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中国高层新智囊-第29部分
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柚昧斯裨禾ㄍ迨挛癜旃矣牍裨盒挛虐旃摇�1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委，新组建的有4个部、委，更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
但是，随着经济和社会的发展、改革的深化，包括加入WTO后中国已有的机构改革与现行的有些体制仍有不适应新形势的地方，需要完善。这次机构改革方案涉及国有资产、宏观调控、金融监管、流通体制、食品安全、人口发展等重要部门的调整。
张卓元在解读此次机构改革方案时说，1998年的国务院机构改革以精简为主，这次机构改革方案则以调整政府职能为主。主要内容不单是撤销、精简，而是把部分行政部门的职能进行调整，把有些交叉、重复的职能加以整合。他举例说，随着经济发展，人们越来越关心食品、药品等消费品安全问题和生产安全，这需要有个部门专门管理，所以机构改革方案中提出了组建国家食品药品监督管理局。现在，银行的监管越来越受到重视，为保证银行业运行的安全、高效，这就需要成立银监会。这些机构的出现，都是随着经济、社会发展所提出的新要求而产生的。另外，国家经贸委主管技术改造，而国家计委主管基础设施建设。国家的投资建设实际上由两个部门管理，造成多头管理，降低了政府效率，也容易形成重复建设。再有，国家计委是很重要的宏观调控部门，负责国家的长远规划，而属于短期宏观调控的经济运行调控又由经贸委主管。这实际上使长期、短期的宏观调控分散到不同的政府部门。在进出口方面，农产品归计委主管，工业品和原材料归经贸委主管，其他一些又由外经贸部管，这样对于整个对外贸易发展是不利的，是一种没有必要的分权。他认为，此次改革没有上一次动作那么大，但对政府转变职能有很大促进作用。
有人会担心，新的机构改革可能会导致权力过分集中。张卓元认为，改革报告中明确指出，政府要加强自身建设，尽量减少审批，减少对微观事务的干预，改进自己的工作方法，让市场机制更好地发挥经济调节作用。政府部门还要规范、透明，不能搞暗箱操作。政府机构改革的目的就是要建立“透明政府、责任政府、法治政府、诚信政府”。
很多专家认为，这次政府机构改革，将使中国的经济功能得到进一步释放，将有利于中国综合国力的提升。著名经济学家张维迎甚至算过一笔账：如果把大部分管制取消，中国国民生产总值总量可跃升30％。
但是，张卓元也看到，随着改革推进，这次改革本身还有很多问题需要探索，比如国资委怎么监管国有企业，怎么做到管市场、管人、管事的结合？银监会的成立对银行业加强监管，但中国人民银行还有别的监管职能，这两家怎么协调好，保证银行业的安全、稳健运行，这些方面恐怕都还需要不断地协调。
对于这些问题，张卓元又开始了新的思考。
设立“国资委”——破解政企不分的重大创举
十届人大一次会议通过的政府机构改革方案，决定设立国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，组建国家食品药品监督管理局等等。分析家认为，本次机构改革方案最大的亮点是，加强了政府在市场经济制度中应有角色的建设，即加强了对市场的监督和监管力度，目的性十分明确。
张卓元认为，成立国资委这样一个“特设机构”，其主要原因是为了终结原来的国有资产管理“五龙治水”的局面。
所谓“五龙治水”，就是好几个部门对国有大型企业分割行使职能。中央企业工委负责这些企业负责人的任免，而财政部、国家经贸委等部门则掌控着“资产”和其他权力。如果按照出资人的三大权能——资产收益、重大决策、选择管理者来细分，则有多达9个部门在负责。
张卓元在参与起草政府机构改革方案时，与起草小组的专家一起建议成立一个专门的机构——国资委来解决这个问题。
1993年12月张卓元调到中国社会科学院工业经济研究所任所长时，就开始重点研究国有企业改革。他认为社会主义市场经济体制的建立和完善，关键在于重塑市场主体，特别是其中起主导作用的国有企业，使之真正成为市场主体。他当时提出，为加快国有企业改革步伐，需要对大中型企业进行公司制改组。主张国有经济主要掌握关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，逐步从一般竞争性行业退出，对小型企业则采取多种形式的放开放活。他主张发展多元化投资主体，建立多元、竞争的国有资本运营结构。同时他还认为地方封锁、部门垄断和过度竞争，是中国发展市场体系的重大障碍。这种呼吁在当时对经济界形成很大的冲击波。
1998年5月张卓元去辽宁考察了一个行将破产的企业，令他十分痛心的是国家资产的损失。这个只有两千人的企业破产后一下子吃掉了坏账准备金1。8亿元。当时他差点流出泪来，他发问道：用1。8亿元救活一个两千人的企业，每个职工合6万元，国家的代价是不是太大了？
从那以后，他一直在探索国有企业的改革方案，特别是企业产权制度的创新。在张卓元看来，设立国资委的理由有三点：分割行使出资人的权力，使得国有资产运营效率非常低下；加入世贸组织与建立完善的社会主义市场经济体制，要求政府的社会管理职能和出资人的职能分开，要求企业产权主体明确；原来有些职能分工不太合理，如进出口贸易、农产品由国家计委管，工业品和原材料是国家经贸委管，其他技术等由外经贸部管，显然不适应。
国资委的主要职能包括：依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管……用张卓元的话来说，国资委主要归并了原来三个部委的职能：一是中央企业工委的全部职能；二是国家经贸委指导国有企业改革、重组等几个职能；三是财政部的一部分职能。 张卓元还建议将劳动部负责的工资总额的管理并入国资委。
对此，中央企业工委的一位官员称：“国资体制改革的历程中，从来没有这样一个强势机构，把管资产和管人、管事全部结合起来。”它既不是行政部门，也不是事业单位，而是首次出现的所谓“国务院直属正部级特设机构”。它将依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责，但不得直接干预企业的生产经营活动，这将使国家对这些国有资产的管理更加顺畅。
但是有人提出，把五个部门管理国有资产的人员和工作合到一起，可能会变“五龙治水”为“政出独门”，这样会对国有企业管得更死，不符合十六大精神。这样的担心不在少数。
张卓元也意识到这个问题。他说，成立国资委，目的是让国有企业出资人到位，防止内部人控制，但如果再走前一步，就会成为老板加婆婆。要成为老板，但不能成为婆婆，这实行起来未必容易。而最让他担心的是，企业贱卖国资致富。他在十届人大一次会议结束后就警示说，国资改制应该规范进行，绝不能允许投机行为存在，如果净资产1000万，结果200万卖掉了，这种行为是违法违纪的。国有资产改革应该规范、透明，比如国有资产出售应该公开竞标、拍卖，要经过职工代表大会，不赞成暗箱操作。
为此，他希望国务院制定有关国有资产管理的暂行条例马上出台，这个条例将包括国有资产的转让、出售、国有企业的破产等很多问题。今后的国有资产管理改革、产权交易、资产重组、企业兼并、破产都必须依法有序进行。
张卓元在十六大后曾说出一个警句：多强调“制度建设”，少谈点“大胆探索”。在他看来，市场经济发展到今天，大体框架已经基本建立，应该更多地强调法治，强调规范，强调制度建设。现在与十五大时不一样，当时提的是整个国有企业改革要大胆探索，现在讲规范，讲完善社会主义市场经济体制。国资管理体制改革也要规范。
张卓元还注意到，到现在为止，中央一些部门还有一些国有资产并没有完全转归国资委监管。如铁道、邮政等系统还管着一万多亿资产，还没有交到国资委，仍然是政资不分、政企不分。他提出下一步就要加快推进这些垄断行业的改革，实行政体分开、政资分开。当然这个也要一步步来，第一步，最主要的，把原来中央企业工委管的196家先管起来，然后慢慢把其他的也管起来。
2003年4月6日，人们看到，国务院国有资产监督管理委员会的牌子已悄然挂上北京市宣武门西大街26号原国家经济贸易委员会的北门，原外经贸委主任李荣融被任命为国资委主任。李荣融在上任后马上表示，力争用较短的时间，将国有产权交易全部纳入市场交易，并承诺从2004年起对中央企业的利润和成本进行考核。同年8月13日国资委宣布将选择6家中央企业作为试点单位，在全球范围内招聘企业的高级管理人员。这意味着国资委正式启动现代企业管理程序，从而为破解国有企业政企不分的难题迈出重要的一步。
张卓元预测，今后几年国有经济布局将越来越向关系国家经济命脉的行业集中，国有资产越来越向大企业集中，中小企业越来越开放搞活。国有资产绝对量会增加，但是相对量也就是国有资产所占比重会缓慢下降。国有企业在有优势的地方发挥作用，这也会促进民营企业发展。
但是他也提醒人们注意，国资委的成立只是国有企业改革的重要一步，并不意味着国有企业的改革就已大功告成。还有很多的问题需要研究，比如：如何防止行政复归？国资委与运营机构之间的关系如何界定？怎样建立约束和激励机制？如何考核评价国资委的工作？
第三辑张卓元 （4）
老骥伏枥，智者为王。
张卓元头发已经有些花白了，当他参加完全国政协十届一次会议，从人民大会堂的台阶上走下来的时候，人们看到他精神矍铄，身板硬朗。当有人问及在本次会议上他最关注的问题是什么时，张卓元说：“如何保证我国经济持续、稳定、快速发展，是我一直思考的事。”
——这位中国学者队伍中的老马在经济思想上的博弈是没有止境的。
附录
为什么奋斗目标是全面建设小康社会
张卓元
关于新世纪新阶段即21世纪头20年，中国的奋斗目标是全面建设小康社会还是加快现代化，曾有不同的认识。当时，有不少省市特别是东部一些省市，都提出加快和率先实现现代化的目标。因此有的同志主张用加快现代化作为奋斗目标。但是，许多同志认为，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。我国生产力和科技教育还比较落后，工业化还没有完成，实现现代化还有很长的路要走；城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少。根据这样的国情，比较切合实际的选择是，在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。这是实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。经过这个阶段的建设，再继续奋斗几十年，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强、民主、文明的社会主义国家。
还要指出，把全面建设小康社会作为新世纪新阶段的奋斗目标，是一个令人鼓舞、催人奋进的目标，符合中国国情，符合我国现代化建设实际，符合邓小平提出的关于分阶段、有步骤地实现现代化的战略思想，不仅易于为人民理解，而且目标平实，有利于在国际上树立良好的形象。全面建设小康社会，是就全国整体水平而言的，有条件的地方，如东部一些省市，可以发展得更快一些，在全面建设小康社会的基础上，率先基本实现现代化。
全面建设小康社会的主要经济任务是，用20年时间，完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，基本实现工业化，大力推进信息化，加快建设现代化，保持国民经济持续、快速、健康发展，不断提高人民生活水平。全面建设小康社会同基本实现现代化的涵义是有所不同的，因为基本实现现代化要求更高，要到21世纪中叶才能做到。
第三辑温铁军 （1）
休养生息，以拳拳之心回报农民父母
温铁军，1951年5月出生。农业部农村经济研究中心研究员，学术委员会委员，政府特殊津贴专家。1983年毕业分配到中央军委总政治部。1985年末调入中央农村政策研究室、国务院农村发展研究中心联络室从事农村调查研究工作。1987年全国农村改革试验区办公室正式组建后调入。1988年任监测处副处长，1993年任调研处长，1995年任主持工作的副主任，1998年试验区办公室机构变动，调任农研中心科研处长，现任中国经济体制改革研究会副秘书长。
“三农”问题涉及的不是抽象的经济问题，而是八亿多人的命运的问题。中国大地上，还有什么东西比八亿多人的命运更重要的呢？
——温铁军
摩托车考察——“毛泽东风格”的农民问题大调查
1985年，从中国人民大学新闻系毕业还不到两年的温铁军，便别出心裁地组织了一个记者团，驾驶着摩托车沿黄河考察了8省40多个市县的社会经济发展状况。这个创举引起社会不小的震动，也使温铁军从此开始了中国“三农”问题的研究和实践。1987年温铁军从中央军委总政治部调入刚组建的全国农村改革试验区办公室，在农村土地制度试验区摸爬滚打了11年，对于中国土地制度的过去、现状和《农村土地承包法》的重要性和突破有了深刻的认识。10多年的基层工作，使温铁军以丰富的实践经验和出色的学术成果，获得中国高层的嘉许和百姓的信任，成为中国最为瞩目的“三农”问题专家。尽管温铁军博士一再声称自己并不是什么农村问题专家，而只不过是个农村问题调查员，但是人们还是把他视为中国真正懂得农民的“三农”专家，有心人给了他一个很好听的别号——“温三农”。
“三农”问题是20世纪90年代初提出的。1989至1991年农民收入自改革开放后首次出现连续三年增长幅度下降的势头。当时的农业部范小建司长（现为农业部副部长）为了解农村的实际情况，骑着自行车跑了20多个县，回来后，向当时农业部部长刘中一做了汇报，认为现在农民负担过重的问题已经影响了政府与农民的关系，亟待解决。在十三届八中全会之前，农业部把调查的情况反映给高层领导，不少专家提出要有一些对策性的措施，农业部的有关调研也点到了这个问题。这是关于“三农”问题的首次讨论。
1993年，时任农业部部长的刘江同志组织农业部及所属单位开展了蹲点调查，农业部农村经济研究中心副主任杜鹰带领一批搞农村调研的同志到安徽农村进行了为期3个月的调查，主要了解安徽1978年大包干以来的农业生产情况，调查涉及到财政、金融、税收、计划、工商等宏观部门。最后经大家讨论，形成了《农业大省面临的困境》的调查报告，指出当时像安徽这样的中部农业大省所面临的问题主要是财政、金融、税收等一系列宏观问题。农业部领导对这份报告评价很高，认为它细致真实，很有见地。结合这次蹲点调查，温铁军在《经济日报》上又发表了一个题为《汝果欲支农，功夫在农外》的调查报告，主要观点就是强调农村当时所面临的问题是宏观制约。温铁军的这篇文章立即引起农业部和中央高层的重视。此后中央不断加大解决“三农”问题的力度。
朱基同志在“关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告”中强调，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。十届人大期间，“三农”问题再次成了代表、委员关注的焦点。温家宝总理发表就职演说，在回答中央台记者提问时说，本届政府所面临的主要困难和挑战包括五方面，而第一个问题就是“三农”问题。他说：“农业发展滞后，农民收入增长缓慢，已经成为制约扩大内需的一个重要因素。”
“三农”问题的确是中国的百年结，温铁军就反复称它是“世纪难题”。自1987年成立试验区，温铁军几乎就没有离开过这个世纪难题。尽管1987年他被公派赴美国密执安大学社会调查研究所（ISR）和世界银行进修了一段时间，1991年，他又自费公派赴美国哥伦比亚大学进修，并到康奈尔大学和南加州大学讲学交流，但他心中仍然揣着有关“三农”的课题。
由于中国区域差别很大，黑土地、黄土地、红土地都不一样，需要分散决策、分区突破，还要搞试验，工作很辛苦，当时并没有多少人愿意在基层啃农业这块硬骨头，可温铁军一直在干。
1988年温铁军任全国农村改革试验区办公室监测处副处长，1993年任调研处长，1995年任主持工作的副主任，1998年试验区办公室机构变动，调任农研中心科研处长。他还自称“不是一个很灵的人”，当时别人能写好文章，他不行。也因为当时国务院的纪律要求，没有试验结果之前，不许发表文章，所以他就没多少东西。到现在为止，他真正认为是研究成果的，是一个课题报告——《中国农村基本经济制度研究》。这份报告后来由中国经济出版社出版，印了4000册，一销而空。温铁军不大明白为什么有这么多人想要这本书。后来他又在1999年第12期《读书》杂志上发表了一篇文章《三农问题世纪末的反思》，重申了那份报告的主要内容。
他在这篇文章的开头便说：“在理论界讨论问题的很多场合，我都强调自己只是个‘试验员’，而绝非理论工作者，现在也认为自己提出的只是对农村基层客观情况的感性认识。因此，本文只是一篇‘草根派’试读‘三农问题’这本大书的心得。”
他认为，从农村发展本身的要求来看，中国农村经济研究主要有两个基本命题，即“人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾”。其实早在1987年农村改革试验区创立之初他就提出：中国应该研究的是农民、农村和农业这“三农”问题，而不是单一的农业经济问题。1996年他再次把以上两个基本命题作为两个制约“三农”问题的关键提出，从而正式确定了“三农”问题的概念。在他看来，中国历来并无类似于西方的纯粹“农业”经济问题，中国最根本的问题就是农民问题。而农民问题与前面所说的基本国情矛盾和城乡体制矛盾是紧密联系在一起的，理解 “三农”问题，不能脱离对这两个矛盾的认识和讨论。同样，一切解决“三农”问题的办法，也只能在深刻认识这两个矛盾的基础上展开，只有或多或少地消解这两个矛盾的政策才会有些效果。
温铁军在那篇文章中提出两个选择供中央高层决策者参考，一是中国只能以劳动密集就业于国家主导的基础设施建设为第一国策（宁可水平低、速度慢）；辅之以全面开通城乡，调整产业结构和就业结构，以此促进农地上承载的过剩人口实现非农转移。二是若此议难度太大，则只好加强农村社区“非市场”的、内部化的财产和收益均平的制度建设，同时强调打破流通和金融垄断，通过扩大农业的外部规模来维持小农村社经济。舍此，农民没有出路，农村得不到发展，农业也很难成为独立产业。
温铁军的这篇文章在当时引起社会各界的广泛讨论，中国大地刮起了“温三农”旋风。此后“三农”问题写进党章和政府工作报告，并在政策和文件中体现出来。他的部分观点也被中国高层所采纳，影响到中国农业政策的走向。
第三辑温铁军 （2）
农村暂不宜实行市场经济
温铁军祖籍�
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