论美国的民主上卷〔法〕托克维尔-第10部分

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　　　　新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官R　I，而且我们也应当看到，只设置一名检察官对他们也有难处。

　　　　如果只在县城设置一名检察官，而在乡镇没有他的助理，他能比地方法院的成员更熟悉全县的情况吗？而如果在每个乡镇都为他设置助理，那又会把行政和司法大权都集中于他一人之手。而且，法律是习惯的产物，英国的立法也从来没有类似的规定。

　　　　因此，象分设其他一切行政职务一样，美国人也把侦讯权与起诉权分开。

　　　　大陪审团的成员必须依法将本县可能发生的各类犯罪行为通知给他们所服务的法院R　J。

　　　　一些重大的渎职罪，由相应的高级检察机关起诉R　K。

　　　　对违法者的处分，经常是由财务官员执行，即负责收纳被处的罚款。因此，乡镇司库查出违法事件时，大部分可由他自己直接起诉。

　　　　我说“为地方法院设置”

　　　　，是因为普通法院设有一名执行某些检察任务的R　I官员。

　　　　例如，大陪审团的陪审员有责任向地方法院通告道路的情况。

　　　　《马萨诸塞R　J法令汇编》第１卷第３０８页。

　　　　例如，县的司库没有提交财务报告。

　　　　《马萨诸塞法令汇编》第１卷第４０６R　K页。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去９９

　　　　但是，美国的立法特别重视个人的权益R　L。

　　　　这也是我们在研究美国的法律时经常见到的主要原则。

　　　　美国的立法者认为，不能过于相信人的忠诚，但他们断定人是有理智的。因此，为了法律的顺利执行，他们总是重视私人权益。

　　　　但也不难想见，如果所定的法律条款无论对全社会如何有利，而个人却得不到任何实惠，那谁也不愿意去做原告。

　　　　因此，通过一种默契，就不去动用法律了。

　　　　美国人的制度使他们走上了这样的极端。

　　　　在这种情况下，美国人便不得不鼓励检举，使检举人根据某些条件分得一部分罚款R　M。

　　　　这是一种以败坏风尚为代价来保证法律执行的有害办法。

　　　　当然，县的行政官员之上的官员就没有行政权，而只有统治权了。

　　　　现从许多例子中举出一例：保养不好的道路使某人的车辆破坏或身体受R　L伤时，此人有权向地方法院起诉，要求负责维修这段道路的乡镇或是赔偿损失。

　　　　《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３０９页。

　　　　在有敌人入寇或发生暴乱时，乡镇的官员如果玩忽职守，不向民兵提供R　M必要的物资和军需，乡镇可被处以２０—５００美元（等于１０—２７００法郎）的罚款。十分清楚，只是这样的规定，任何人都不会有兴趣，也不想去做原告。因此，又补充规定：“任何公民都有权告发类似的罪行，并分罚款的一半给检举人。”见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２３６页：１８１０年３月６日法令。

　　　　在马萨诸塞州的法律中，这样的补充规定屡见不鲜。

　　　　有时，法律不是以这种办法鼓励个人去检举公职人员，而是以此鼓励官员去惩治个别人的抗拒行为。例如，一个居民接到通知后拒不参加一条大道的修筑工程，道路管理员有权检举此人。如果此人被罚，道路管理员可得一半罚款。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３８０页。

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　　　　０１第一部分

　　　　美国行政概况

　　　　联邦各州之间在行政制度上的差别——越往南方，乡镇当局的活动越不积极和越不充分——官员的权力越大，选民的权力越小——行政权由乡镇移向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——可应用于全联邦的一些行政原则——公职人员的选举及职位的终身性——没有等级制度——司法手段被用于行政

　　　　我在前面已经说过，在详细考察新英格兰的乡镇和县的组织以后，便概述联邦的其余部分。

　　　　每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。

　　　　越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责越少，居民对乡镇事务的影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也较差和不强R　N。

　　　　这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州便已十

　　　　详见《增订纽约州法令集》第４编第１１章《乡镇的权限、职责和特权》第１R　N卷第３３６—３６４页，阿尔巴尼，１８２９年版。

　　　　参看《宾夕法尼亚法律选编》中的“财产估价员”

　　　　、“收税员”

　　　　、“治安员”

　　　　、“济贫工作视察员”

　　　　、“道路管理员”

　　　　等条，以及《俄亥俄州一般性法令集》第４１２页：１８３４年２月２５日关于乡镇的法令。其次，对于乡镇的各种官员，如“乡镇文书”

　　　　、“遗孤财产保管员”

　　　　、“济贫工作视察员”

　　　　、“护青员”

　　　　、“财产估价员”

　　　　、“乡镇司库”

　　　　、“治安员”

　　　　、“道路管理员”

　　　　，均作出具体规定。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去１０１

　　　　分明显，但当你尚未到过西北地区以前，还不会对这种差别感到吃惊。建立西北诸州的移民，大部分来自新英格兰，他们把故乡的行政习惯带到了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的极其相似。

　　　　我们已经说过，在马萨诸塞，公共行政的大权掌握在乡镇手里。乡镇是人们的利益和依恋的集合中心。但越往南方诸州走去，乡镇便不再是这样的中心了。在这些州里，教育还不太普及，所以培养出来的人才不多，胜任行政工作的人较少。因此，离开新英格兰越远，行政工作几乎全部移到县里。县变成了主要行政中心，形成为介于州政府和普通公民之间的权力机关。

　　　　我曾说过，在马萨诸塞，县的事务由地方法院主理。地方法院由数名官员组成，但须经州长及其咨议会任命。县不设议会，它的预算由州立法机关投票表决。

　　　　而在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定数量的代表，这些代表的会议便是县的具有代议制性质的议会R　O。

　　　　县的议会在一定范围内有权向居民征税，在这一点上它象真正的立法机关。同时，它又行使县的行政权，领导乡镇的大部分行政工作，把乡镇的权力限制在比马萨诸塞乡镇的

　　　　见《增订纽约州法令集》第１卷第１１章第３０４页，第１２章第３６６页；R　O《俄亥俄州一般性法令集》第２６３页：１８２２年２月２５日关于县行政官员的法令。

　　　　见《宾夕法尼亚法律选编》第１７０页：“县税”和“征用”条。

　　　　在纽约州，每个乡镇各选一名代表，这个代表既参与县的行政工作，又参与本乡镇的行政工作。

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　　　　２０１第一部分

　　　　权力小得多的范围之内。

　　　　这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面呈现的主要差别。如果我一直考察到执行方法的细节，还会找到许多不同点。但是，我的目的不是讲述美国的行政权。

　　　　我以为我所讲述的，已经足以说明美国的行政工作是以哪些原则为根据的。这些原则得到不同的应用，而其成果的大小亦因地而异，但它们的根本精神到处都是一样的。法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。

　　　　乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。

　　　　这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由自己人当中选择这些掌权的官员。

　　　　行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。

　　　　既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代表纳入法律的约束。在美国，从南到北，从西到东，都采用这种制度。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去３０１

　　　　不过，在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个法官之手。

　　　　英裔美国人吸收的治安法官制度，都是出于同一来源。

　　　　虽然各州均有这种制度，但并非总是用于同一目的。

　　　　各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作R　P：有时亲自办理行政工作，有时审理行政犯罪行为。

　　　　但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。

　　　　由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政制度的主要特点。

　　　　在某些州里，开始看到行政权集中的迹象。纽约州是在这条道路上走在最前面的。

　　　　在纽约州，州政府的官员对下属县和乡镇的管理，有时可以说就是监督和控制S　G。

　　　　有时，州政府的官员也可以成立一

　　　　在由县法院的法官负责办理行政犯罪案件的南部各州，也是如此。见R　P《田纳西州法令集》中的“司法制度”

　　　　、“税收”等项目。

　　　　例如，国民教育的领导权就已集中到州政府之手。大学的评议员由立法S　G机关任命，而州长和副州长则应为评议会的当然成员。见《田纳西州法令集》第１卷第４５６页。大学的评议员每年视察各院校，并向立法机关提交年度报告。评议员对学校的监督并不是有名无实的，特别是因为高等院校为了使自己能够买卖和处理财产而必须有法人（公司）资格，而法人资格要有许可，但这种许可只有根据评议会的申请由立法机关发给。州每年要为专门设立的奖学基金支付利息，而这笔基金就是由评议员们提供的。见《增订纽约州法令集》第４５５页。公立学校的负责人每年应向州主管教育部门送交学校工作报告。见《增订纽约州法令集》第６３１页。

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　　　　４０１第一部分

　　　　种审理上诉案件的上诉法院S　H。

　　　　在纽约州，用司法处分作为行政手段的情况少于其他州，而对行政犯罪行为的起诉权则掌握在少数人手里S　I。

　　　　在其他某些州，也刚刚出现这种倾向S　J。但从全面来看，仍可以说过度的地方分权，是美国公共行政的突出特点。

　　　　关　于　州E

　　　　我已讲述了乡镇及其行政，现在再来讲州及其政府。

　　　　关于州的问题，我可以一笔带过，而不怕人们费解。我

　　　　如果某人认为自己受到学校管理委员（他是乡镇的官员）发布的文件的S　H侵害，他可以向小学学监控诉，而小学学监的裁定是最终裁定，不得再上告。见《增订纽约州法令集》第４８７页。

　　　　在纽约州的法律中也可到处发现，有些规定与我方才作为例子引用的规定相似。但总的说来，这种集权化的倾向不强而且效果不大。在授予州的主官们以监督和领导下属人员的权限的同时，并没有授予他们以奖惩下属人员的权限。一般不准同一个人既负责发布命令，又有权制裁违抗行为。因此，他只有命令权，而没有制裁权。

　　　　１８３０年，一位学监在其提交给立法机关的年度报告中指责学校管理委员没有按照他的意思传达他发下去的总结。

　　　　他接着说：“如果再犯这种错误，我将根据法律的规定，向管辖法院控诉他们。”

　　　　例如：每个地方检察官有权追索５０美元以上的各种罚款，但以法律没有S　I将这项权限授予另一个官员为限。见《增订纽约州法令集》第１卷第３８３页。

　　　　马萨诸塞州也有行政权集中的若干迹象。例如，地方的学校管理委员会S　J每年应向州办公厅主任送交报告。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３６７页。

　　　　关于州的叙述，可参看奥格和雷著作第７０６页及以下几页。——法文版E编者

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去５０１

　　　　所讲的一切，都是写在每个人均可读懂的各州的成文宪法里的S　K。

　　　　而且，这些宪法本身都是以一个简明而合理的学说为基础的。

　　　　其中的大部分条款，已为一切立宪国家所采用，并为我们所熟知。

　　　　因此，我在这里只做简单的陈述。以后，我再对我所叙述的一切进行评述。

　　　　州的立法权

　　　　立法机构分为两院——参议院——众议院——这两个院的不同职能

　　　　州的立法权属于两院，一般将第一个称为参议院。

　　　　参议院通常是立法机关，但有时也变为行政和司法机关。

　　　　根据各州宪法的规定，参议院以各种不同的方式参与行政工作S　L，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权的领域。

　　　　在审理某些政治案件时，有时在审理某些民事案件时S　M，它也分享司法权。

　　　　参议员的人数总是不多的。

　　　　另一个立法机关，通称为众议院，它不享有任何行政权，

　　　　可参看纽约州宪法。

　　　　S　K在马萨诸塞州，参议院不担负任何行政工作。

　　　　S　L比如在纽约州。

　　　　S　M

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　　　　６０１第一部分

　　　　只在向参议院控告公职人员时享有司法权。

　　　　两院议员的当选条件，在各州几乎都是一样的。他们都是按照同样的方式，由同样的公民选举出来的。

　　　　两者之间的唯一差别，是参议员的任期一般长于众议员。

　　　　后者的任期很少超过一年，前者通常任期二年或三年。

　　　　法律所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为要在立法机关内保存一些已经熟悉公务和能够对新当选参议员发生有利影响的核心人物。

　　　　美国人在把立法机关分为两院时，根本就未想把其中的一个建成为世袭的，另一个建成为选举的。他们也未曾想使其中的一个变成贵族的机构，另一个变成民主的代表。他们的目的也不是让第一个支持政权，而让第二个支持民意和人民的利益。

　　　　把立法权力分开，因而抑制了国会的活动，并建立了审查法律的上诉法院——这就是美国现行的两院制带来的唯一好处。

　　　　时间和经验使美国人发现，带来这种好处的司法权分割，还是一种急需。在整个合众国中，唯有宾夕法尼亚州曾首先试图建立单一的议会。富兰克林本人在人民主权原则的逻辑推理的驱使下，同意了这项方案。但是不久，宾夕法尼亚又不得不修改法律，而成立了两个议院。于是，司法权分散的原则又得到承认，所以人们今后可以认为，必须使立法权分属数个立法机构，乃是一个已被证明的真理。这个几乎为古代的共和国一无所知的理论，如同许许多多的伟大真理一样，在刚一出世的时候曾被许多现代国家所误解，但终于作为今

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去７０１

　　　　日政治科学的一项公理而被传播开来。

　　　　州的行政权

　　　　一个美国州的州长——他在立法机构面前的地位——他的权利和义务——他对人民的依靠

　　　　州的行政权以州长为代表。

　　　　我使用“代表”这个词，并非出于随意。事实上，州长就是行政权的代表，但他只行使他拥有的权力中的某些部分。

　　　　称为州长的这位最高官员，既是立法机构的主宰者，又是它的顾问。他以否决权为武器，可以随意停止或至少推迟司法机构的活动。他向立法机构说明本州的需要，提出他认为可以满足这些需要的有效方法。他是立法机构对于与全州有关的一切活动所做的决定的当然执行人S　N。在立法机构休会期间，他必须采取各种适当的措施，以防止出现动乱和意外危险。

　　　　州长掌握全州的军事大权。他既是国民军的司令，又是武装力量的首长。

　　　　当人们依法同意的州的权威被人否认时，州长可以统帅州的武装部队镇压反抗和恢复正常的秩序。

　　　　实际上，州长有时也不执行立法机构通过的议案。通常是在立法机构投S　N票表决一项议案的同时，便指定专人去执行。

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　　　　８０１第一部分

　　　　最后，除因任命治安法官S　O　　　　而极其间接地参与地方的行政工作以外，州长并不参与乡镇和县的行政工作；而治安法官经他任命以后，他却无权罢免。

　　　　州长是民选官，一般只被选任一年或二年，以此把他置于经常受到选他的大多数选民的严密监视之下。

　　　　美国的行政分权的政治效果

　　　　政府集权和行政集权之间存在的差别——在美国，行政并不集权，而政府却甚集权——行政的极端分权在美国造成的不良效果——这种做法对行政工作的好处——管理社会的行政人员不如欧洲的正规、文明和有学识，但他们的权力大于欧洲的——这种做法在政治上的好处——在美国，国家意识表现于各个方面——被治者对政府的支持——社会情况越民主，越需要完备地方组织——为什么

　　　　“集权”是现在人们常用的一个词，但一般说来，还没有人给它下个精确的定义。

　　　　实际上有两种性质非常不同的集权，对此必须分辨清楚。

　　　　有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系的。

　　　　另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的。

　　　　在许多州里，治安法官不是由州长任命的。

　　　　S　O

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去９０１

　　　　我把第一类事情的领导权集中于同一个地方或同一个人手中的做法称为政府集权。

　　　　而把以同样方式集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。

　　　　这两种集权有些地方界限不清，但从总体上来观察它们各自管辖的对象时，便不难把两者区别开来。

　　　　显而易见，如果政府集权与行政集权结合起来D，那它就要获得无限的权力。这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。

　　　　这两种集权相互帮助，彼此吸引，但我决不认为它们是不能分开的。

　　　　在路易十四时期，法国出现了最强大的政府集权，以致使人们可以认为只有他一个人能够制定国家的法律，有权解释这些法律，对外代表法国和为所欲为。他说“朕即国家”

　　　　，而且他总是有理。

　　　　但在路易十四统治时代，行政集权却大大不如今天。

　　　　在现代，英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随

　　　　在这一点上，托克维尔的政治社会学达到其预见的最高点。——法文版编D者

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　　　　０１１第一部分

　　　　意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。

　　　　五十年来完成了如此伟大事业的英国，并没有实行行政集权。

　　　　至于我个人，我决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。

　　　　但我认为，行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。

　　　　它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。因此，它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。

　　　　请大家注意，当人们谈论一个国家因为没有实行集权而无所作为的时候，他们几乎总是指的他们并未真正理解的政府集权。有人一再指出，德意志帝国一向没有使它的力量产生可能取得的一切好处。我赞成这个意见。但是，为什么呢？

　　　　因为全国的力量从来没有集中，因为国家从来未