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保险在入世之后-第16部分
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管的内容狭窄，手段单一；4保险机构的权威『性』没有完全树立，有禁不止的情况仍有发生。目前，我国保险监管方式同样不能满足保险业发展的需要，因此，应采用事前引导型和事中监控相结合的方式。事前引导是指保险监督管理机关应在深人调查研究保险市场后，作出科学的战略决策，引导保险市场向预定的方向发展，并事先制订出规则来保证保险市场的健康发展。事中监控型是保险市场在可控制的运行过程中，对可能出现的偏差作出监控，并及时作出决策，而保证保险市场按照预定的方向发展。只有这两种方式共同配合，灵活运用，才能维护保险法规的尊严，使保险合同得以合理实现，还能减少某些权力机关因对保险缺乏了解，有意无意施加压力的现象。
还需指出，在履行调控保险业发展这一保险监管职能时，很重要的一点是如何使保险业发展能满足企业、家庭和个人处理风险的要求，对于这一监管任务，可以视为保险监管的社会责任。目前，我国保险理论和实践往往将保险监管的任务和目的简单地界定在保护被保险人的利益方面。虽然，这一监管任务并没有错，但是这种看法和做法往往限制了保险监管者的视野，忽视了社会上非被保险人的利益。如果保险业所承担的风险，因顾及公司自身利益始终限于传统的风险种类而没有发展时，那么保险监管者与保险经营者事实地位是平等的。
四、中国保险监管的目标
保险监管运行的基本问题有三：一是有明确的管理主体，即谁来管理；二是有明确的目标，即管理什么及通过监管活动应达到什么预期结果；三是有明确的监管手段，即如何管。因此，监管的目标是监管活动中的重要问题，也是监管活动的基础。
监管目的可分为总目标和一定时期的目标。一般来说，总目标往往是一种理论概念和一种总体『性』认识，实际『操』作时意义不大。因为，总目标没有解决在一定时期内监管者具体的监管内容和任务的问题。例如，企业管理的总目标是生产、销售商品和提供劳务，并取得最大利润。然而，为了实现这一目标，还应确定一定时期更专一的目标，以及所属部门的若干辅助目标，否则，企业的总目标就难以实现，也无任何意义。在保险监管理论和实践中，通常还提出保险监管的目标。从内涵上看，这个目标才是通过监管所达到的预期效果。但是，监管目的与监管目标还是有差异。一般来说，监管目的更具有内在规定『性』，类似于监管总目标，而监管目标则具有阶段『性』，可『操』作『性』。因此，在保险监管理论和实践中，保险监管目的应当是明确的，相对缺乏理论研究意义和价值，而保险监管目标则因各国保险业发展水平和环境不同而差异显著，存在理论研究的意义和价值。
在我国谈保险市场竞争，保险监管的总目标是比较明确的。一般而言，保险监管总目标的建立与保险监管的基本职能有内在联系，其主要内容是保证保险事业的健康、有序的发展，发挥保险的经济保障作用。对此，我国《保险法》在第一条也作了相应规定，保险法律监管是〃为了规范保险活动，维护保险活动当事人合法权益，促进保险事业的健康发展〃。保险监管应维护保险活动当事人合法权益，但我们并不能认为，保险公司的破产是『政府』监管政策的失败，是『政府』监管的责任。『政府』监管的总目标是保证保险事业的安全运行，不能保证保险事业中的保险公司不破产。
从保险监管目标来说，问题主要在于不同的历史时期和阶段，如何建立一个时期的具有可『操』作『性』的保险监管目标，也就是保险监管基本职能的具体要求。此外，保险监管总目标自身也存在过于原则『性』和缺乏可『操』作『性』的特点。例如〃保护保险当事人利益〃，这在实践中具有一定的矛盾，保险公司的发展意味着保险费用收入不断增加，保险公司利润不断增加，而保护被保险人的利益，则表现为保证被保险人的利益不能损失，同时应使被保险人应纳尽可能少的保费，得到尽可能大的保障。因此，根据保险业务阶段的自身特点和环境的不同，如何在保险人和被保险人当中作出最适当的抉择和取舍，也是保险监管者在某一时期所面临的重要问题。从各国保险实践看，在保险业发展初期，监管者倾向于重视保险业的成长培育保险市场，而在保险业相应成熟时期，则转向更多地维护被保险人的利益。
根据我国社会主义市场经济要求，我国保险监管在未来一段时间（3～5年）的主要任务是：维护公平竞争；保护消费者利益；维护保险机构的稳定『性』；培育市场。其理由是：1目前我国保险业总体水平还很低，与国外保险业相比较，不论是绝对水平，还是相对水平都有较大差距，还不能适应我国社会主义市场经济发展要求，保险业的作用无论在国内经济理论界和实践上都没有得到应有的重视。2我国保险业供需失衡，从总体上看，这种失衡表现为保险供给小于需求。随着我国社会经济和生活发展，人们的保险意识已明显提高。但是由于市场经营主体不足，缺乏有效竞争机制，缺乏市场创新，保险需求并没有从根本上得到满足。保险市场的垄断『性』依然非常明显。此外，各地区保险产业分布极不合理，缺乏科学『性』，具有明显的保守『性』、滞后『性』。3当前我国保险业已进人最佳发展时期。一方面我国经济体制改革和经济发展已取得明显成就，为保险业发展创造了一个良好的发展空间；另一方面，我国保险需求不断扩大，传统的〃市场蛋糕理论〃已被实践证明是不准确的。此外，经过前一段时期保险市场的治理整顿，强化风险管理，保险公司的经营行为已明显趋于规范化。经过银行存款利息率下调对保险业的冲击，保险公司经营者也更加成熟。4监管体系势必更加完善。无论是保险监管方法、监管手段，还是监管的法律依据都比以前有明显的加强和完善。加之目前中国保险监管委员会的成立，不能再以监管力量不足为由而推迟保险市场主体培育的步伐。从目前保险市场总体数量看，民族保险公司的数量已不占优势，尽管目前民族保险公司所占市场份额依然较大，外资保险公司相对集中，但从未来发展看，这种中资和外资公司数量上的关系明显防止我国保险业发展。
下面详细谈谈我国保险监管的主要任务
（1）维护公平竞争
公平竞争是保险市场有效运行的保证，因此，保险监管机关应当将不正当竞争作为监管的首要目标。不正当竞争的主要形式有：利用行政手段垄断市场；向消费者提供虚假的广告、信息；诋毁竞争对手，窃取竞争对手的技术机密，侵犯竟争对手的专利权；倾销等。从国际经验看，垄断是破坏竞争秩序的最大敌人。因此，发达国家都将反垄断作为维护公平竞争的首要任务。由于垄断企业缺乏改进管理、降低保险价格、提高保险质量的动力，垄断的最大受害者不是被垄断企业，而是消费者。因此，必须站在社会公众利益的角度看待反垄断的意义。
（2）保护消费者利益
保险商品属于无形商品，有其特殊『性』，消费者不能像挑选有形商品那样，在事前有效率地识别其品质，并且，保险的产生过程是在消费者预付保费以后开始的，保费就成了消费者在保险公司的〃人质〃，消费者处于不利地位。但是如果让所有消费者都来监督保险公司的日常运作，不仅在技术上困难重重，监督的成本也非常高，因此，需要保险监管机关代表消费者进行监管。
（3）维护保险机构的稳健『性』
保险公司是社会信用链条的重要一环，保险公司倒闭的影响面大，严重时危害整个金融体系的健全『性』，并且，保险公司所承受的风险是潜在的、动态的，通常要经过一定时期的累计后才能显『露』出来，在危险爆发之后进行救助就比较困难。因此，保险监管机关需要建立动态的风险预警机制，尽量在事前防范风险，这也是国际金融界从1997年以来在亚洲金融危机中获得的教训。但是，维护保险公司的稳健『性』，不等于承诺保险公司不破产，破产是促进保险公司谨慎经营和优化存量资产配置的机制，即使是监管体系发达国家，不可避免地需要通过破产机制，将低效率保险公司淘汰。因此，保险监管机关维护保险公司的稳健『性』的焦点不是保护保险公司不破产，而是通过偿付能力的动态监管，帮助保险公司发现潜在的风险。风险防范并不能消灭风险，风险和收益的稳健『性』原则表明，承担风险是企业盈利能力的一个重要来源。
（4）培育市场。
中国作为一个发展中国家，〃市场失灵〃除了与发达国家市场有共同的形态以外，还有一个特殊的形态，即市场发育不健全。因此，我国的保险监管机关还肩负着培育市场的使命。培育市场主要包括市场主体的培育、人才的培养和竞争规则等方面的基础建设。在培育市场主体方面，目前监管机关应当给新公司多一些扶持，对于偿付能力强、经营规范广的公司，可以加快其分支机构设立的速度；在人才培养方面，应当促进国际合作，培养熟悉保险市场、保险公司管理和法规，能够驾驭21世纪竞争格局的企业家、高级管理人员和技术专家；在市场规则方面，虽然有了《保险法》、《保险管理暂行规定》等相关规则，但是，还有必要进一步完善。
需要指出，在市场经济条件下，〃保险市场〃失灵现象是不可避免的，即使非常完善的保险监管体系，也不可能保证每一个市场主体的经营行为都是规范的，也不可能绝对保证任何一家保险公司都不破产。因此，保险监管的目标和任务不能简单地定位在规范保险市场行为上，如果把保险监管仅仅视为合法『性』、合理『性』的监控活动，显然违背了保险监管的基本职能，也是与国家干预保险经济行为的经济职能相违背的。
五、怎样建立具有中国特『色』的保险监管
我国保险监管的实践表明，在充分借鉴发达国家先进监管经验的基础上，本人提出〃突出一个导向，抓住一个特点，构建四位一体的监管体系〃的保险监管思路，以供参考。所谓〃突出一个导向〃即通过监管的手段把保险公司从盲目追求规模引导到以效益为中心的经营轨道上来；〃抓住一个重点〃即保险监管的重点要从合规『性』监管转到偿付能力监管上来；〃构建四位一体的监管体系〃即构建国家宏观监管为主体，以行业自律为辅助，以企业内控为基础，以社会监督为补充的四位一体的监管体系。
1突出一个导向，树立效益观念
这几年以来，我国保险市场恶『性』竞争与保险，公司偿付能力不足等问题相继显现，这与一些保险公司缺乏效益观念、不计成本的盲目追求规模是分不开的。大家知道，我国保险市场过去长期处于垄断封闭状态。一方面，厘定的保险费率远远高出应有的市场费率；另一方面，大量保险资源尚未开发。保险市场一经开放，市场的巨大潜在资源和高获得水平，造成只要抢先占领市场就能获得丰厚利润的局面。在这种市场条件下，保险公司自然都把重点放在扩张规模、抢先占领市场上。然而，市场发育到一定程度后，由于参与竞争的主体增多，市场竞争日趋激烈，市场变得相对饱和，在保险公司粗放式经营和多数客户对保险仍处于初级需求的情况下，各家保险公司获取业务的最有效手段就是给客户价格优惠，结果费率越来越低，甚至出现了竞相以高退费、高手续费等方式变相降低费率的情况。结果保险公司的获利能力迅速下降，逐渐升级的恶『性』竞争使保险界隐患重重。
保险公司盲目的规模扩张一个重要原因是企业的经营目标与经营者目标不一致，如部分保险公司储蓄『性』寿险业务的预定利率高于调低后的银行利率，明知该项业务将给寿险公司带来严重的利差损失。但为追求规模，个别公司竟把利率下调视为发展业务的大好时机，进行突击承保，进而经营者可得到高额的回报。由此看出，不计成本、盲目追求规模这是目前市场竞争日益恶化、违规现象不断发生的症结所在，也是引发保险公司偿付能力危机的隐患。试想，一个难以实现长期、稳定经济效益的保险公司，靠什么来维持充足的偿付能力呢？所以，为确保保险公司的偿付能力，就要求保险监管部门运用各种监管手段，让保险公司认清盲目追求规模、恶『性』竞争的危害，把保险公司引向以效益为中心的经营轨道上来，这样才能使保险公司把依法合规经营变成自己的自觉行动，这才能真正结束恶『性』竞争、保证保险公司偿付能力。
保险公司的经营要实现以效益为中心，就必须有一整套真实、准确计算保险公司利润的方法。而现实情况是，各家保险公司的利润计算方法不仅采用国际标准。而且随意『性』很强，例如对未决赔款的计算，各家保险公司之间、保险公司历年之间缺乏一致『性』，成为各保险公司随意调剂利润的〃蓄水池〃；又如《保险法》已明文规定提取ib…nr准备金，但由于会计科目上尚未列入此栏，多数保险公司并未提取；再如计算偿付能力时，保险监管部门对保险公司资产负债没有统一的认识标准，导致同样保险公司偿付能力的弹『性』很大。鉴于保险经营具有较强的特殊『性』和专业『性』，建议由保险监管部门会同财政部门制定统一、符合国际标准的保险会计准则和清算准则。事实上，英、美等国家保险公司均以法律法规规定其特别会计处理方法，不同于一般行业所普遍采用的通用会计准则，保险会计准则成为法定会计准则。当前，我国在该领域相对匮乏的情况下，宜借鉴保险业发达国家较成熟的保险会计准则与清算准则，对我国保险公司准备金的提取比例与方式、资产负债表科目与资产和负债的认评标准、保险报表的格式、内容和填表要求内容作出明确规定，是真实反映保险公司的经营成果保证，指导各家保险公司的经营与保险监管部门的监管。
2抓住一个重点，确保偿付能力
从保险监管的角度看，保险人合法权益亟需保护是保险监管的重要目的，而要保护被保险人的合法权益，最根本的就是要保证保险公司具有充足的偿付能力、保证被保险人在保险事故发生时能获取及时的保险赔偿或给付。因此，偿付能力监管历来都是世界各国的保险监管的核心。而且，偿付能力监管是防范保险公司金融风险的关键，当前在世界范围内金融风险频频发生的情况下，加强对保险业的偿付能力监管，以防范和化解保险公司的金融风险更具有重要的现实意义。但我国现阶段保险监管的主要精力仍然集中在合规『性』监管工具，保险立法、保险监管报表和国家再保险公司。
（1）完善监管的立法和执法程序。
根据以往的国际经验，有效保障司法的公正『性』，〃实体法〃固然重要，但是，如果没有合理的〃程序法〃，司法的公正『性』仍然会受到侵害。也就是说，保险监管不仅要重视用什么手段、监管的内容等问题，还要重视监管部门在立法和实际监管的『操』作过程中，自身应当遵循这样的规则：
立法和司法的过程中，利用行业组织的协调机制，建立保险监管过程中〃窗口指导〃规则，是世界银行对新兴工业国家培育市场经验的总结。通过民间的行业组织，保险监管机关可以更好获取市场信息，使得监管力度和监管司法过程更加贴近市场的实际情况。要解决这个问题，也需要保险行业组织转变职能，保险公司要积极参与行业组织的活动。
司法解释应该关注市场的新的发展趋势，因为，市场的不断发展，事先确定规则，虽然可以有预见『性』，但不能预见未来的一切情况，如果固守已经确定的规定，可能制约市场对新的发展趋势的反应，制约市场的创新，这对于我国保险市场的发展会有不利的影响。
现阶段，保险监管部门应主要加强《保险法》的配套法规建设，如尽快制定《再保险管理规定》、《保险公司高级管理人员任职资格审查实施细则》、《保险机构年检办法》、《保险资金运用监管办法》等法规，做到保险监管的每个环节都有法可依。
（2）完善保险监管报表报送制度。
由于目前国际上一般都采用非现场监管的模式，所以财务报表就成了各国保险监管部门对保险公司日常经营活动进行监管的首要工具。财务报表主要包括资产负债表、损益表、财务状况变动表等。如前所述，英、美等保险监管发达国家对保险公司的会计报表都规定有法定的报表形式、报表内容和坚决要求，以棵证保险公司在报表中对经营状况作出充分披『露』。利用报表监测与监管，须做到以下几点：
1保险监管部门应配备专门的审计人才，适时、有效地评估各家保险公司报送的财务报表。
2建立预警制度。所谓建立预警制度是指根据相关法令和保险经营原则，创立一套科学的kpi（关键业绩指标）指标体系，评审保险公司财务状况，并对可能出现问题的公司在早期发出警告，或采取必要的措施指导其尽快予以改善。只要建立起风险预警制度，就能真正体现从单纯〃救火式〃监管转向〃预防式〃
3充分利用it（咨询科技）技术，及时发现问题，〃防患于未然〃，实现对保险业的适时监管。it技术的适用包括：其一，开发财务报告评估系统，以迅速分析保险公司的财务报表，发现存在的财务问题；其二，在条件成熟时，将监管部门的评估系统与保险公司联网，利于监管人员在权限之内随时掌握各家保险公司的财务状况。
（3）成立国家再保险公司。
再保险是保险公司的保险，是保险公司扩大承保能力、分散保险风险、提高偿付能力的有效办法。因此，各发展中国家都把建立国家再保险公司作为加强对保险业监管的重要手段。国家再保险公司的作用表现在：其一，接受每笔保险业务20％的法定再保险，保障各家保险公司的再保险业务公平；其二，成为国家再保险交易中心，使国内保险公司优先在国内互分业务，减少国内分保费的外流；其三，有利于监管部门通过调整再保险政策实现对保险市场的间接调控。
现在，我国保险监管还在逐步『摸』索，存在着监管机构不健全、监管力量不足、监管人员素质不高等问题。据统计，全国现有专职保险监管人员不足千人，真正懂保险、会监管的人更少，保险监管与保险业的发展不相适应，已成为金融监管中的薄弱环节。当务之急是要采取有效措施，健全保险监管机构，加强监管队伍建设以跟上保险发展步伐。为此，我们建议：第一，迅速在各地建立保险监管委员会办事处。第二，要采取以会代训，短期轮训，岗位练兵等措施，对现有保险监管人员进行一次全面的保险知识培训和再教育，以提高监管人员的监管素质。第三，在目前人员编制紧缺的情况下，仍要根据保险监管的需要，适量引进或从其他岗位选拔一些高层次、复合型、懂法规、懂监管的优秀人才补充到保险监管部门，提高保险监管力量。
（4）以行业自律辅助，延伸监管触角。
保险行业自律组织可以平行横向的协调保险市场的管理能够发挥国家宏观管理机构。由于保险同业工会的成员大部分由保险行业内部具有保险专业技术和行业管理经验的业内人士组成，与保险市场和各个行为主体之间有着广泛的联系，因此就能够及时了解市场的动向，发现行业内部已经存在的和将来可能出现的问题，从而及时采取相应的措施，保证保险市场的健康发展。在发达国家和一些地区的保险市场上，同业公会作为保险行业的自律管理机构也很普遍。保险行业间的自律组织主要有：保险人同业公会、保险公证人协会、保险经纪人协会等。如英国的英国保险公会、劳合社承保人工会、伦敦承保人公会、火灾保险人委员会等。在香港地区也有按不同保险业务『性』质划分的许多行业行会，这些行业行会又组成香港保险联会、香港保险总工会等组织来共同进行保险行业的自律管理。发达地区的保险监管经验表明，行业自律是保险监管的重要辅助力量。从现在我国保险监管的现状来看，如果不借鉴必要的辅助力量，单单依靠监管部门自身的力量很难取得最佳监管效果。根据我国市场的特点，中国保险行业协会一方面应致力于维护行业的利益，另一方面要加强行业的自律，在我国保险市场的监管体系中发挥补充作用。目前，为保险公司着想，行业协会应及时发�
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