官场文化与潜规则(道破天机)-第80部分

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里“严肃查处”是不可能的，他们或者掩盖罪行，或者订立攻守同盟，或者销毁罪证，使以后的惩处困难重重。有大量的事实说明这种层层批转举报信的弊端和危害，不但无益于案件的查处，而且将举报人暴露在贪污官员的面前，他们很可能对举报者打击报复，这就极大地伤害了举报人的权益和积极性；一些人明知内情也不敢举报，就是怕举报信最后被批转到被举报者手中。

信访制度是中国行政制度的一大特色。但是，这个制度再好，也不能完全代替完善的法律制度。在一个提倡法治的现代社会，还是应该首先提倡用法律去解决问题。因为信访结果的好坏，往往取决于你能不能遇到一位“清官”，取决于你能不能遇到一位负责任的人。

从广义的角度来说，上访可以泛指一切到国家行政机关讨说法的公民行为。但我们通常所指的上访者很少包括那些受过良好教育，有体面地位的人群。

常言说：官有十条道，九条民不知。当一个缺乏权力资源支持的受害者试图讨回公道的时候，往往遇到的是一张由利益和关系编制起来的网，自己就象撞进网里的昆虫一样，越挣扎就越陷得深，最后摆在他们面前的只有两条路，最普遍的选择是打落门牙往肚里咽；而忍无可忍时，上访就成了唯一的出路。

一个人只要开始上访，就可能走上“越级上访”之路。因为这标志着他不再试图和伤害他的势力讨价还价，而是寄希望于借助外部力量“告倒”这些势力；换句话说，他孤身和当地强势力量站到了对立面，也必然遭到更大的打击。

各地的上访机关强调问题必须由所在单位解决，最可能出现的情况是：一个人被上级领导不公正对待后，上访后被告之，必须先与单位协商；很大上访者文化程度都很低，一不留神就错过了复查时限，就“不得再到上一级部门信访”。在这一规则设计下，上访者一不留神就成了“依法打击”的目标。这种“依法打击”由被举报的具体利益相关部门来执行的时候，常常会变本加厉。

国家级的信访接待单位没有足够的人力和职权，不可能调查上访者的冤情是否属实；在工作流程上，还是会把问题转回当地政府部门处理，所以也有人把信访办称为“信转办”；于是问题又回到了起点。

根据信访部门的统计，上访问题90％得到了解决；而社会学家的统计表明，上访问题得到解决的，连千分之一都不到。

中国的上访呈上升趋势，上访问题积重难返，已经形成三个怪圈：

怪圈一：循环上访。一次次、一层层上访。一次次、一层层批转，例行公事，衙门作风，终点又回到起点。问题始终得不到解决，甚至还因为打击报复等原因造成事态的进一步恶化。重复上访、越级上访和集体上访由此而生。

怪圈二：“幸运上访”。上访、再上访，不断上访，终于幸运地遇到某位高层领导的关注，哪怕是只言片语，雷厉风行下来，甚至钦差大臣出动，一切问题迎刃而解。由此造成越重视上访，上访越严重。而高层领导的干预，虽然在个案上有助于公正，这一方式却是非法的，流风所及，将会导致更多不公正的隐患。凡此种种，又构成一个新的怪圈。

怪圈三：纠缠上访。不排除有少数上访诉求是过分的、无理取闹的，或者是政府职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力，具有偏执倾向不可理喻。而中国有一个不成文的规定，哪个地方发生上访，特别是进京上访，这个地方就被认定为“社会不稳定”，有关官员将会面临严峻的“一票否决”。于是地方当局有时候可能为原则地屈从于上访压力，迁就上访诉求，暂时图个息事宁人。有人发现了这个秘密，加以利用，制造事端，纠缠不休，又构成一个新的怪圈。

这三个怪圈是环环相扣，有怪圈一才有怪圈二，又引起怪圈三。但归根结底，背后隐含的逻辑前提，是一个“青天假设”。

很多上访诉求的矛头指向地方、部门和基层当局的擅权、滥权行为，对此，一个貌似有理的推论是要求进一步加强集权，这恰恰是一种南辕北辙。权力的逻辑决定了上访的逻辑。当权力的合法性更多地来自于“上面”，上访成为别无选择；当权力的合法性更多地来自于“下面”，，下访也会不断多起来。至于擅权、滥权，与其说是分权的结果，不如说是集权的结果，在横向上和纵向上都是如此。

在横向上，权力过于向党委集中，特别是集中于党政一把手。权大于法，特别是党政权力干预司法的问题，严重伤害了司法体制的独立性，也导致司法的腐败、软弱和低效。本来是个解决纠纷的机关，却成了制造纠纷的机关；本该是个消除民怨的机关，却变成了积累民怨的地方。作为社会公正的“最后一道防线”，既然司法裁决的终局性和严肃性不能得到尊重，层层上访的现象就将永无休止。

在纵向上，权力过于向上集中，特别是集中于中央。权力自上而下，问题就会自下而上。因为地方官员的权力来自上级的任命，他首先考虑的是迎上所好，而把人民的诉求置于相对次要的地位，人民只能向上一级反映问题。上级比当地拥有更少的信息和更多的牵累，势必难以正确、及时地做出回应，乃至事态恶化到几乎不可收拾的地步，才能下决心，而这时可能已经失去了最好的处置时机。

如果领导无须对民意负责，那就向“领导的领导”反映，而“领导的领导”也不见得要对民意负责，于是只能寄希望于他是一位“青天”。“领导”的级别越高，“青天”的可能性就越大，于是乎层层上访，越级上访，而地方部门和基层官员哪怕是出于规避风险的考虑，平时也会倾向于无所作为，矛盾上交。

通过上访来解决问题，会损害司法权威。

基层党委和政府的不作为或胡作为，已经把越来越多的农村问题转移到中央。许多农民把向总书记和总理求助当成是最后的希望。实际上，过多矛盾向中央集中，而中央又无力一一解决，会导致中央政治权威流失。而在农民对司法救济、信访渠道都失去信心的时候，中央的政治权威将愈显珍贵，不可轻易流失。信访者在四处投诉而不能真正解决问题后，将导致中央政治权威的认同发生非常明显的变化。

信访体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央集聚，在客观上造成了中央政治权威的流失。

大家对地方的腐败深恶痛绝，但对中央还抱有无限崇敬和信任，以为地方官员违法乱纪是背着中央的，中央知道了绝对不会容忍，定会为老百姓主持公道。哪里想到，中央所属各部委却安排那些不负责任的官员出面敷衍应付。后来才知道，中央各部委根本没有责成下级严肃查处的威能。

信访制度的存废问题引起了争论。一些人认为应该加强信访部门的权力。信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道，但是，如果上述建议得到实现的话，那将是中国法治进程的一个倒退。现在的问题不是如何修订《信访条例》或者出台《信访法》的问题，也不是如何加强信访制度建设，而是要不要取消信访制度。

历史的经验和教训表明，权力要在公正、法治的框架内运行，不在于建立重床叠架的政府机构，而在于政府主要部门之间的制衡相互，在于国家与地方之间责权明确、相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。

信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政，甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的，本来在法律上来讲，任何级别的行政首长既不能对人大发号施令，也不能对法院指手画脚，但其实不然，几十年来，相对于行政机关、立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。如司法被认为缺乏公平、人大被认为是橡皮图章。这些导致宪法基础上设置的国家机关，整体上缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。

这样，人们就形成了“越往上面官越好”的心态，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，告“御状”往往成为许多上访者的最后希望。

其实，上级心里很明白，自己根本无力应付不断增加的上访，所以要把矛盾解决在基层。而上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难问题，就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。

随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑。一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，就会陷入恶性循环。

道理很简单：如果觉得司法缺乏权威，就要有信访制度，但既然司法都没有信用，在同样的环境下，又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信司法的权威，又如何让老百姓相信呢？

当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体，政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构就可以完满地解决上访问题，只能是徒劳。

就人大而言，不但应该避免在信访制度问题上表现出行政化倾向，而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、与之见面等等，代表直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。

就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，在宪法框架内独立地履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。

16。6关于部门立法问题

在中国，有不少法律是通过部门立法的形式出来的。如《邮政法》、《中国民用航空旅客行李运输规则》等等。在这种部门立法的格局下，少数利益集团难免会借立法之名最大限度的争夺自己的权利，也会以立法之名剥夺消费者的正当权益。

部门立法，实际上往往是把自己的利益放在里面，这是立法大忌，很多时候比无法可依、有法不依的害处还要大。法律既要保障公民的基本权利，又要分配调节各种利益，而首先应保护公民的基本权利，切不可限制甚至剥夺公民的合法权益。这就要求政府和立法机关必须正确定位，所有涉及公民权益的法律法规的制定与出台，必须由相对中立的立法机关来进行。这就要求各级人大必须发挥立法作用，最大限度的减少政府立法，防止政府立法中的部门垄断倾向，保证立法程序上的科学性和内容上的公正性。也就是说，部门立法格局不破，民众权益就难以在法律上得到保障。

行政部门、少数精英人士执掌立法话语权，是中国立法多年形成的一种“惯性”，也正是因为民众声音在一些立法过程中的稀缺甚至失语，使一些立法无法全面反映公民的利益和诉求，甚至衍生出富于“中国特色”的“部门利益法制化”现象。

民意本身是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，需要立法者进行适当的平衡，需要建立起合理的民意吸纳和反馈机制。要在更深的层次完善、改进、提升立法民主的动力，而不是部门、“立法精英”垄断立法主导权，轻视民众立法素质、拒绝民众利益诉求。

过去，不仅普通民众难以介入立法，只能被动遵守，就连民意机关——各级人大的权力也处于不正常的虚空状态，最终形成了行政部门主导立法的局面。那时，行政部门控制了绝大部分立法案的起草权和提案主动权，立法案在各级人大审议时也基本是“一次就过”、“一致通过”，人大虽然为名义上的权力机关，但在立法过程中仅仅具有形式和符号的意义，通常只是一枚举手表决的“橡皮图章”。人大的举手、政协的拍手就是这一时期的真实写照。

这种“行政独大”的立法格局虽然是特殊历史背景下的必然产物，也在一定程度上提高了立法效率，并使我国法制环境有所改善，但由于缺少民意机关和普通民意的有效制衡，行政部门就无法避免“借法扩权”、“借法逐利”的通病。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，逐渐成为许多行政部门最强大的立法驱动力。立法，几乎成为各行政部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异己力量的“战场”。与此同时，对于保护公民权益，转变政府职能等应尽的社会责任，却尽量通过立法回避和淡化。这种“部门利益法制化”现象终于引起社会的普遍反感，并被许多有识之士斥为“立法腐败”。

“行政独大”的立法格局以及衍生的“部门利益法制化”，形成了极其顽固的立法惯性，其“后遗症”至今还在影响着中国的立法走势，并由此奠定了“中国特色”的立法博弈基调。从现实看，立法中的最大矛盾和冲突，往往就是如何分配行政权力、如何保护民众利益，也正是围绕着这一焦点，民意机关和普通民意与行政机关之间制约与反制约日趋突出，逐渐发育出立法博弈的新格局。

随着政治体制改革的升温，中国的“议会”——各级人大开始摆脱权力失重的状态，立法主导权逐渐转移至“议会”手中，“行政独大”的立法格局被悄然撬动。“议会”立法主体意识的觉醒，不仅打破了“行政独大”的立法格局，更重要的意义在于，民意能够通过“议会”这一通道，间接地介入和影响立法。不过，“议会”对行政部门只是一种体制内的约束，其成效更多地依赖于代表们的法治素养和道德勇气。

行政部门通过“利益协商”、“院外游说”、“人情攻势”等手段，仍然能使一些部门色彩浓厚的立法蒙混过关。事实上，这也是“部门利益法制化”积重难返的一个重要原因。

在极端的情况下，缺乏民意基础的立法甚至会激化社会矛盾和冲突。较为典型的是，一些地方就敏感的拆迁问题建章立规时，省略了听证会等起码的民主协调程序，仅仅由政府部门一手承办，使城市拆迁的利益冲突无法在体制内得到妥善解决，反而演变成日趋激烈的社会对抗。

其实，立法听证、公布立法草案等等，仅仅是汲取民意的技术手段，更重要的是建立立法公开制度，彻底打开接受民意的大门，若没有立法公开制度，要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的，其效果是大打折扣的。

立法公开意味着立法的各个环节都向公众开放，允许民意介入，广纳各方建议，而不是闭门造车。

民意是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，复杂、杂乱的民意往往很难考量，而且可能冲击、破坏立法所要求的理性和平衡，如何有效预防民意的负效应，也是“民意立法”时代必须跨越的门槛。

近年来，中国立法过程中的利益博弈现象已经愈演愈烈，尽管不少人大代表也在尽力为民众利益呼吁，但是与强大的部门博弈力量相比，往往不具规模，收效甚微；而且这种个体性的呼吁更多的具体道德激情的色彩，并不能全面、准确地表达复杂多样的民意诉求。

对于部门立法者来说，为本部门谋求更多的利益实属必然，而民众利益代言人的屡屡缺位更使得前者的声音一家独大。在这种情况下，需要改变的不仅是有关部门，还需要建立保证多方公平对话的立法程序。

说到“霸王条款”，人们常常想到的是企业面对消费者的条款。其实，在政府制定的很多文件中，同样存在“霸王条款”，如很多管理条例实际上是“处罚条例”。

政令“霸王条款化”的表现是：公共权力的掌握者在政策制定中，不是最大限度地为公共利益考虑，不是最大限度地尽自身的公共责任，而是从最有利于自身利益、最方便自身管理、最少成本付出的思路着手，使政令安排完全服从于自身的利益意志，把公意和公益丢在脑后。

在我国现行的立法和行政管理体制下，国家的一些法律法规是由相关行政部门起草提交立法机关和行政机关审议，大量的部门规章、宏观政策是由相关行政部门制定并贯彻执行的。不可否认，由相关行政部门起草法律法规草案和制定行政规章、宏观政策有合理性的一面，行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于问题的把握较为清楚，能够对国家法律法规、政策的制定提供很好的参考。但是，这种由相关行政部门负责起草法律法规草案和制定行政规章也有不可避免的潜在弊病，那就是国家政策部门化。

所谓国家政策部门化，主要是指个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。

国家政策部门化的集中表现。近年来，一些行政部门在制定宏观经济政策时，运用行政职权设立不必要的市场准入壁垒，扩大审批权限，在审批上重复许可与多重许可并存；甚至于亲自指定行业经营主体、市场价格和经营范围，进而在人事、分配、经营等方面对某行业进行不同程度的干预，从而不利于竞争机制的引入。

这类政企不分的行为极大地破坏了市场秩序，妨碍了生产要素在社会中的合理流动和优化组合，还造成严重的权力寻租现象。政府部门是市场公共产品，不能广泛地介入具体的市场行为当中，更不能以行政代替市场。

公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事情，除非法律另有规定的，行政机关最好不要通过行政管理手段去解决。

还有的行政部门人为的追求部门权力最大化，部门利益最大化，并通过法律法规的起草、部门规章和国家政策的制定将部门权力的扩张法定化，将部门利益法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护等。这些公司与政府相关部门通过制度性共谋来结成利益共同体或者既得利益集团的后果，会损害国计民生，对国家利益和社会公共利益造成严重挑战。而垄断行业也往往依托国家行政主管部门，在协调国家制定有关政策和法律草案时，千方百计为部门争权力，争利益，致使牵涉到这些部门的法规都有强烈的部门色彩，带有保护部门利益，扩大部门权力的倾向。

由于目前旧计划经济体制下的部门分割的痕迹依然存在，加上部门保护的出现，政府管理职能被分散于多个政府机构，容易出现责任混乱，从而导致多头管理或者无人负责的现象时有发生。现实中，有的行政主管部门往往把政策制定权、分配资源、行政管理、行业监管带集于一身，往往把精力主要集中于资源分配和行政审批上，而对行政事务管理所要求的成本控制、技术保障、安全标准、环境保护、能源节约、消费者权益等内容过问甚少。这样的部门职权不清、职能不明，根本不能适应日益复杂多变的现代社会要求和人民的期望，更不符合现代行政法治的要求。

国家政策部门化存在的严重弊端。

一是不利于社会主义市场经济的持续健康稳定发展。社会主义市场经济本质上要求一个规则统一、发展均衡、地域广大的市场，然而有些部门在参与国家法律、政策制定时过于考虑本部门的的权力，为了本部门利益人为地制定倾向于本部门的政策、设定许可、提高审批门褴，扩大部门权限等等，再加上广泛存在的地方保护主义，使得国家政策在这种“部门保护主义”（条条）与“地方保护主义”（块块）之间造成政策的条块分割，整体的国家政策被条条块块分割阻断，不能很好的贯彻执行；而且不同的部门都在强化自己的利益要求，扩张�