论美国的民主上卷〔法〕托克维尔-第8部分

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　　　　我先考察乡镇，并非出于随意的决定。

　　　　乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。

　　　　因此，所有的国家，不管其惯例和法律如何，都有乡镇组织的存在。建立君主政体和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手。尽管乡镇自有人以来就已存在，但乡镇的自由却不常见，而且即使存在，也很薄弱无力。一个国家经常可以举行大的政治集会，因为它一般拥有文化水平发达到可以在一定程度上处理公务的一定数量的人民；而乡镇则是由一些大老粗组成的，他们通常都不理解立法工作的意义。

　　　　实现乡镇独立的困难不但没有减少，反而随着民族的开化、人民文化水平的提高而增加了。

　　　　一个文明程度很高的社会，最多只能容忍乡镇自由的试验；它反对乡镇的那套离经叛道的作法，在没

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去５７

　　　　有等到试验做完，就认为没有成功的希望了。

　　　　在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效的防御，乡镇组织必须全力发展自己，使乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受。

　　　　因此，只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。

　　　　因此，也可以说乡镇自由并非来自人力。也就是说，人力难于创造它，可以说它是自己生成的。它是在半野蛮的社会中悄悄地自己发展起来的。使它日益巩固的，是法律和民情的不断作用，是环境，尤其是时间。在欧洲大陆的所有国家中，可以说知道乡镇自由的国家连一个也没有。

　　　　然而，乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。

　　　　片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面。

　　　　为了使读者清楚地了解美国的乡镇和县的政治机构据以建立的一般原则，我认为最好是以一个州为例，先详细考察这个州的过去，然后再一瞥其余的州。

　　　　我选了新英格兰的一个州。

　　　　在联邦的各州，乡镇和县并不是按照同一方式建立的。

　　　　但也不难看出，在整个联邦，乡镇和县的建制，却差不多完全基于同样的原则。

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　　　　６７第一部分

　　　　但我认为，这些原则在新英格兰要比在其他地方推行得更广和成果更大。因此，可以说它们在新英格兰表现得最为突出，而且也最易于别人观察。

　　　　新英格兰的乡镇组织是一个完整而有秩序的整体，建立得最早。它由于得到民情的支持，使它变得更强而有力。它对全社会起着异常巨大的影响。

　　　　由于这一切原因，它赢得了我们的注意。

　　　　乡镇的规模

　　　　新英格兰的乡镇介于法国的区和乡之间，其人口一般为两三千人①。

　　　　因此，乡镇的面积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；另一方面，它的居民人数也足以使居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。

　　　　新英格兰的乡镇政权

　　　　同其他地方一样，人民是乡镇一切权力的源泉，乡镇自己处理主要事务——并无乡镇议会——乡镇的大权主要掌握在行政委员（ｓｅｌｅｃｔｍｅｎ）

　　　　之手——行政委员如何工作——乡镇居民大会（Ｔｏｗｎｍｅｔｉｎｇ）——乡镇官员的名称列举——义务官职和有酬官职

　　　　①１８３０年，马萨诸塞州共有乡镇３０５个，人口为６１０１４人。

　　　　因此，每个乡镇的平均人口约２００人。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去７７

　　　　象在其他行政区一样，乡镇公权的源泉是人民，但其他任何行政区的权力的行使都没有这里来得直接。在美国，人民是各级政府必须竭力讨好的主人。

　　　　在新英格兰，公民是通过代表参与州的公共事务的。

　　　　不这样办不行，因为无法直接参与。但在乡镇一级，由于立法和行政工作都是就近在被治者的面前完成的，所以没有采用代议制。

　　　　没有乡镇议会。

　　　　在任命行政官员之后，选举团便在一切方面领导他们，其工作程序之简便，远非州的法律执行可比②。

　　　　这种制度既与我们的想法不同，又与我们的习惯相悖，因而必须提出一些例证，以使人们能够完全理解。

　　　　我们在下面将要提到，乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。但是，大部分行政权掌握在几个每年一选的名为“行政委员”的手里③。

　　　　②一些规模较大的乡镇不采用这种办法。在这些乡镇，一般设一名乡镇长和一个由两个科组成的乡镇公所，但这是一种必须由法律批准的例外。

　　　　参看１８２年２月２２〔２３〕日关于调整波士顿市政权的法令，载于《马萨诸塞法令汇编》第２卷第５８８页。

　　　　〔波士顿，１８２３年〕。这项法令是用于大城市的。一些小城市也往往设立自己的行政管理机关。

　　　　１８３２年纽约州有１０４个乡镇设有这样的行政管理机关。参看《威廉氏纽约１８３２年大事记》。

　　　　〔纽约，１８３２年〕③在最小的乡镇选三人，在最大的乡镇选九人。见《乡镇官员》第１８６页〔托克维尔引用的是古德温：《乡镇官员或马萨诸塞法令》（伍斯特，１８２９年）

　　　　〕；再参看马萨诸塞州关于行政委员的主要法令：１７８６年２月２０日法令，第１卷第２１９页；１７９６年２月２４日法令，第１卷第４８页；１８０１年３月７日法令，第２卷第４５页；１７９５年６月１６日法令，第１卷第４７５页；１８０８年３月１２日法令，第２卷第１８６页；１７８７年２月２８日法令，第１卷第３０２页；１７９７年６月２２日法令，第１卷第５３９页。

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　　　　８７第一部分

　　　　州的法律对行政委员规定了一定的职责E。他们可以不必经过本乡镇人民的认可来执行这些职务。

　　　　但如玩忽职守，则只能由他们个人负责。例如，州的法律责成他们报送本乡镇的选民名单。如他们不报，就犯有渎职罪。但是，对于交付乡镇政权处理的一切事务，行政委员是人民意志的执行者，犹如我们法国的市镇长是市镇议会的决议的执行者一样。

　　　　通常，他们处理公务都是自行负责，只是在工作中要按本乡镇居民早先通过的原则办事。但是，他们如想对既定的事项做任何更改，或拟办一项新的事业，那就必须请示他们的权力的给与者。比如说，打算创办一所学校。这时，几位行政委员就要找一个日子，在事先指定的场所召集全体选民开会。

　　　　会上，他们提出自己的要求，向大家说明满足此项要求的办法，需要多少款项，拟建于何处。

　　　　大会就这一切问题进行讨论之后，便定出原则，选定地点，表决筹措费用的办法，然后责成行政委员执行大会的决议。

　　　　只有行政委员有权召开乡镇居民大会，但他人也可以要求他们召开。如果有十名选民想提出一项新的计划并要求乡镇支持，他们就可以请求行政委员召开乡镇居民大会。

　　　　这时，行政委员必须答应他们的要求，并且有权主持会议④。

　　　　这种政治风范和社会习惯，无疑比我们法国的好得多。

　　　　在此，我既不想对它们进行评论，又不想说明它们之所以产生

　　　　为对现今新英格兰的大城市的行政进行科学分析，可阅读奥格和雷合著E的《美国政府概论》（纽约，１９４２年）第９７２页及以下几页。——法文版编者④　见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第１５０页：１７８６年３月２５日法令。

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　　　　和发展的内在原因。我只是把它们说出来而已。

　　　　行政委员在每年４月或５月改选。同时，乡镇居民大会还选出担任乡镇的某些重要行政职务的其他一些官员⑤。其中有：数名财产估价员，负责估价居民的财产；数名收税员，负责按估价的财产收税；一名治安员，负责维持治安、巡逻街道和执行法律；一名乡镇文书，负责记录会议的审议事项和管理户籍；一名司库，负责管理乡镇的财务。除了这些官员之外，还有：一名济贫工作视察员，他的任务艰巨，负责执行济贫法；几名校董，负责管理国民教育；几名道路管理员，负责大小道路的一切管理工作。以上就是乡镇管理方面的主要官员的名单。但是，职务的划分还不止于此。在乡镇的官员⑥中，还有几名负责管理宗教事务费的教区管理员，以及各种工作的视察员：其中有的负责组织公民救火，有的组织人力看青护秋，有的协助公民解决修建庭院时可能遇到的困难，有的负责测量森林，有的负责检查度量衡器具。

　　　　一个乡镇共有十九名主要官员。每个居民都必须承担这些不同的职务，违者罚款。但是，这些职务大部分都是付酬的，为的是使贫穷的公民能够付出时间而不受损失。还应当指出，美国的制度没有为官员规定固定的薪金。

　　　　一般说来，每项公务的任命单上都写有单位工作量的报酬，按官员完成的

　　　　⑤同上。

　　　　⑥指乡镇常设的官员。

　　　　为了解乡镇的这些官员的职务细节，可参看古德温：《乡镇官员》和三卷本的《马萨诸塞法令汇编》，波士顿，１８２３年。

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　　　　０８第一部分

　　　　工作量多寡计酬。

　　　　乡镇的生活

　　　　人人都是本身利益的最好裁判者——人民主权原则的必然结果——这个学说在美国乡镇的应用——新英格兰的乡镇在只与本身利益有关的一切事务上享有主权，在其他事务上服从于州——乡镇对州的义务——在法国是政府把官员借给村镇，在美国是乡镇把官员借给政府

　　　　我在前面说过，人民主权原则支配着英裔美国人的整个政治制度。本书的每一页，都会使读者看到这个理论的某些新的应用。

　　　　在推行人民主权原则的国家，每一个人都有一份同等的权力，平等地参与国家的管理。

　　　　因此，每一个人的文化程度、道德修养和能力，也被认为是与其他任何同胞相等的。

　　　　那么，他们为什么要服从社会呢？而这种服从的自然界限又是什么呢？

　　　　个人之服从社会，并不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己的能力不如别人。个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有利，知道没有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。

　　　　因此，在同公民相互应负的义务有关的一切事务上，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他却是自主

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　　　　的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责。因此产生了如下的名言：个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。

　　　　除非社会感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行动。

　　　　这个学说，在美国是被普遍承认的。我准备以后再考察它对日常生活行为发生的影响，而现在只谈它对乡镇发生的影响。

　　　　从对中央政府的关系来说，整个乡镇亦如其他行政区一样，也象是一个个人来行使自己的权利。

　　　　我方才叙述的原理，也适用于乡镇和其他行政区。

　　　　因此，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少承认乡镇的这种独立。

　　　　而在新英格兰的各州，环境则特别有利于这一学说的发展。

　　　　在联邦的这一部分，政治生活始于乡镇。我们甚至可以说，每个乡镇最初都是一个独立国。后来，当几位英国国王相继要求行使他们的主权的时候，也只是限于州一级的权力。

　　　　他们让乡镇保持了原状。

　　　　现在，新英格兰的乡镇是从属的，但它们最初决非如此或几乎不是如此。它们并没有由别处取得权力；相反，它们好象把自己的一部分独立让给了州。这是一个重大的差别，读者务必记住。

　　　　乡镇一般只在我称之为公益的利益上，即在各乡镇共享。。

　　　　的利益上服从于州。

　　　　乡镇在只与其本身有关的一切事务上仍然是独立的，而且我认为新英格兰的居民没有一个人会承认州有权干预纯属于乡镇的利益。

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　　　　２８第一部分

　　　　因此，在新英格兰的乡镇，买卖东西，打官司，或增减预算，州当局从来不加干涉，而且它也不曾这样想过⑦。

　　　　对于全州性的公共义务，它们非尽不可。比如，州需要钱，乡镇就没有同意或拒付的自由⑧；州想修建一条道路，乡镇不能不让道路从其境内通过；州制定一项公安条例，乡镇必须予以执行；州想在全州范围内实行统一的教育制度，乡镇就得设立法律规定的学校⑨。当我们以后叙述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是如何和通过什么途径迫使乡镇服从的。在这里，我只想指出有这种义务存在。这种义务是必须尽的，但州政府在规定它的时候只是指示一个原则；而在执行的时候，乡镇一般又恢复了它的一切个体独立权。比如，赋税是由州议会表决的，但计征税款的却是乡镇；设立学校是上级的命令，但花钱办学和管理学校的却是乡镇。

　　　　在法国，是国家的税务人员去收村镇的税；而在美国，则是乡镇的税务人员去收州的税。

　　　　也就是说，在我们法国，是中央政府把它的官员借给了村镇；而在美国，则是乡镇把它的官员借给了州政府。只是这个事实，就足以表明两个社会的差别是如何之大了。

　　　　⑦见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２５０页：１７８６年３月２３日法令。

　　　　⑧《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２１７页：１７８６年２月２０日法令。

　　　　⑨同上书，第１卷第３６７页：１７８９年６月２５日法令；第３卷第１７６页：１８２７年３月８〔１０〕日法令。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去３８

　　　　新英格兰的乡镇精神

　　　　新英格兰的乡镇为什么被居民爱慕——欧洲难于养成乡镇精神——乡镇的权利和义务有利于在美国养成乡镇精神——故乡在美国比在其他国家有更大的特点——乡镇精神在新英格兰是怎样表现的——乡镇精神产生的可喜效果

　　　　在美国，乡镇不仅有自己的制度，而且有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。

　　　　新英格兰的乡镇有个到处可见的激励人们进取的优点，那就是独立和有权。

　　　　不错，乡镇的活动有其不可逾越的范围，但在这个范围内，乡镇的活动是自由的。当人口和面积还不足以使乡镇独立时，表现为活动自由的这种独立性，就已使乡镇占有实际上非常重要的地位。

　　　　应当承认，人们一般喜欢趋炎附势；而且可以看到，在一个被征服的国家里，爱国心是不会持久的。新英格兰居民之爱慕乡镇，并不是因为他们生于那里，而是因为他们认为乡镇是一个自由而强大的集体。他们是乡镇的成员，而乡镇也值得他们经心管理。

　　　　而在欧洲，统治者本人就经常缺乏乡镇精神，因为他们许多人只承认乡镇精神是维持安定的公共秩序的一个重要因素，但不知道怎么去培养它。

　　　　他们害怕乡镇强大和独立以后，会篡夺中央的权力，使国家处于无政府状态。但是，你不让

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　　　　４８第一部分

　　　　乡镇强大和独立，你从那里只会得到顺民，而决不会得到公民。

　　　　再举一个重要事实：新英格兰的乡镇组织得很好，既能吸引各类居民依恋向往，又不致激起他们产生贪欲。

　　　　县的官员不是选举的，但他们的权力有限。甚至州也只有次要的权限，州的存在是无关紧要的。因此，很少有人离开自己的事业中心，打乱自己的生活节奏，到州里去做官。

　　　　联邦政府虽然授给其管理人员以权力和荣誉，但由此发迹的人并不太多。总统是在达到一定的年龄之后才能取得的最高职位。至于联邦政府的其他高级官员，可以说也都是暂时性的，而且在任职之前，他们通常已在其他活动方面做出了成绩。事业上的雄心壮志，不会使他们把终生当官做为目的。

　　　　乡镇，即日常生活关系的中心，才是人们的求名思想、获致实利的需要、掌权和求荣的爱好之所向。这种经常使社会困扰的感情发作于炉灶旁边时，即所谓家庭内部时，就会改变它们的性质。

　　　　于是，在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎（如。。

　　　　果我可以这样说的话）

　　　　权力，以使最大多数人参与公共事务。

　　　　结果，选民的任务是经常开会审议乡镇的管理措施，而各式各样的官职，即形形色色的官职，则独立于选民之外，在自己的职权范围内代表权力很大的乡镇自治体，并以这个自治体的名义行动！因此，广大的人民群众都能不必乡镇政权操心而做好工作，并自觉地关心乡镇政权！

　　　　把乡镇政权同时分给这么多公民的美国制度，并不害怕扩大乡镇的职权。我们有理由认为，在美国，爱国心是通过

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去５８

　　　　实践而养成的一种眷恋故乡的感情。

　　　　这样，乡镇生活可以说每时每刻都在使人感到与自己休戚相关，每天每日都在通过履行一项义务或行使一次权利而实现。这样的乡镇生活，使社会产生了一种永往直前而又不致打乱社会秩序的稳步运动。

　　　　美国人依恋其乡镇的理由，同山区居民热爱其山山水水类似。他们感到故乡有一种明显的和与众不同的特色，有一种在其他地方见不到的特征。

　　　　一般说来，新英格兰的乡镇生活是幸福的。乡镇的管理形式是根据居民的爱好而选择的。在生活安定和物资充裕的美国，乡镇的骚乱为数不多，地方的事务容易管理。

　　　　此外，长期以来人民受到了政治教育，或者勿宁说在他们于这个地方落脚的时候就开始受到了这种教育。在新英格兰，从来没有等级的区分。因此，乡镇中没有一部分人压迫另一部分人的现象，而只是对孤立的个人进行的罚治，也会在征得全体居民同意后撤消。

　　　　如果乡镇的管理有了缺点（要指出这种缺点，当然是容易的）

　　　　，人们也不耿耿于怀，因为管理的根据实际上来自被治理的人，不论管理得好坏，他们都得满意，以此来表示他们做主人的自豪感。没有什么东西可以与这种自豪感相比。英国从前虽是统治全体殖民地的，但殖民地的人民却一直自己管理乡镇的事务。

　　　　因此，乡镇的人民主权不仅古老，而且自始就已存在。

　　　　新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。他们

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　　　　６８第一部分

　　　　把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。

　　　　新英格兰的县D

　　　　新英格兰的县与法国的县类似——县的建制纯系出于行政考虑——没有代议制的任何因素——由非选举的官员治理

　　　　美国的县同法国的县有许多类似之处。

　　　　无论是美国的县，还是法国的县，都是随意划定的。县虽然是个整体，但在其所包括的各个部分之间既没有必然的联系，又没有共同的依恋感情、传统和生活。县的建制纯系出于行政考虑。

　　　　乡镇的面积不大，无法建立成套的司法体系。因此，县就成了司法体系的第一中心。

　　　　每县都有一个法院F　G、一名司法官和一座关押犯人的监狱。有些设施是一个县的所有乡镇差不多都感到需要的，所以建立县级机关来统理各乡镇的同类

　　　　拿托克维尔对美国县的叙述与美国县的现有职能作一比较，将是很有裨益D的。参阅奥格和雷