态，或者学者欣然的接受它们，但千万别具有太多的幻想。
我们政治制度中的大多数病态都是一些使我们懊恼的琐碎事情，但我们又不愿认真的去改变这些不良习性。其中最具代表性的就是强迫性改选使许多国会议员成为兼职议员。即使议员们一个星期呆在华府的四天中，他们也一直在为讨好选民或者募集竞选经费而无法专心于立法工作。罗杰斯曾经嘲讽说：“政治的代价太昂贵，必须花费大量经费才能参选。”
人们常谈论处理此一问题的两个主要方法，一个是改变募集竞选经费的规则。为停止疯狂的筹募经费，以公众利益为导向的游说团体，支持完全由政府资助的国会选举。另一项类似的变革，是由俄克拉荷马州的参议员布伦所倡导，则主张私人的适度捐赠和政府资助并行，不过却得视全般竞选开支的限制而定。此一主张的理由是如果完全由政府补助，将使政党变得更加衰弱，而减低一般民众对政治参与的关心。但如果经费限制太低也会有同样的效果。最好的方法就是合并私人捐赠经费和公家补助经费的方式（电视时间包含在内）。
第二个较彻底的改革则是如前总统尼克松所提议，将众议员的任期由两年延长至四年。延长选举时间可使得众议员有较多的喘息时间和减轻经常性竞选的压力。但这样还是无法解决问题；即使将任期延长到六年，有些参议员仍然会在全部任期内筹募经费和进行竞选活动。不过大多数参议员有二三年只进行轻度竞选活动，所以较长的众议员任期可能会有同样的效果。
第二个令选民不悦的不良习性，是负面竞选广告的大量增加，而且以不具名播报员和图书录影带噱头的方式进行。减少这种做法的一个方法，就是强迫候选人亲自进行攻击。因为竞选格言告诉候选人应该尽量避免亲自做龌龊的攻击。此一逻辑是，如果选民对毁谤有负面的反应，只要候选人未亲自进行毁谤，他们就不可能受到惩罚。如果有一条法律规定候选人在竞选广告时必须出现50％或以上的时间，这样许多候选人在进行诬蔑战术之前，就必须三思而后行。
民众不满的第三个问题则是国会中的混乱情况。只有少数议员要求自制。H。贝克在1985年自参院多数党领袖退休之时，表示核定预算过程中预算、授权和拨款委员会的三重瓶颈，必需做某种程度的合并。佛罗里达州民主党员智利斯在1987年宣布退休，因为他对预算泥淖感到失望。参议员由于受到过度的游说、争斗和国会阻碍，参议院已处在无政府状态时，在两院减少委员会数目，修改参议院规则，允许多数党领袖在辩论开始前不受游说影响而提出辩论法案的时间已经到了。
但是这一切都只是在瞎忙，并未触及解决政府运作的主要间题。有两个重要的问题值得注意，矛盾的是，这是两个相反的问题：一边是属于权力膨胀，而另一边则是权力不足。
第一个最明显的问题是，总统在个人或者其野心勃勃的部属，一再攫取比法律及宪法所赋予还要多的权力。这在美国部队派驻国外的情况下特别危险。
第二条比较长期性缺点就是权力的分散。（由于政党变弱和政府党派分裂使此情况恶化。）分散通常使政治家在僵化中挣扎，因为政府缺乏解决国家最急切需要解决间题所需的凝聚力。
总统毁灭
总统的权力对美国人而言是一种两难的选择。总统不仅领导我们的政府，而且代表我们的国家。每当选出一位新的领导人，或者我们谩骂国会抵制我们心爱的总统之时，我们都将总统的权力传奇化。我们痛恨看见总统职位不受尊崇。但是当总统因判断错误而引导美国进入越战的泥淖、水门案的耻辱，或者总统高谈不要与恐怖分子打交道，却以武器卖给伊朗交换人质之时，民众的梦幻破灭了。即使很不情愿，但一般人也为国会的独立和法律的规则喝采。
美国在过去20年中最痛苦的失败都是由于总统的不自量力。此似乎是当选连任总统的一个大弱点，尤其以压倒性胜利所产生的过分骄傲。
艾森豪威尔、约翰逊和尼克松的一位已故好友哈娄曾对我说：“白宫有一个真理，获得压倒性胜利当选总统的人，将自取灭亡。”
除了权力的分散和国会所施予的迟来正义外，很难找到制度性的方法事先防范判断和品德上的重大缺失。但是必须采取一些保护措施，以阻止总统能将美国军人送入战场的权力。
美国的创建者看出战争力量的严重潜在危险，而将权力分割，使总统担任总司令，而国会则为具有宣战和募兵、提供海军和为军方筹募费用的权力机构。但是近代的情况已使宪法的平衡受到侵蚀。从美国革命到第二次世界大战，每次一有战争，总统就必须请求国会募集新的作战陆军和海军。但是自从冷战开始后，特别是韩战，美国在和平时期也有常备陆军和海军。总统获得不需经国会即可采取宣战行动或募集陆军的实质权力。而一旦美国部队投入战争后，国会就觉得无权力否定他们的经费、武器和弹药。总而言之，国会已丧失宣战与否的权力。自第二次世界大战之后，美国并未宣战过，但是数以万计的美国人却曾在韩国、越南、黎巴嫩、多米尼加和格林纳达作战。
为处理各种治理问题，卡特和其它的人士曾提议采取总统只有一任6年或7年任期，但这是错误的提议。其中的一个危险是，一任的总统任期就其说服国会的能力而言，可能会使总统早早地成为跛脚鸭。更重要的是，如果没有连任第二任总统的机会，总统在选举中对选民所开出的支票也就无法兑现。事实上，现行两任任期的限制，已使总统在第二任期内的这些限制去除。为防止滥权，较聪明的做法应该是反其道而行。废止现行两任任期的限制。如此所有总统才会兢兢业业——时常想到他们有再度连任的可能。
伊朗…尼加拉瓜游击队丑闻也引发其它措施的谈论及想法；如立法禁止国家安全参谋从事秘密行动，对向国会说谎或逃避法律限制的人，给予较严厉的刑罚惩处，将中央情报局排除在决策过程之外，参议院批准白宫幕僚长和国家安全事务助理的任用。但这些做法毫无意义。若干政治专家建议修改宪法允许国会就失去其信任一事对总统加以弹劾——不必如宪法所规定只有在“犯重大罪行或行为不检时”才可以弹劾总统。不过此一做法似乎在自找麻烦，尤其是在经常有党派性争议的政府内。
不过有一项宪法步骤值得考虑：引进类似巩固国会“质询时间”的做法，让总理面对反对党的质询。此一构想系要求总统定期在国会回答问题，譬如每月一次，作为总统在民选代表前负责任的一项制度做法。此一政治会谈的方法，要比举行不定期、缺乏民选领袖总统辩论的记者会好得多。在恰当的政治时机下，总统定期露面可以改进白宫和国会山之间的关系，可以提醒双方他们所分享的权力，还可以迫使日后的总统要比里根更了解情况，及强迫国会反对派人士更有组织和透过公认的领袖发言。
政治的因果报应，对滥权而言可能是最实际的解毒剂。在伊朗——尼加拉瓜游击队丑闻曝光之后，国会采取行动以重获失去的权力。里根在长期伊朗…尼加拉瓜游击队丑闻的听证，以及较严苛法律所受到的政治痛苦，可以阻遏未来的冒险主义。民意在1987年伊朗…尼加拉瓜游击队丑闻案之后背弃共和党，也是另外一项惩罚。当然，弹劾是最后的制裁手段。但是基本的补救措施是自我抑制：接受总统权力的限制、法律的规则、以及有足够共识在不诈欺或走极端的情况下维持一项政策。
联盟问题
美国在治理方面所经常发生的问题不是滥权，而是权力削弱——不仅是权力的削弱，而且是治理技巧的削弱。美国政治明显地缺乏长而稳定的政策，以及持续指引政府方向的政治联盟。
美国民众和媒体对美国总统太过关切，以至于不太注意政府的本质是联合组成的事实。由于国会的权力地震、特别利益的分裂影响、政党结构的削弱、多数党的缺乏，和由于大量分散票源而产生的分裂政府的关系，此一工作现在要比以前更难以进行。这些问题不是一任政府、一任总统、一群政治人物的问题，而是在过去20多年中使人民不满的长期性问题。
我们所需要的是让总统有更多权力以建立国会联盟、增加政党凝聚力、减少党派分裂政府的可能性、以及增加跨越党派而更加合作的措施。美国1987年立宪200周年产生许多不寻常的改革建议。一个前内阁官员、前任和现任参议员、国会、学者和私人等团体所组成的相当有名望的宪法制度委员会，在1987年1月提出许多重大改革的建议。
方法一：统一任期
他们的第一个建议是修政宪法，将众议员的任期定为4年，参议员的任期定为8年。此一构想是让国会议员与总统在同一年竞选，以建立总统和国会间较密切的凝聚力。简言之，他们提议取消期中选举，因为他们认为这些选举会使政府的各部门分心，而不利于总统的统御领导。从历史上来看，总统所属政党在期中选举时失势是不争的事实，有时他所属政党的党员在期中选举接近之时，也经常与白宫离心离德。该委员会说，较少的选举也能使总统和国会集中全力于政府工作和需要长时间解决的重大问题上，而不需每两年就得专心于众议员的选举上。
前共和党参议院多数党领袖H。贝克表示同意地说道：“我们必须重建国会、总统和政党之间的联系。众议员的任期与总统的任期相符合，将可产生众议院和总统之间的凝聚力。”
即使上述之言有些夸张，但此一选择将可使总统在国会中享有的权力平衡，要比在现有制度中多少有利得多。此一方法可能软化政府针锋相对的情形，但却无法消除这个问题。同时选举本身并不能保证团结和谐。艾森豪威尔在1952年时的国会，是由他的共和党控制，但是此后的五次其它共和党总统的胜利中（艾森豪威尔一次，尼克松二次，以及里根二次）共和党总统在一就任时即面对民主党所控制的国会。此外参议员8年的任期似乎也长得可怕。
方法二：整组投票
第二个选择，是卡特总统时代的前白宫顾问克特勒所称的“整组投票”。也就是说将总统、副总统、参议员和众议员列在同一选票上，即举行一次党的选举。此一修正将可确保总统所属政党必定可控制国会。
整组投票让总统当选人在国会中有“红利席位”，以确保他们在国会中是多数党。
十分明显地，“整组投票”必须对宪法加以重大修改，以使美国的制度能更像英国和其它欧洲国会制度一般。就实际上而言，我怀疑不管是美国的政治家或者选民，都不赞成此一激烈的改变，除非美国政府长时期的瘫痪才有此可能。但是我们的政治困境还未坏到那个地步，而且欧洲的国会记录也并非如此令人羡慕。里根政府毕竟还是在1981年通过他的预算和减税措施，而且也在1986年通过税制改革法案。这证明在分裂政府中仍有可能——即使不常有——通过重大行动。此外，此一“整组投票”的构想还是有其严重的缺失。它要一个政党为国家的政策负较多的责任，但同时也可能引发“多数暴政”的危险，这是我们美国开国元勋们所担心发生的政党多数，它冒着使总统过度激进变得更为复杂的危险。
但是也有较为缓和的步骤，以加强政党和政党，以及总统和国会党员之间的联系。他们涉及总统提名制和竞选经费规则的改变。
方法三：挽回专家
第三个选择，是赋予全国党内领袖、全国公职人员、参议员、州长、国会议员、大城市市长等人对总统提名人选的影响力。此举旨在于将职业政客列入提名过程之中，以平衡从初选中所选出的代表。在此一选择之下，政党的公职人员和主要职位的提名候选人，将自动成为党大会的代表，可自由推选他们认为最符合政党利益的候选人。他们的投入，将使角逐者需要花费更多的时间在专业政治家之间建立连络网。此外因为在挑选提名人时，有更多表达意见的机会，当选其它公职的政治家也更有理由与总统合作。
由于1980年的痛苦经验使然，民主党已开始逐渐朝此方向去做。卡特总统赢得初选，因此获得提名。但是在1980年夏天的民主党全国大会之时，民主党国会议员认为如果卡特领导的话，他们的政党就会损失惨重——而事实也是如此。许多参议员和众议员惟恐失去席位，想另外提名他人。但是在党的规定之下却无法另外推选提名人。经过此一事件之后，民主党1984年代表大会的规则就有改变，以便能让国会中80％的民主党员握有代表的席位，同时应再加上州长、大城市市长、重要职位的党提名人，或许是给他们有双重分量的选票。
在假设美国朝向全国政治初选之路前进的情况下，另外一个方法就是让党的支持者在初选之前有机会表达意见。科罗拉多学院的政治科学家克罗宁曾建议，各政党在大选年夏天举行全国代表大会。在这些大会上，被选出的政治家和政党核心人物将过滤角逐者，并且挑选二或三人参加初选。如此，最后的胜利者将可获得政界同侪和人民的支持。
这些措施明显的使像卡特一般的局外人更难获得提名，不过却能对确保任何提名人获得政党坚强支持，和改进总统和所属政党领导的关系。
方法四：加强政党
第四个选择，是借改变竞选经费的法律，使有更多的竞选经费可由政党支付，而较少透过政治行动委员会支付，以强化政党的角色和凝聚力。为达此目的可做各项改变，其一是将个人捐给政党的小额费用（100美元以下），给予100％税捐扣除额；另外一个方法是提高现行个人对政党捐献限额的2万美元；第三个方法是提高政党可对个别参众议员候选人的捐助限额。不管是那一种方法，其目的在给予政党更多的经费和使用这些经费的余地，以增加政党对候选人凝聚力的重要性。
方法五：电视补助
第五个选择，是利用政党作为对候选人“电视补助”的主要管道。电视时间是现代竞选工具中的佼佼者。有些改革者曾建议筹设电视基金，向全国电视台征收数百小时的电视时间。为使国会议会更依赖这些时间来强化政党宣传，宪法制度委员会建议，将电视时间的半数分配给全国政党，在各候选人之间分配，另一半分给候选人——不管是现职者或者是挑战者。
这项“电视补助”将可击中我们现行政治制度中最引人心惊的要害现职众议员所占有的选举优势，尤其是一面倒向民主党。
目前大家所知现职者的优势如下：大规模的工作人员、免费邮寄特权、使用国会无线电和电视摄影棚，以及电视卫星。政治顾问推算那样对每一位现职的竞选费用，即值50万美元、遑论政治行动委员会所给予的庞大选前捐赠。
如果要�
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