论美国的民主上卷〔法〕托克维尔-第23部分

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　　　　第五章　美国的民主政府５６２

　　　　使国王和人民准许官员保持独立的同一原因，也在使国王和人民寻找不让官员滥用这种独立的保证，以防官员侵犯王权的利益和人民的自由。因此，双方一致认为必须事先为官员划定行动范围，并发现为官员制定一套不得违犯的守则也是有好处的。

　　　　美国行政的不稳定性

　　　　在美国，人们在社会活动方面留下的痕迹往往不如他们在家庭活动方面留下的痕迹——报纸是唯一的历史文献——行政的不稳定性为什么对施政艺术有害

　　　　在美国，掌权的人在台上的时间很短，不久便回到每天都在改变面貌的群众中去，所以他们在社会活动方面留下的痕迹往往不如他们在家庭活动方面留下的痕迹。美国的公共行政管理，差不多全凭口述和传统进行。

　　　　没有成文的规定，即使写出过一些，也象古代女巫写在棕榈树叶的预言，遇上一阵微风，就被吹走，消失得无影无踪。

　　　　美国的唯一历史文献是报纸。如果报纸短了一期，时间的锁链就会断裂，现在和过去就接连不上了。

　　　　我毫不怀疑，５０年后再收集有关今天美国社会详情的确凿文件，将比寻找法国中世纪行政管理的文件还要困难。如果美国有一天遭到蛮族入侵，要想了解今天住在这里的人民的某些事情，那就只得依靠其他国家的史料了。

　　　　行政管理的不稳定性，已开始渗入人民的习惯。我甚至

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　　　　６２第二部分

　　　　可以说，今天每个美国人都觉得这样合乎口味。谁也不打听在他以前发生的事情。没有人研究管理方法，没有人总结经验。收集文献本来十分容易，但也没有人收集。偶然落到人们手里的文件很少被保存下来。我手头的几份原始材料，还是一些行政部门为答复我对某些官员的提问而给我的。在美国，社会每天就象一支战斗中的军队在生活。然而，行政管理技术无疑是一门科学，而且所有的科学为了不断进步，都必须逐代总结前代的经验。人们在短促的一生中，有的人笃行，有的人立言；前者在发明方法，后者在创造理论。人类就是这样一边前进，一边收集个人的不同经验果实，而逐渐建立起各门科学的。行政管理人员根本不互相学习，是美国的最大难题。而且，他们在指导社会工作时，只凭自己积累的经验知识，而没有指导该项工作所必备的科学知识。

　　　　因此，推广到行政管理工作的民主，反而阻碍了管理人员的技术进步。

　　　　就这一点来说，民主对于已经完成行政管理教育的国家，比对于缺乏这方面经验的国家更为适合。

　　　　而且，这个论断并不只适用于行政科学。但是，有按如此简单和自然的思想建立的民主政府，就必须有非常开化和文明的社会⑤。

　　　　最初，人们还以为只是在遥远的古代才存在过这种政府；但是，随着后来的深入考察，才轻而易举地发现，这种政府只能出现于社会发展的最后阶段。

　　　　⑤无需赘言，我这里所说的民主政府，是指一个民族建立的民主政府，而非一个小部族建立的民主政府。

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　　　　第五章　美国的民主政府７６２

　　　　美国民主治下的公共开支

　　　　在任何社会，公民都被分为几个阶级——每个阶级要求管理国家财政的本能——为什么人民主政时公共开支必然增加——在美国，使民主制度造成浪费的事情并不可怕——民主治下的国库收入的使用

　　　　民主政府是节约的政府吗？在回答这个问题以前，我们必须规定一个比较的标准。

　　　　如果我们拿一个民主共和国与一个专制君主国作对比，这个问题是容易解决的。这时，我们将会发现，前者的公共开支比后者大得多。

　　　　而且，一切自由国家与不自由国家相比，情形也是如此。不错，专制制度使人民贫穷的主要原因，是它妨碍人民发展生产，而不是它夺去人民的生产成果。它使财源枯竭，却始终重视既得的财产。自由与此相反，它生产出来的财富比它所毁掉的多千百倍。

　　　　了解自由好处的国家，其财源总比税收增长迅速。

　　　　我现在要说明的主题，是对各种自由国家进行对比，指出民主对各国财政的影响。

　　　　社会同有机体一样，在组织上必须服从其不可须臾离开的固定规则。社会是由无处不在和无时不有的一定成分组成的。

　　　　在科学上，常把一个民族分为三个阶级。

　　　　第一个阶级由富人组成。第二个阶级的成员，是那些虽然不是富人但生活优裕的人。属于第三个阶级的人，只有很

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　　　　８６２第二部分

　　　　少财产或根本没有财产，全靠为前两个阶级劳动维持生活。

　　　　这三类人的人数，可能因社会情况而有多有少，但你不能否认每个社会里都有这三类人。

　　　　显而易见，每个阶级都对国家财政的管理有其自己的要求。

　　　　假如国家的法律都是由第一个阶级制定的。这时，他们大概很少考虑节省国库开支，因为对大额财产的课税只不过是动了一根毫毛，对它无关紧要。

　　　　再假如国家的法律全是由中间阶级制定的。这时，它准考虑不要挥霍国家的税收，因为最大的灾难莫如对小额财产课收高额税金。

　　　　我认为中间阶级的政府应当是自由政府，但我不说它是自由政府中最有知识和最慷慨的政府，但它却是最节约的政府。

　　　　现在，我假设第三个阶级总揽了制定法律的大权。我认为这是为公共开支的有增无减提供了良机，其理由有二：首先，制定法律的人大部分没有应当课税的财产，国家的公共开支似乎只能使他们受益，而决不会使他们受害；其次，稍微有钱的人不难找到办法，把赋税的负担转嫁给富人，而只对穷人有利。这是富人当政时不可能出现的事情。

　　　　因此，在穷人⑥独揽立法大权的国家，不能指望公共开

　　　　⑥十分清楚，这里和本章其他各处所用的“穷人”

　　　　一词，只是相对而言，而非绝对而言。比起欧洲的穷人来，美国的穷人很容易致富。但是，在拿他们与比他们富有的同胞比较时，便可以称他们为穷人。

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　　　　第五章　美国的民主政府９６２

　　　　支会有显著节省。这项开支经常是很大的，这是因为立法抽税的人可能不纳税，或者因为他们不让赋税的负担落到自己身上。换一句话说，民主政府是唯一能使立法抽税的人逃避纳税义务的政府。

　　　　你反对也没有用，人民的真正利益就是要引导人民去保护富人的财产，否则，人民很快就会感受到自找麻烦的痛苦。

　　　　而且，国王的利益不也是人民幸福的所在吗？贵族的利益不也是时时在向人民开放吗？如果长远的利益能够克制目前的激情和要求，那就永远不会有暴君统治或专横的贵族制度。

　　　　可能有人反问我：不是有人主张由穷人独揽立法大权吗？

　　　　他们是谁？他们是建立了普选制度的人。制定法律的是多数还是少数？

　　　　无疑是多数。

　　　　如果能够证明穷人经常构成多数，那不是也可以补充一句说：在实行选举制度的国家，穷人将独揽立法大权吗？

　　　　不错，至今在世界上的所有国家，绝大多数人是没有财产的，或者只有少数财产而得以在不劳动时维持生活的。因此，普选制度事实上是使穷人管理社会。

　　　　民权有时可能对国家财政发生灾难性影响，这在古代的一些民主共和国已属常见。在这些共和国，为救济贫困的公民或为人民提供游戏娱乐设施，几乎耗尽了国库。

　　　　老实说，代议制在古代还鲜为人知。而在今天，人民的激情很难在公共事务方面表露，但可以断定，久而久之，代表们总会按照选民的要求行事，照顾他们的爱好和利益。

　　　　再者，随着人民日益富有，民主造成的浪费将按比例地减少其可怕性，因为人民富有以后，一方面不再需要富人出钱，另一

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　　　　０７２第二部分

　　　　方面如要增加赋税，自己难免不受损失。

　　　　从这一点来说，普选制度在法国将比在英国较少产生危险，因为在英国，几乎所有的应当课税的财产，都集中在少数人手里。在美国，绝大多数人都有财产，其社会地位亦比法国人有利得多。

　　　　还有一些原因可能增加民主国家的公共开支。

　　　　在贵族统治国家时，主持国务的人由于自己的地位而可以免于匮乏。他们自以为生来有福，总是向社会要求权力和名誉；他们高踞于芸芸众生之上，从来看不到人民大众的安宁幸福是怎样促进他们的荣华富贵的。不错，他们对穷人的苦难也不是毫无恻隐之心，但他们对于这种苦难的感受并不如穷人那样切身。

　　　　只要人民能够安贫知命，他们便心满意足，除了保住统治地位以外，便再无所求。贵族政体关心维持现状胜于关心改进现状。

　　　　反之，当人民掌握国家大权时，主政者便会到处兴利除弊，因为他们受过痛苦。

　　　　这时，改革的精神将会波及百行百业，深入到最末的细节，特别会在需要花钱的事业上得到发挥，因为这种事业的目的在于改善穷人无力自己改进的生活条件。

　　　　而且，在民主社会，还有一种目标并不明确的奋进精神，和一股不断追求几乎总是要花钱的各种革新的热情。

　　　　在君主政体和贵族政体下，野心家们为了迎合主政者的好大喜功的自然心理，经常促使主政者去办一些劳民伤财的事业。

　　　　在穷人主政的民主国家，主政者只会在增进社会福利的事业上表示慷慨，而这种事业几乎总是要耗资的。

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　　　　第五章　美国的民主政府１７２

　　　　另外，当人民自己开始考虑本身的处境时，总会产生许许多多起初并未意识到的需要，而为了满足这些需要，就不得不依靠国家的资助。因此，一般说来，公共开支总是随着文明程度的提高而增加，赋税则随着教育的普及而增加。

　　　　最后，还有一个原因常使民主政府比其他政府更为可贵。

　　　　即民主政府虽然有时打算节省开支，但它却办不到，因为它没有节约之术。

　　　　由于民主政府经常改变自己的目标和频仍更换它的人员，所以它的事业缺乏首尾一贯性或经常半途而废：在第一种情况下，国家花了钱，但与其所要达到的目的并不相称；在第二种情况下，国家花了钱，但毫无所得。

　　　　美国民主在规定公务人员薪俸方面表现的本性D

　　　　在民主制度下，规定高薪制度的人并无机会牟利——美国民主的趋势是增加下级公务人员的薪俸和降低高级公务人员的薪俸——这样做的原因——美国和法国公务人员薪俸的对比

　　　　通常有一个重大原因能使民主制度撙节公务人员的薪俸开支。

　　　　在民主制度下，规定薪俸制度的人很多，但其中却很少

　　　　“公务人员薪俸”。参阅奥格和雷著作第４９０页及以下几页，第９６６页及以D下几页，第１０５页及以下几页。——法文版编者

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　　　　２７２第二部分

　　　　有人有机会从中牟利。

　　　　反之，在贵族制度下，规定高薪制度的人几乎总有从中牟利的隐约希望。这是他们为自己创造的资本，或至少是为其子女准备的财源。

　　　　但是应当承认，民主国家对其主要公务人员也是过于吝啬了。

　　　　在美国，下级公务人员的薪俸高于其他国家，但高级公务人员的薪俸却远远不如其他国家。

　　　　这两个相反的现象，来自同一个原因。

　　　　在这两种情形下，公务人员的薪俸都是人民根据自己的需要，对比下级公务人员和高级公务人员的贡献而规定的。

　　　　由于人民自己生活宽裕，所以他们觉得公务人员也应分享这种宽裕生活，才是合情合理的⑦。

　　　　但是，在规定国家的高级公务人员薪俸时，这个想法便不起作用了，而完全是出于随意。

　　　　穷人对社会的高层阶级的生活需要认识不清。在富人看来一笔微不足道的款项，在穷人看来就是一笔非常可观的财富，因为后者觉得能够满足日常需要就不错了。

　　　　他们认为，一个州长每年收入两千埃居（６００法郎）

　　　　，就算得上幸福和值得羡慕的人了⑧。

　　　　⑦美国下级公务人员的宽裕生活，还来自另一个原因。这个原因与民主的通性无关，即在美国，各种私人营业都能比担任公职获得更多收益，如果国家不对下级公务人员规定较高的报酬，谁也不会去担任下级公职。因此，即使商业活动要精打细算，面对激烈的竞争，人们也愿意去从事这种活动。

　　　　⑧俄亥俄州有１００万人口，而它的州长每年只有１２００美元的薪金收入。

　　　　１２００美元等于６５０４法郎。

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　　　　第五章　美国的民主政府３７２

　　　　假如你要设法说服他们，告诉他们一个伟大国家的代表应在外国人面前显出一定的气派，他们起初可能完全同意你的看法；但当他们想到自己的简陋住所和辛勤劳动的微薄收入，看到用你以为是微不足道的款项他可以做出一番事业时，他就会对这样一笔财富感到吃惊，甚至会被吓倒。

　　　　另外，当下级公务人员与人民差不多处于同一水平，而另一些人却在这个水平之上时，前者还能激起他们的同情，而后者则会引起他们的嫉妒。

　　　　这种情形，在薪俸看来是随公务人员的权限的加大而减少的美国，也可以清楚地看到⑨。

　　　　在贵族统治的帝国，情况与此相反，高级官员均获得极高的薪金，而小官员的收入只能糊口，其原因不难从我们上面指出的类似原因中找到。

　　　　如果说民主制度不会承认富人应当享乐和穷人应对富人嫉妒，那末贵族制度则不会理解穷人的困苦，或者无宁说它根本不知穷困为何物。确切地说，穷人是另一种人，与富人非属同类。因此，贵族制度很少关心下级官员的命运，只有在下级官员因为薪金过少而拒绝为它服务的时候，它才略微提高他们的薪金。

　　　　民主制度虽然没有节约的爱好，但它对高级公务人员却采取了节省开支的态度，以致对他们有亏待和吝啬的倾向。

　　　　不错，民主制度也使主政者能够过上差强人意的生活，但

　　　　⑨为了查明这个显然存在的事实，只要考察一下联邦政府的某些官员的薪金就可以了。

　　　　我认为应当拿法国的同类官员的薪金来对照，以使读者更容易了解。

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　　　　４７２第二部分

　　　　它为了满足人民的需要和便于人民安居乐业，却可以不惜耗费巨资F　G　　　　。这些开支主要来自税收，但没有被浪费。

　　　　一般说来，民主制度用于统治者方面的费用少，而用于被治者方面的费用多。贵族制度与此相反，它把国家的收入主要用于主持国务的阶级身上了。

　　　　美　　国（财政部官员）

　　　　传达员

　　　　３７３４法郎低级科员

　　　　５４２０法郎高级科员

　　　　８６７２法郎科长

　　　　１０８４０法郎部长（国务卿）

　　　　３２５２０法郎政府首脑（总统）

　　　　１３５００法郎法国（财政部官员）

　　　　大臣的传达员

　　　　１５００法郎低级科员

　　　　１０—１８００法郎高级科员

　　　　３２０—３６００法郎科长

　　　　２００法郎大臣

　　　　８００法郎政府首脑（国王）

　　　　１２００法郎我拿法国作为比较的基点或许有些不当。在民主的本能日益深入政府的法国，已经出现国会要求提高低额薪金和普遍降低高额薪金的强硬趋势。因此，法国的财政大臣在第一帝国时期年薪为１６万法郎，而在１８３４年已降低为６万法郎；而财政部各司长的年薪则由以前的５万法郎降低为２万法郎。

　　　　考察一下美国的预算，就可知道美国为维持穷人的生活和免费教育支出F　G了多少钱。

　　　　１８３１年，纽约州为维持穷人的生活共支出１２０万法郎〔２４５４３３美元〕，而国民教育费至少高达５４２万法郎〔１０８０６９８美元〕。

　　　　见威廉斯：《纽约年报》，１８３２年，第２０５和２４３页。

　　　　１８３０年，纽约州的人口为１９０万，约等于法国诺尔省人口的两倍。

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　　　　第五章　美国的民主政府５７２

　　　　难于识别促使美国政府厉行节约的原因

　　　　凡是寻找法律对人类命运发生真正的影响事实的人，都犯过重大错误，因为再没有比识别这种事实更难的事情了。

　　　　一个民族天生轻松活泼和热情洋溢，另一个民族喜欢深思熟虑和善于精打细算。这些特点来源于他们的身体素质或一些我们尚不清楚的古老原因。

　　　　有些民族喜欢排场、热闹和游兴，花费万金求一时之乐亦不后悔。另些民族喜欢独善其身，耻于表现自己富有。

　　　　有些国家热中于建筑之美，另些国家毫不重视艺术，轻视一切没有实效的东西。最后，有些国家爱好名誉，另些国家崇拜金钱。

　　　　除了法律以外，所有这一切表现都各自对国家的财政发生强有力的影响。

　　　　如果说美国人决不把国家的钱花在公共庆典上，这不仅是因为美国的税收要由人民投票决定，而且是因为美国人民不喜欢隆重的庆祝。

　　　　如果说美国人不追求建筑物上的装饰，不重视虚有其表的华丽，这不仅是因为他们是讲究民主的民族，而且是因为他们是重商的民族。

　　　　私人生活的习惯也被公共生活所接受。但是我们应当把美国的来自制度本身的节约，与来自人们的习惯和社会风气的节约区别开来。

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　　　　６７２第二部分

　　　　可否拿美国的公共开支与法国的对比

　　　　要衡量公共开支的多寡，必须确定两点：国富和税收——我们无法确知法国的财富和开支——为什么也无望知悉美国的财富和开支——作者为研究宾夕法尼亚州的税收总额所做的调查——可以表示一个国家的开支多寡的总指标——对美国进行的这项调查的结果

　　　　最近，人们对于美国和法国的公共开支进行了大量的对比研究，但均未获得满意的结果，而且我认为用几句话就足以说明他们为什么没有达到目的。

　　　　为了能够查明一个国家的公共开支有多少，有两项研究工作必不可少。第一，必须知道这个国家有多少财富；第二，必须知道它把多少财富用于公共开支。只调查税收的总额而不研究应当课税的财源，将是一件徒劳无功的工作，因为我们想要知道的并不只是开支，而且还有开支与收入的关系。

　　　　一个富人可以轻易缴纳的一笔税款，如由穷人去交付，可使这个穷人倾家荡产。

　　　　人民的财富由许多成分构成，其中主要的是不动产，其次是动产。

　　　　一个国家的可耕地面积及其天然价值和增益价值，是很难精确计算出来的。而要计算人民拥有的动产的价值，尤其困难。由于财产的种类繁多和数量庞大，所以即使你算出了总数，也几乎无法使你进行正确的分析。

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　　　　第五章　美国的民主政府７７２

　　　　因此，我们发现，欧洲的一些文明悠久的国家，甚至包括行政集权的国家，至今都未能精确地算出它们的财富总额。

　　　　在美国，人们甚至没有计算财富总额的打算。在这个新兴国家，社会还没有安定下来，全国政府还没有象我国这样拥有大批调遣自如的下属人员，统计资料由于无人收集或无时间研究而不齐备，你怎样能相信会得出正确的计算结果呢？

　　　　因此，我们不会获得计算所需的资料。我们无法拿法国的财富与美国的财富进行对比。法国的财富还没有精确计算出来，而美国的财富则根本无法进行这种计算。

　　　　但是，我宁愿暂时不用“对比”这个必要的字眼，先不去考察税收与税源的关系，而只想计算税收的实际金额。

　　　　读者将会看到，我的研究范围虽然缩小了，但我的任务并未由此减轻。

　　　　我毫不怀疑，法国的中央集权行政管理制度虽有大批官员的努力，也无法精确算出课自公民的直接税和间接税的总额。而且，这项并非个人所能承担的工作，法国政府本身也没有完成，或至少尚未公布其结果。现在，我们虽然可以知道国家的支出总额，知道各省的支出总额，但尚不了解乡镇的开支情况，所以还不能说我们已经知道了法国的整个公共开支情况。

　　　　如果我们现在回过头来研究美国的公共收支，则会发现困难更多，而且更无法克服。美国使我知道了它的开支总额的确切数字，我也得以看到它的二十四个州的预算，但是谁能使我了解美国公民向他们所在的县和乡镇提供了多少行政

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　　　　８７２第二部分

　　　　开支呢？

　　　　F　H联邦政府不能强迫各州政府向我提供这方面的资料，而且即使各州