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第二次世界大战战史-第454部分
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第五节 实地工作
（一）联总同军事当局和“受援”国政府所达成的协议
总署通过同已解放地区或占领地区的军事当局，或者通过同有关国家的政府所达成的一系列协议来开展工作。
联合国善后救济总署正式协定规定了下述内容：总署提供善后救济物资与劳务并不要求以外汇偿还，提供给受援国政府的这些物资是在卸货港口或在边境移交，受援国政府在分配这些救济物资时应遵循联合国善后救济总署全会的政策（按照需要分配，不得有所歧视）；出售救济物资（这是为了在一国之内开展进一步的善后救济工作）收入的利用；设立联合国善后救济总署派遣团以监督救济物资的分配和履行总署在执行协议中的其他职能；根据全会决议的建议，授予联合国善后救济总署和联合国善后救济总署工作人员各种便利、外交特权和豁免权；交换情报，处理协议满期问题。
最初负责对这些协议进行谈判的是联总总署（即华盛顿总署）；后来由欧洲地区署负责；再后，又由联总派赴各地的派遣团主持其事。协议有三种类型：
（1）同解放初期军事当局签订的协议，如1944年4月3日的开罗协议，它指导着联总参与占领希腊、阿尔巴尼亚、南斯拉夫的事宜——后来加上一个“说明”，并于1944年10月11日得到参谋长联合委员会的同意；还有“关于在巴尔干提供劳务的条件的协议”，该协议于1944年11月18日获得参谋长联合委员会批准。
（2）同军事当局签订的关于救济难民工作的一些协议。如1944年11月25日签订的联总…盟国远征军最高司令部协议，它涉及西方在德国的三个占领区；其后同各个占领区司令签订的协议；同驻奥地利的美国、英国和法国司令签订的临时协议；1945年7月15日同地中海盟军最高统帅部签订的关于将意大利境内非意大利籍难民转交联总负责处理的协议。
（3）同受援国政府签订的协议。这些协议规定联总在各地的工作，例如关于救济物资的接收、移交、分配和监督等事宜。
签订协议的国家与签订日期如下：
阿尔巴尼亚 1945年8月1日
奥地利 1946年4月5日
白俄罗斯苏维埃社会主义共和国 1945年12月18日中国 1945年11月13日
捷克斯洛伐克 1945年2月26日
埃塞俄比亚 1946年7月4日
希腊 1945年3月1日
意大利——首次协议 1945年3月8日
意大利——补充协议 1946年1月19日
波兰 1945年9月14日
圣马力诺 1945年7月14日
乌克兰苏维埃社会主义共和国 1945年12月18日南斯拉夫 1945年3月24日
同芬兰（1945年12月18日…1946年1月11日）、匈牙利（1946年2月13日…3月19日）和菲律宾（1946年6月11…12日）达成的协议，其格式不太正规，系采取交换信件的形式。关于多德卡尼斯群岛协议是同代表英国军事管理当局的英国陆军部签订的。关于朝鲜的协议，系采取同北朝鲜的苏军司令部（1946年6月27日）以及同南朝鲜的美军司令部（1946年7月3日）交换备忘录的形式。
联总在被占领国家与已解放国家的工作是根据协议来进行的，而协议则又以第一届全会的第一条决议为依据，该决议规定，署长必须“同当地执掌政权的政府或当局（军事的或文职的）进行协商并征得其同意之后”才能决定联总的活动。各个协议的形式与条文差不多是千篇一律的，以总署的法律总顾问室于1944年秋所制定的一个“总协议”作为范本。
（二）对“受援”国家的善后救济工作
联总的成功与否应根据它作为一个国际合作机构的效能来判断，也要根据它对有关国家是否产生了有益的影响来判断。它的效能是不平衡的，一如“播种者”那个寓言中所述的种子一样。一些种子落在多石的土地上，枯萎了；一些种子则被缺乏效率和贪污舞弊（虽说要比人们所设想的为少）等杂草扼杀了；但多数种子是落在肥沃的土地上，长出了果实。在英国普通老百姓看来，对德国难民救济署也许是太重视了，根据这种看法，联总的整个工作是专门同这一部分工作等同起来了。它在赈济饥民、恢复运输和防止疾病等方面更为重大的任务，是在远离英国的一些地方进行的，因此英国人对这些工作了解得不那么清楚。
在中东，联总于1944年1月31日接管了中东难民救济署的工作。这是英国主持的一个机构，它在埃及、巴勒斯坦和叙利亚设有难民营，收容成千上万的希腊人（他们是在1942年和1943年德国军队和意大利军队入侵时从希腊、多德卡尼斯群岛和克里特岛流亡出来的）；收容1942年经苏联、土耳其和波斯而逃亡出来的波兰人；也收容1944年经过意大利而到达上述地区的南斯拉夫游击队员。
中东难民救济署署长威廉·马修斯爵士改任联总巴尔干派遣团（总部设于开罗）团长。开罗协议（1944年4月3日签订）规定，在希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚还处于军事占领时期，联总要对医疗工作、救济物资和紧急善后工作进行直接的、全面的控制。
这是联总开展工作的有力开端。它始于埃及——就象攻克东北非的伟大军事攻势始于埃及一样。巴尔干派遣团的目的在于（1）在军事占领时期，通过制定工作计划以及估算和协调救济物资需要量，对军事当局进行协助；（2）经管中东难民救济署所属的难民营工作；（3）实施培训计划。派往希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚三个半独立的派遣团要在巴尔干派遣团的监督之下工作，而后者又要接受华盛顿总署的控制。于是产生了许多混乱。
到了1944年11月，希腊派遣团的先遣队已在希腊登陆。派往南斯拉夫和阿尔巴尼亚的小组也正在意大利集中待命。到了1945年3月，派往三个国家的派遣团脱离了开罗总部，直接归属欧洲地区署管辖。巴尔干派遣团就此解散了。在开罗另外成立了中东署，管理难民营工作，遣返难民，并为联总办理采购当地物资（亦即埃及棉花）事宜。
这就是联总怎样开始其为期三年的紧张活动的情况。我们已经叙述了联总派赴受援国的派遣团的总的情况及其规划。下面是分配给十七个受援国的援助数额：
单位：千美元
阿尔巴尼亚 26；250
奥地利 135；513
白俄罗斯苏维埃社会主义共和国 60；820
中国 517；846
捷克斯洛伐克 261；337
多德卡尼斯群岛 3；900
埃塞俄比亚 884
芬兰 2；441
希腊 347；162
匈牙利 4；386
意大利 418；222
朝鲜 943
菲律宾 9；880
波兰 477；927
圣马力诺 30
乌克兰苏维埃社会主义共和国 188；199
南斯拉夫 415；642
从上表数字可知，最大的国家中国是最大的受益国，而波兰则居第二位。意大利、南斯拉夫、希腊与捷克斯洛伐克受惠于联总救济物资也是非常之大的，乌克兰、奥地利与白俄罗斯也是如此，虽然总额要小一些。
可以毫不夸张地说，是联总救了希腊（包括多德卡尼斯群岛）和波兰。这两个国家最迫切的需要是食物。在联总运往希腊的救济物资中，食物几占百分之六十；在运往波兰的救济物资中，食物几近一半。希腊人民“简直就是由联总救活的”。“若不是联总迅速有效地给希腊运去了必需的物资，该国的情况将会比今天不知坏多少倍。”
除了使希腊人吃饱之外，联总派遣团还为该国引进了某些永久性的改进措施，这在卫生方面尤为突出；并且还为希腊树立了一个值得注意的而且并非完全不起作用的范例，表明了为国家而不为某一政治集团工作的重要性。如果说希腊终于从内战的灾难和共产党人的统治下被拯救了出来，那末拯救的功劳应部分归于联总。在曾经处于意大利统治之下的希腊的多德卡尼斯群岛上，联总派遣团与英国军事代表团密切配合开展工作，不但使居民免于饥饿，而且还教会岛民如何经办公共工程和福利设施，使他们在联总派遣团于1947年1月结束业务之后能够接管并继续经营这些工程和设施。
在所有欧洲国家的救济规划中，联总向波兰供应的救济物资以美元价值计算为数最大——占联总全部救济物资的百分之十六，占整个欧洲规划的五分之一以上。波兰在战时遭到了彻底的摧残和破坏。当和平来临时，这一片废墟本身势必要迫使任何波兰政府采取某种形式的国家管理经济制度，并且要“把重点放在促进农业耕作方法现代化和机械化上，以及提高工业化程度上”。波兰在1946年和1947年相继遭到歉收，而这两次都由于联总救济物资的及时到达，才避免了饿殍载道的威胁。除食物外，联总对波兰最重要的馈赠是农业机械（例如拖拉机）以及种子、牲畜、化肥、拖网渔船、渔网、钓鱼用具和罐头工厂——实际上是提供了能协助波兰恢复自己食物供应的一切物资；联总不仅供应了拖拉机，而且还教会波兰农民如何使用拖拉机，因为这是首次大规模向波兰引进农业机械。在卫生设施方面，同样地，联总不仅供应了药物和医院设备，而且为了满足“波兰医学界全体成员所表示的要改进其服务质量的迫切心情”，又提供了医疗新技术的指导，这种新技术现在“已融合在该国的医疗实践之中”。
到了1945年底，已经可以清楚地看出这一年并未为欧洲带来和平，而是带来了新的冲突，这就是共产党国家和非共产党国家之间的对峙。波兰政府则是站在分界线的共产党国家一边，这也是非常清楚的。然而美国、英国和加拿大——这些国家是提供人力与物力的主要国家——却继续对一个可怕的潜在敌人过分慷慨地提供物资和援助，并且重建其经济，这种经济将成为共产党势力在东欧的堡垒之一，而且在任何时候都有可能被调动起来反对它们。联总对波兰的援助是国际性慷慨施舍的最惊人的努力之一，是史无前例的。
对于白俄罗斯和乌克兰苏维埃社会主义共和国的援助，虽说为数略少，但也是前述同样努力的一部分。这两个苏维埃共和国的疆界除原属于苏联的领土之外，还包括1939年从波兰兼并的地区。它们由于遭到德国的征服和占领，受到红军撤退时所执行的“焦土”政策的破坏；其受害之深不亚于波兰，苏联所遭受的全部战争破坏，有一半是在乌克兰的工业区。从经济的角度来看，这两个共和国代表了苏联的主要力量，克里姆林宫的政治家们也许会感到惊奇，他们的“资本主义”国家的对手们此时既然已使苏联在经济上听任他们摆布，却没有推翻雅尔塔会议和波茨坦会议的决定，没有把他们自己的条件强加于苏联。事实上，美国、英国和加拿大非但没有利用它们的机会，而且还继续以联总的援助去医治俄国的创伤。1945年8月，苏联申请要七亿美元的善后救济物资。这一申请未被接受，而代之以给予这两个共和国二亿五千万美元的救济物资，其中为数一半是食物，由俄国的“联总救济物资署”主要在城市地区进行分配。俄国的这个机构“工作非常勤奋，并且总的来说是抱合作态度的”。
再者，联总不仅派巴尔干派遣团前往希腊，而且也派它到南斯拉夫和阿尔巴尼亚——这两个国家都是共产党政府当权。南斯拉夫的善后工作是联总的主要努力之一。那里的派遣团团长是一个苏联公民。向南斯拉夫提供的物资四分之一以上是食物，约四分之一是“工业善后”物资。起初有人怀疑，一些救济物资是为了共产党的利益而出售和分配的，是把非共产党人排斥在外的，是由南斯拉夫军队加以利用的。联总总署派了一个专门委员会于1946年10月访问了南斯拉夫，查明这种怀疑是没有什么根据的。
派往阿尔巴尼亚的派遣团是小型的。阿尔巴尼亚的需要不大，它的经济比较单纯。该派遣团“始终未能消除该国政府对它的怀疑，认为它只不过是推行英美罪恶意图的一个幌子而已”。
捷克斯洛伐克——该国在战争中遭受的物质破坏是比较轻微的，它不光是一个“受援”国，而且还是一个“物资供应”国。它以馈赠方式供应了糖、蔬菜和水果，它还向联总出售了价值达八百五十万美元的褐煤、焦炭、苜蓿以及蔬菜种子、土豆，裸麦种、小麦种和土豆种。联总也送给它价值二亿六千一百万美元的货物作为回报。象在南斯拉夫一样，联总派往捷克斯洛伐克的派遣团也由一位苏联公民彼得·I·阿列克谢耶夫领导。实际工作是由捷克人自己进行的，也就是通过弗兰蒂塞克·奈麦茨领导下的捷克斯洛伐克善后救济署来进行的。派遣团的职能主要是咨询性的。“当联总于1947年年中结束工作时，捷克斯洛伐克的经济状况比任何其他接受联总援助的国家更好。”
意大利是受到联总帮助的第一个而又是主要的前敌国。全会（1944年9月第二届全会）的苏联和南斯拉夫代表，甚至还有美国和英国代表，起初都不认为意大利提出申请是得当的。首次估算的九千四百八十万美元被削减为五千万美元。但是到了1946年1月，意大利在对德作战中的贡献已经得到肯定，因此到1947年意大利政府接管联总工作时，联总已给予意大利价值四亿一千八百二十二万二千美元的物资和劳务，而且“按照吨位计算，联总为意大利确定的救济规划是所有受援国中最大的一个”。意大利政府按照联总提供的物资和劳务的外汇成本，相应地建立了一笔里拉基金，用这笔资金来资助另外一些善后救济规划。救济物资中一半以上是食物，四分之一以上是“工业善后”物资，包括煤和液体燃料。为纺织工业提供的原料也同样重要。
另一项专门活动是为意大利难民提供住房，即一般称之为援助无家可归者管理委员会的工作。这项工作是维修而不是新建，地点集中在艾米利亚、托斯卡纳、拉齐奥和阿布鲁齐等遭到严重破坏的大区。到1947年春天，该委员会在成立不到一年的时间内，为意大利遭到最严重破坏的一些大区的十万零三千七百二十五人重新提供了住房。这项工作的大部分资金来自“里拉基金”。
联总在意大利的工作对于重建这个国家，对于恢复有条不紊的环境，对于减轻人们的苦难起了极为重大的作用；而且由于意大利和联总的代表们合作得当，这些成就是在极少发生浪费和侵吞公款的情况下取得的。
奥地利的情况也如此，食物也是迫切需要的，因此联总在使人民吃饱（特别是在维也纳和其他城市）以及在使人们振作精神方面，作出了难以估价的贡献。
联总对匈牙利和芬兰的救济规划，其目的不过是进行紧急救济，以救急难。联总派遣团在埃塞俄比亚的活动（1944…1945年和1946…1947年）“集中于开展卫生、福利和农业善后等培训计划方面”；但是由于语言上的困难以及由于人民的落后和多疑，联总的活动并不是卓有成效的。
在远东，联总向菲律宾群岛供应了食物和医疗物资以及衣着；联总的专家也对该群岛进行了一些有用的技术性测量工作。但是菲律宾所迫切需要的救济，大部分直接来自美国。
在1945年8月的第三届全会上，朝鲜和台湾作为“已解放的地区”而被列入联总的救济范围。台湾归属在中国的规划内。对朝鲜的救济只有过一个开端，但联总人员未能获准访问接受联总大量物资援助的北朝鲜有关地区，而且，救济物资也不能在两个占领区之间自由移动。联总全会中的苏联代表于1946年12月提交了朝鲜的要求，然而署长由于上述原因予以拒绝。这是在联总范围内因一个重大问题而同苏联代表发生的一次直接冲突。最后，中央委员会于1947年2月作出决定，对朝鲜毋需制订全面的救济规划。
联总在中国的工作，从其规模来看，可以说是它所从事的事业中规模最大的，而从许多方面来看，也是失败得最惨的。关于全会远东委员会及其工作机构中国署的体制已如前述。中国政府于1944年9月向联总署长申请援助，要求九亿四千五百万美元的救济物资和二千二百名外国专家的服务，总署并未同意这样巨大的救济规划，但它最后还是向中国提供了价值五亿一千七百八十四万六千七百美元的物资，其中“工业善后”物资远远超过四分之一，“食物”略超过四分之一，“衣着、纺织品和鞋类”略低于四分之一。整个援助数额差不多是1901年由于义和团运动而向中国索取的赔款数额（即臭名昭著的“义和团赔款”）的两倍。但是，普通的中国人虽然能够懂得被索取作为罚款的巨额款项的逻辑性，却显然较难领会作为施舍分配给他们的这笔为数更大的款项所体现的精神。这就是联总在中国开展工作的悲剧的一面。联总的工作使中国人受益匪浅，解除了无数人的痛苦，拯救了千百万人的生命，但是它对于人们的感情以及政治事态的发展却并未产生任何持久的影响。
中国署是在将近1944年底开办的，起初有一支小规模的骨干力量，后来逐步发展，在上海有一个规模庞大的总部，在南京有一个首都联络处，另外还有十五个地区分署和若干直辖办事处。中国政府成立了行政院善后救济总署（简称行总），代表政府作为联总的对应机构，共党产方面也成立了共产党解放区救济总署。向共产党区域供应救济物资也许是联总在中国所遇到的最困难的问题。第二个最大的困难是财政方面引起的问题，特别是通货膨胀不断加剧所引起的问题，在这样一个辽阔的国家处理救济物资也是一个困难。联总在中国的十五个地区分署中只有两个分署（上海和福摩萨）所照料的人口在一千二百万以下。五个地区分署所照料的人口是三千万和三千万以上（杭州、镇江、沈阳、青岛和平津）。因此，中国每一个地区分署的任务相当于欧洲一个国家的任务。
中国的一个严重问题是通货膨胀和物价急剧上升。以1937年1月至6月的批发价格指数为一，则1939年12月上升为二；1940年12月为十一；1941年12月为二十八；1942年12月为五十七；1943年12月为二百；1944年12月为五百四十九；到1945年8月，即对日作战的最后一个月，则为一千七百九十五。此后，物价一度暂时停止上升；但是到1946年12月（此时内战已真正打起来了），物价指数（上海）又上升达五千七百十三；到1947年12月，物价指数仍在“无止境地”上升。由于通货膨胀，联总在中国不可能象在欧洲那样，通过出售物资的办法来筹集活动款项。他们不得不依靠直接的政府拨款或由政府保证的银行贷款来进行工作。“行总和其他政府机构十分缺乏现金。”参加联总工作的人员和参加联总工程的工人，他们的报酬是以食物，而不是以现金来支付的。在1947年初，终于特别准许从联总基金中拨出一千九百万美元来购买原棉，再以这批原棉在中国换取棉纱。“这样就使得联总能够掌握一种可以出售的、具有相当固定的实际价值的商品……而不必积聚当地通货了”。联总的工作于1947年底结束，虽然从其需要来说，是不应结束的。它遗留下来的未完工作，它的物资储备以及一笔五百万美元的资金，当时就移交给中华民国救济事务托管委员会，这是一个有外国代表参加的极为称职并享有极大威望的中国机构，由这个机构来执行一些长期项目，例如制造农具的农业工场规划，发展捕鱼业和建造捕鱼船，继续进行黄河水利工程，制造药物，经管善后物资总库（处理供应、维修和出售工作）等等。
联总的“官方历史”对中国署的工作作了如下的总结：
拯救了两三百万赤贫的人，使他们不致活活饿死，至少有八百万至一千万以上的人，其中包括一百万难民（他们通过迂回曲折的路线返回家园），获得了联总在食物、衣着与医疗物资等方面的某些援助。此外，由联总资助的各项事业雇用了两百多万人，其中大多数人有家庭负担。通过这些事业，修复了数千英里的公路和铁路路基；完成了大量的环境卫生、疏浚和建设工程；恢复了许多小型地方工业；兴修了八个大的和许多小的水利工程，从而恢复了四百多万英亩土地的生产并且使大约三千万英亩的土地增加了抗灾能力。
联总的“官方历史”接着特别注意到联总在华的下述有关工作：医疗卫生机构，提�
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