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中国高层新智囊-第51部分
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城市要发展就要占据原来属于农村的土地；如今珠江三角洲 地区的城镇之间漂亮而齐整的公路，就是城市伸向农村的手。农地被铺上了水泥，这本身说不上是进步还是倒退，但城市向农村的侵袭，带给农村的是什么？那就有讲究了。目前情况看，许多城市在土地上的扩张，或是依照市场的力量或是依照行政的力量，牵带出产业结构的调整，一些传统的农业被现代加工业、制造业和服务业所取代。
城市扩大的另一个物理变化是人口的增加。他掌握的资料表明，农村人口向城市的流动均以找工作为主要目的，而城市本身在职业岗位的总量和结构上均有很大的问题，弄得进城农民每每难以如愿。城市的产业结构调整和体制改革不断在挤出一些人，农民要想涌入进去，谈何容易。
陆建华曾经说过：“务必不要忘记，我们的国民还没有成为真正的现代国民。”他看到，在一些主要的沿海城市，从农民进城到找到工作所花费的时间越来越长。在无业情况下呆的时间越长，就越容易产生焦虑，产生无望之感。接下来的问题就带有很大的冲突了。在上海、北京、广州等大城市，几年下来，被捕获的犯罪者中，来自农村的占据了60％以上。这好像应了19世纪一些西方社会学家的说法：城市成了罪犯的“制造机器”。这只是严重后果之一。交通拥挤、环境卫生水平下降等，也在逐步加重一些城市的头疼病。更加难办的是，城市中城市人与农村人之间在认知上、行为上和感情上显现出巨大的隔膜。农民要是不进城，这样的隔膜还无从有机会显露出来。这样的文化后果，被几乎所有的城市人和农村人意识到了，但是，还没有什么招数来消解它。
陆建华在对社会问题与公共政策之间的关系作考察后认识到，与其说某一项政策选择客观上造成了社会问题的出现或严重化，不如说某一项政策因为缺乏基本的配套政策或面临着作用力相反的政策而制造了或激化了社会问题。这是政策体系的失败。他预警，被社会问题所困扰的中国社会，如果没有更进一步的政策创新以及同步的制度创新，那么新的发展机会将会消逝。
第五辑陆建华 （3）
为什么中国反腐败成效不够显著
公共政策研究中心的工作着重是制度研究和社会发展分析。陆建华从重庆回京后，便参与中国社会科学院重点课题“社会形势分析与预测”的研究，并担任《中国社会蓝皮书》副主编。进入他视野的社会学研究问题包括失业、贫困、犯罪、腐败、环境污染、教育、收入分配、劳资关系、妇女问题等。
陆建华一直认为腐败总是与相关的制度缺陷和政策失误有关。虽然改革开放会给腐败分子带来一些机会，但那不是开放的必然结果。“十六大”结束后，他在人民网“强国论坛”解读江泽民“十六大”报告时说，现在中国的腐败问题是典型的社会转型时期的腐败现象，像美国这样的大国，也有腐败，但不属于社会转型的现象。因为，他们的体制和制度基本上都健全，腐败分子只是在那些体制和制度允许的很小的空间中寻找机会。在中国，我们的体制和制度还没有健全起来，腐败的空间还是比较大的，那些腐败分子总在不断地寻找这样的空间。
在陆建华看来，反腐败政策的原则背景与技术措施之间的关系一直是一个极端重要的问题。他看到自改革开放以来我国就没有停止过反腐败，政策上也是有连贯性的，然而反腐败的决心和能力之间的关系远没有处理好。就是决心很大，但因用力不到位，其效果不甚令人满意。
我国在反腐败问题上很长一段时间都是沿着两个思路走：一是关于行政权力的监督思路，一是市场机制的确立思路。沿着这两个思路也设立了与之相应的技术手段。如在行政权力的监督思路方面，我国1978年恢复了检察院，后又组建了党的检察机构、国家监察机构，成立了举报中心和反贪局，反腐败模式也从刚刚开始时的集中突击打击、惩处、教育向日常工作型转换，使之更具理性。陆建华认为，虽然一些反腐败制度建设在中国社会不同程度地展开，但无论是与其他社会中类似制度建设的实践效果相比，还是就制度本身潜在的效力看，均不能达到令人满意的程度，这其中的技术障碍很明显。
陆建华总结出我国在反腐败的技术层面上遇到的难以克服的三个困难：
一是监督体制的建立与有效运行的困难。监督机制的建立与运行是所有社会反腐败的通则，谁都知道权力不受监督必然导致腐败。
关于民主监督，陆建华在解读江泽民十六大报告时说，我认为既要有党内的民主监督，也要有党外的民主监督；要有法律监督、舆论监督和公民的直接监督，只有这样，才能把腐败控制在最小的范围内。群众对反腐败寄予了越来越高的期望，这样，反腐败的观念和手段都必须有所创新，否则，执政党就会失去基本的民意基础。而正是在这一方面，技术上难以克服的障碍困扰着中国社会，“这起源于特定社会体制之下的技术‘死角’：实现监督职能的机构要发挥作用的前提是地位的独立性，而同级党委领导同级检查部门的结构没有改变，即便在检察院系统的垂直性关系逐步建立的情况下，‘先党内后党外’程序以及党的政治部门统领公检法的格局，将使检察院的独立地位难以变得名符其实。”而舆论监督对象的“类别化”注定了这种监督流于形式。比如说，本级新闻媒体揭露本级有关部门的腐败、各级新闻媒体揭露各级有腐败行为的领导人、下级新闻媒体揭露上级的腐败等都会出现难题。
陆建华认为这些技术问题涉及到体制结构和运行规则方面的深层次弊端，如各种行为准则的发布因为实施不力和缺乏事后检查制度，弱化了法的权威性，而收入申报制度因制度缺失而流于形式。尽管一些专家提出很多建议以强化收入申报制度技术上的空白，但陆建华认为要实施到位，还是需要辅以组织创新、体制创新。
二是以陈旧的方法对党政官员进行主观意识的教育和引导，很难取得反腐败的普遍而持久的成效。寻求教育和引导的新方法和新途径的技术上的困难主要表现为：确定不了对官员主观意识教育之结果的基本判定方法，也就不能从中引申出奖或罚的具体规定来；对官员的训诫式教育方式正在迅速失去作用，而强化其自身督促的机制又很难建立起来；对“三观”教育更有针对性的教育内容没有被开发出来等等。
三是公众对腐败和反腐败已经形成了某种思维定势和判断取向。随着反腐败政策的不断落实，公众逐步强化了某种判断倾向，即对反腐败的成效与前景的怀疑：被揭露出来的腐败案件越多，公众认定尚未被揭露的腐败案件也越多；被揭露的卷入腐败案件的官员级别越高，公众越认定还有更高级的官员未被揭露出来。这既是反腐败进程中屡屡延误最佳时机所产生的消极后果，也反映了在对公众情绪与认识取向的引导方面还存在严重的技术“死角”，它是以两难选择的方式出现的：大规模地宣传反腐败的成效，将强化公众的上述逆反心理，而对反腐败进展不给予一定声势的宣传，也会失去公众的信任，对腐败现象的遏止也缺少了一种重要的压力。
陆建华认为，以上三个方面的技术“死角”的存在，说明反腐败政策的技术难关没有得到克服，反腐败能力的提高因此而受到抑制，反腐败政策原则的完善和落实也就缺乏足够坚实的基础。
陆建华对于反腐败政策技术难点的分析，成为中央研究反腐败对策的重要参考材料。
第五辑陆建华 （4）
附录
作为社会问题的贫困之后果
陆建华
有学者指出贫困的三个特征：“一是经济上的不平等，二是经济上的依赖性，三是经济上的不充分；其中不充分是由于不平等，可导致依赖性，难以确定其界限，一般以经济收入为标准，并以假设的标准以及生理心理与社会状况作为确定界限的依据。贫困人群经济上的依赖性对一个社会来说是一个极为严重的经济负担，这是贫困问题最直接最主要的后果，任何一个社会均视为之负担，对一个经济不太发达的社会来说，更是如此。”
第一，一部分人群陷于贫困状态而没有正常的发展能力和发展机会而陷入贫困之中，这对于一个社会来说，一方面，说明社会中还蕴含着某种缺陷，更重要的是，造成社会人力资源的巨大浪费，形成社会的不协调格局。依照经典的“贫困文化理论”，陷入贫困状态的人群受制于一种与其生存境况和制度特性相关的恶性循环，因此很难以纯粹经济的手段来帮助他们解脱贫困。从中国现阶段的贫困人群看，焦点是，还存在一种贫困制造机器，在这部机器的作用下，贫困人群的发展能力与发展机会之间形成了恶性循环；发展能力的低下是由于他们没有获得某种助长这种能力的机会，如接受教育、维持健康的生活环境等，而这种机会缺乏在很大程度上是由于他们没有能力把握某种机会，如对接受教育的机会没有最基本的追求意识，或被所谓“贫困文化”的观念和行为模式所束缚而不能创造机会或把握机会，如许多地区的贫困人群对外出流动到其他地区寻求新的工作机会没有积极性，也不对相关的信息资源感兴趣。所以，有学者认为，“一种明显不同于城市主流文化的文化（或者可以直接叫做‘贫困文化’）正在出现”。这是美国学者刘易新的“贫困文化理论”在中国的现实运用。
第二，贫困人群的存在是社会关系紧张的重大根源之一，陷入贫困的人群是被排斥在社会主流之外的群体，因其贫困，他们在教育、居住、消费、就业等方面得不到与社会其他人群一样的机会，还没有足够的社会保障机制和其他救济制度给他们以完全有效的辅助之前，他们就是社会中“沦入苦海”的一群，他们接受不了社会主流的价值观念，也接受不了社会通行的行为准则。“贫穷乃源于所得分配或财富分配上的不平等，此一经济上的不平等产生不同经济类属间不同的生活方式以及迥异的各类社会态度取向。各类属间在游乐形式或家庭修养、成就期望、职业目标上都有显著的不同，同时对自己和社会中竞争奋发向上的心态也有差异。”有学者直截了当地认为，下层阶级就是一个“去阶级化”的阶级；在生产体系中没有占据特定的阶级位置，成为某种结构性因素的被规定物。至于这部分人的社会联系状况，格斯在1993年就指出，下层阶级的社会隔离不是绝对的，和亲属的联系依然是下层阶级形成“社区”的主要形式。不过，他们的严重偏差行为（吸毒或犯罪）仍可能导致社会联系完全丧夫。在从事各种形式的越轨或犯罪活动的人中，以贫困为主要的或直接的原因的比例开始上升，就是一个明证。在贫困地区，各种与社会现行秩序相对立的邪教和黑势力往往畅行无阻，反映了陷入贫困的人群无力或无心与之进行对抗的现实。“贫困与不良行为并没有必然的联系，但是社会调查和研究表明，贫困极易诱发诸多社会问题。社会问题高发的群体通常是贫困群体。经济上的贫困因素导致人的行为与思想偏离社会主流，无疑是造成诸多问题的直接原因。”
第三，反贫困是对社会和政府能力的考验，影响到人们的社会信心。“贫困人口是反贫困行动的直接受益者，非贫困人口也可以从反贫困行动中获益。每一个社会成员都可以从反贫困行动中、从贫困的缓解乃至消除中感到自己生活在一个公正的、充满正义和温暖的社会里，从而获得心理上的满足；每个人还可以从经济的繁荣中获得更多的、更好的福利。这一切都是反贫困给社会带来的经济的正效益。”这可以从反面来理解贫困对社会带来的负面效益，是贫困之所以成为社会问题的重要依据。这种背景下可以理解，在许多社会里，政府要向公众宣示其合法性和为公众谋利益的途径，就是向贫困宣战。20世纪60年代初期的美国政府这样做了。20世纪80年代后期，中国政府也向全世界宣布了庞大的扶贫攻坚计划。这一计划可以说是迄今人类历史上向贫困宣战的最庞大计划。中国政府将贫困（地区或人群）的存在视为整个社会发展中强烈的不和谐因素，把扶贫视为宣示政府具有强大控制能力的主要领域之一，也是获取公众支持的信心之源。
第五辑康晓光 （1）
孜孜探求社会公正的“政治良心化身”
康晓光，男，1963年出生。1986年毕业于大连理工大学应用数学系，获数学学士学位；1993年毕业于中国科学院研究生院，获生态学硕士学位。1998年，受聘中国科学院生态环境研究中心研究员。现为中国科学院研究生院教授；中国科学院—清华大学国情研究中心研究员；清华大学公共管理学院兼职教授；农业部农村经济研究中心兼职研究员；中国青少年发展基金会常务理事；中国扶贫基金会理事。1996～1997年连续两年获得“中国科学院科技进步一等奖”。
如果一个国家在人才争夺战上一步落后，就可能在科技进步、社会发展等方面步步落后。
——康晓光
现状：“劫贫济富”情况严重
1995年秋天的某一个黄昏，远离北京的中国科学院青年学者康晓光，在广西马山县的一条山路上彳亍前行，夕阳把他单薄的身影投在红水河的波光里。在大山无言的环抱中，他步履维艰，但目光坚定。他的每个动作都让人想起西方作品中的西西弗斯。
而此时，在广西自治区的首府南宁市，著名出版家张武正对一本散发着油墨清香的图书样本——《中国贫困与反贫困的理论》作最后的检查。
几个月前就是张武把这本极具研究价值和反思意义的书稿约到手的，现在终于付梓印行。他料定这本别样的书将引起世界对中国贫困问题的关注。他的脸上露出满意的笑容。然后他一次又一次拔打电话，要把图书出版的喜讯告诉它的作者——康晓光。
把康晓光比成西西弗斯是恰如其分的。这位出生于沈阳的东北汉子1981年以优异的成绩考入国防科技大学系统工程与数学系，一年后又考入大连理工大学应用数学系，1986年毕业后在沈阳农业大学农学系任教。1990年他考入中国科学院研究生院，获生态学硕士学位。1994年1月他进入中国科学院生态环境研究中心工作，8个月后被派往广西挂职扶贫，先后任马山县副县长和自治区山区开发中心副主任，开始了他漫长的中国反贫困之路。
马山县位于广西壮族自治区中部的大明山北麓和红水河中段南岸，东与忻城县、上林县接壤，西靠平果县、南临武鸣县，北与都安瑶族自治县隔红水河相望。全县设15个乡镇，共171个村，总人口49．25万人，是一个多民族的县份，也是全自治区有名的山区县之一。境内，除流经县北的红水河外，仅有些细小的河流，每逢下雨，雨水便从地下流走，旱涝灾害频繁，属于中国最贫困县之一。
自1978年中国实现改革开放后，社会经济逐渐走上快车道。但由于历史、自然环境等方面的原因，中国存在着大量的贫困人口。20世纪90年代初我国的绝对贫困人口农村就占8000万，而国家统计局利用1993年中国城镇居民家庭调查资料进行的测算表明，我国城镇约有370万户、1200万人处于相对贫困状态。
如何减少甚至消除庞大的贫困人口，如何缩短城乡居民的收入差距，是政府面临的一大难题。中科院生态环境研究中心把消除贫困人口作为一个重要的课题进行攻关。年富力强的康晓光成了反贫困战略中冲在最前面的人。
康晓光一来到马山便马不停蹄地下乡走访调查，了解民情，掌握丰富的第一手资料。1995年初，他写成《90年代我国的贫困与反贫困问题分析》，发表在《战略与管理》1995年第4期上，引起社会的强烈反响。这可算是康晓光反贫困战略的第一炮。
在康晓光看来，反贫困行动其实是对人的一种投资。贫困人口之所以贫困，根源于不利的生存背景，根源于缺乏教育和训练，根源于营养不良和缺医少药。从这个意义上说，贫困的根源正是贫困的条件。通过解剖今天的低素质、低竞争能力和低收入的恶性循环，将提高贫困人口的生产技能和人力资本存量，从而提高他们明天的工作效率。他认为，像所有的投资一样，人力投资也要求牺牲眼前的资源利益以增加未来的生产能力。那种认为为社会贫困人口提供社会服务是对社会生产资源的单纯消费的观点是完全错误的。
他在调查中发现，由于我国反贫困资金的主要供给者是中央政府，个人和民间组织在反贫困行动中发挥的作用极小，中央政府提供的贴息贷款和财政拨款是反贫困资金的主要组成部分。但康晓光发现，由于财政支出格局是各个社会阶层、各个地区的政治、经济实力冲突、较量的结果，绝对贫困阶层恰恰是谈判能力最弱的社会阶层，因此，他们所得到的份额，即反贫困资金在财政支出中所占的比例往往很低。
他掌握到这样的一组数字：1986～1993年，全国每年投入贫困地区的扶贫资金，包括贴息贷款、财政拨款、中央各职能部门的扶贫资金估计约100亿元。其中中央政府每年提供45。5亿元扶贫资金，78％为贴息贷款，22％为财政拨款。也就是说，1986－19938年间，中央财政每年直接的扶贫支出仅有10亿元。1992年，我国财政支出4390亿元，其中企业亏损补贴455亿元，价格补贴322亿元，共计767亿元。可以说，2亿多城市人口是这767亿元财政支出的受益者，广大农村人口特别是贫困地区的贫困人口是无缘受用的。
这样就造成一种“不公正”：不仅收入高的人享受政府的工资补贴多，不仅吃得好的人享受的政府的食品补贴多，而且有钱看病的人看病少花钱，没有钱看病的人看病却多花钱；有储蓄能力的人政府提供养老金，没有储蓄能力的人却要自己养老；有钱读书的人免费上学，没钱读书的人自费上学……他强调，这种状况如不能得到尽快改善，“反贫困”无疑将成为一种最大的社会讽刺！
康晓光认为国家不应该无视城市绝对贫困人口的存在。如果政府决心在20世纪末消除我国的绝对贫困问题，那么就应该给予上千万的城市绝对贫困人口以极大的关注。他了解到，自改革开放以来，尤其是90年代，随着我国城市经济体制改革的深化和城市化的发展，城市收入分配的不均衡程度在加大，加上城市生活指数不断上升，我国的城市贫困人口在不断增加，城市贫困问题日益突出。他总结现在和今后一个时期，我国的城市贫困人口主要由7个社会群体组成：
一是城市经济体制转轨时期沉淀于社会的职工，主要是倒闭的城市集体所有制企业自谋职业的职工，国有破产或濒临破产企业的无再就业能力的职工，以及上述两类人员的家属；二是竞争能力较差，在劳动力市场上被淘汰的人，主要是被开除、辞退、解聘或辞职，以及难以被录用的待业青年等；三是市场竞争中的失败者，由富裕阶层沦为贫困者，如经营破产的个体户；四是劳教、劳改后回城人员，犯罪人员的亲属，以及因赌博、吸毒而致使家庭衣食无着的人；五是偶发因素所造成的贫困者，如车祸、地震灾害以及疾病等导致残疾从而失去劳动能力和收入来源的人；六是对物价上涨缺乏抗御能力的低收入者，他们长期以来收入低、负担重、无积蓄，物价上涨极易使这些原本处于贫困边缘的职工，因难以承受通货膨胀的重压而沦入贫困状态；七是流入城市打工、当保姆，但又务工不着或被辞退失去收入来源，生活极端困难的农民，他们是目前和将来最大的城市贫困人群，但至今未被纳入保障网络之中，也未成为任何一项反贫困计划的对象。
第五辑康晓光 （2）
在他看来，如果忽视城市贫困人口的庞大队伍，那么反贫困计划肯定是不彻底的。
面对反贫困行动出现的种种问题，他提出实行反贫困制度创新。要做到制度创新必须在以下两个方面入手。
第一个方面是贫困地区的社会经济体制改革，因为贫困地区往往在社会经济体制改革方面也远远落后于发达地区，而且这种差距并不比经济发展方面的差距来得小。因此，加大改革力�
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